宁波江北环美保洁服务有限公司与宁波市镇海区财政局行政确认二审行政判决书

浙江省宁波市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2012）浙甬行终字第183号

上诉人（原审原告）宁波江北环美保洁服务有限公司。

法定代表人包静波。

委托代理人葛亮。

委托代理人黄慧丽。

被上诉人（原审被告）宁波市镇海区财政局。

法定代表人唐东海。

委托代理人孙泽洪。

委托代理人陈益鸿。

被上诉人（原审第三人）宁波市镇海区行政审批管理办公室。

法定代表人杨承志。

委托代理人黄艳艳。

被上诉人（原审第三人）宁波丽景环保科技有限公司。

法定代表人胡幼浓。

委托代理人杜恒峰。

被上诉人（原审第三人）宁波市镇海区城市管理局。

法定代表人陈建江。

委托代理人陈冬福。

上诉人宁波江北环美保洁服务有限公司（以下简称环美公司）因诉被上诉人宁波市镇海区财政局（以下简称镇海财政局）财政行政确认一案，不服宁波市镇海区人民法院于2012年10月26日作出的（2012）甬镇行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院于2012年12月4日受理后依法组成合议庭，并于2012年12月14日、2013年1月12日公开开庭对本案进行了审理。上诉人环美公司的委托代理人葛亮、黄慧丽，被上诉人镇海财政局的委托代理人陈益鸿，被上诉人宁波市镇海区行政审批管理办公室（以下简称镇海行政审批办）的委托代理人黄艳艳，被上诉人宁波丽景环保科技有限公司（以下简称丽景公司）的委托代理人杜恒峰，被上诉人宁波市镇海区城市管理局（以下简称镇海城管局）的委托代理人陈冬福到庭参加第一次、第二次庭审。被上诉人镇海财政局的委托代理人孙泽洪到庭参加第二次庭审。本案现已审理终结。

2012年8月22日，被上诉人镇海财政局作出（2012）镇采购处字第2号《政府采购投诉处理决定书》。该决定书主要内容为：上诉人环美公司投诉认为被上诉人丽景公司在宁波市镇海区餐厨垃圾清运服务项目招投标活动中投标报价65元／吨，属低于成本报价。被上诉人镇海财政局对该投诉调查后认定上诉人环美公司投诉依据不成立，决定驳回上诉人环美公司的投诉。

原审法院经审理查明，2012年5月2日，原宁波市镇海区政府采购中心受第三人镇海城管局委托，公开发布项目编号为ZHZFCG2012005G008的《镇海区城管局餐厨垃圾清运项目公开招标采购公告》，对宁波市镇海区餐厨垃圾清运服务项目进行公开招标。原告环美公司与第三人丽景公司均参加了该项目的投标。2012年5月24日，该项目在宁波市镇海区公共资源交易中心开标，原告环美公司投标报价为107.42元／吨，第三人丽景公司投标报价为65元／吨，因第三人丽景公司商务标、技术标、价格标总分排名第一，被推荐为第一中标候选人，原告环美公司为第二中标候选人。2012年5月30日，原告环美公司向原宁波市镇海区政府采购中心提出质疑，认为第三人丽景公司低于成本价投标，要求原宁波市镇海区政府采购中心进行调查。原宁波市镇海区政府采购中心收到该质疑书后，进行了调查取证。2012年6月14日，该项目评标专家出具复审意见，认为第三人丽景公司投标报价不低于成本价，项目有利润产生。2012年6月15日，原宁波市镇海区政府采购中心、第三人镇海城管局联合向原告环美公司作出答复，认为认定第三人丽景公司低于成本价投标缺乏依据。原告环美公司对该答复不服，于2012年7月6日向被告镇海财政局提交书面投诉书，被告镇海财政局于2012年7月13日受理该投诉。2012年8月22日，被告镇海财政局作出（2012）镇采购处字第2号《政府采购投诉处理决定书》，决定驳回原告环美公司的投诉。另根据宁波市镇海区机构编制委员会镇编委（2012）75号文件，原宁波市镇海区政府采购中心于2012年6月19日被撤销，其职能由第三人镇海行政审批办的内设机构公共资源交易科承担。

原审法院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定，被告镇海财政局作为镇海区政府采购监督管理部门，具有对涉案投诉事项作出处理决定的法定职责。被告镇海财政局收到涉案投诉后，依法向原告环美公司及第三人丽景公司送达政府采购投诉调查通知书，调取相关说明及证明材料。因餐厨垃圾运输服务领域各家供应商的进货渠道、技术水平、投标方案、营销方式、人力成本、财务成本等均不尽相同，诸多因素均可影响到企业的运营成本，原告向被告提供的燃油耗油、车辆保险费、资产负债表等材料主要为原告企业自身运营产生的成本测算，与第三人丽景公司实际从事餐厨垃圾运输服务的工作成本并无必要联系，无法证明第三人丽景公司存在低于成本价投标的行为。原告提供的《宁波市各区餐厨垃圾清运服务价格》、《宁波市餐厨垃圾收运处理费定价成本初审意见告知书》等文件，是对餐厨垃圾清运服务领域收费标准的规定或为餐厨垃圾收集运输成本的测算价格，不能用以证明某一企业某个项目的实际运营成本。故原告提供的相关投诉材料无法证明第三人丽景公司在涉案项目招投标过程中存在低于成本价投标行为。第三人丽景公司在收到被告的调查通知书后，已向被告提交其投标报价为65元／吨的说明及其企业运营成本的相关证明材料。盈利的多少与成本价并无必要联系，第三人丽景公司提供的材料已就镇海区餐厨垃圾收集运输项目投标价格低于江东区餐厨垃圾收集运输项目投标价格作出合理说明，并就其投标报价65元／吨仍有盈利产生作出解释，被告依据第三人丽景公司提供的材料作出的相关调查核实亦无法认定第三人丽景公司在涉案项目招投标过程中存在低于成本价投标行为。被告从节约财政资金的目的出发，在第三人丽景公司已就餐厨垃圾收集运输作业服务质量作出承诺的情况下，结合相关证据及说明材料，进行调查核实后，作出驳回原告投诉的决定，认定事实清楚，程序合法。但该投诉处理决定书未详细引用所依据的法律、法规条文，存在瑕疵，应予以指正。据此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回原告环美公司要求撤销被告镇海财政局于2012年8月22日作出的（2012）镇采购处字第2号政府采购投诉处理决定，并重新作出具体行政行为的诉讼请求。

上诉人环美公司上诉称：一、根据2006年宁波市餐厨垃圾收运处理费成本定价、餐厨垃圾的收运成本逐年提高的客观事实、2012年宁波市各区餐厨垃圾收运价格以及被上诉人镇海城管局制作的餐厨垃圾管理工作汇报测算的成本价格等证据均已证明被上诉人丽景公司投标报价65元／吨低于成本价。二、认定投标报价是否低于成本价应该根据宁波市场现状进行测算、审计，而不能以商定程序报告和被上诉人丽景公司的承诺为依据。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，并撤销被上诉人镇海财政局于2012年8月22日作出的（2012）镇采购处字第2号政府采购投诉处理决定。

被上诉人镇海财政局辩称：一、由于餐厨垃圾运输服务实施单位、人员工资成本、实际垃圾数量、车型载重及油耗情况、车辆满载率、车辆维修折旧费、工作效率和管理水平等均不尽相同，诸多因素均可影响到企业的运营成本，故上诉人提供的各级政府部门相关文件和书面材料不能充分证明被上诉人丽景公司的投标报价低于成本价。二、其受理上诉人投诉后，依法对上诉人和被上诉人丽景公司提供的材料进行调查核实，认为相关证据不足以证明被上诉人丽景公司存在低于成本投标报价的情形，从而作出涉案投诉处理决定。其作出被诉具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。

被上诉人镇海行政审批办未作书面答辩，在庭审中辩称，2006年以来物价确实有所提高，但餐厨垃圾的收运成本不仅会受物价影响而提高，也会受科技创新、市场竞争等各种因素的影响而降低。被上诉人镇海财政局作出涉案投诉处理决定正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。

被上诉人丽景公司未作书面答辩，在庭审中辩称，其企业运行状况良好，餐厨垃圾收运成本报价不低于成本价。被上诉人镇海财政局作出涉案投诉处理决定正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。

被上诉人镇海城管局未作书面答辩，在庭审中辩称，被上诉人丽景公司企业运行状况良好。被上诉人镇海财政局作出涉案投诉处理决定正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。

二审审理期间，各方当事人均未向本院提供新的证据。各方当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。本院根据各方当事人向原审法院提交并已随卷移交本院的证据及庭审认定的事实，对被上诉人镇海财政局于2012年8月22日作出涉案投诉处理决定，认定被上诉人丽景公司投标报价65元／吨不构成低于成本价投标，从而驳回上诉人投诉的事实予以确认。

上诉人于2012年12月28日向本院提出申请，要求对宁波市镇海区餐厨垃圾收运成本进行审计和鉴定，由于上诉人要求审计和鉴定的对象不明确，故本院对该申请不予准许。本院为查明案情依职权调取了以下证据：宁波市镇海区物价局于2013年1月6日出具的《镇海区餐厨垃圾收运成本调查分析表（按招标期间工资测算）》、《镇海区餐厨垃圾收运成本调查分析表（按目前工资水平测算）》复印件各1份。上述证据证明宁波市镇海区餐厨垃圾收运定价成本（按招投标期间工资测算、含折旧费）为57.02元／吨，宁波市镇海区餐厨垃圾收运定价成本（按目前工资水平测算、含折旧费）为62.57元／吨。本院依职权调取的证据系国家机关以及其他职能部门制作的文书，可以作为审理本案的参考。

本院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定，被上诉人镇海财政局应当依法对政府采购活动进行监督管理，故其对涉案投诉事项负有法定的监督管理职责。根据庭审查明的事实，被上诉人镇海财政局认定被上诉人丽景公司在宁波市镇海区餐厨垃圾清运服务项目招投标活动中投标报价不低于成本价，其依据的主要证据为《关于镇海区餐厨垃圾清运项目盈亏情况表审核执行商定程序的报告》（甬沪华咨询字（2012）0601号）、《关于镇海区餐厨垃圾收运项目清运报价的部分情况说明》、《关于镇海区财政局〈政府采购投诉调查通知-2012镇采购调字第2号〉的回复说明材料函》、《关于为何我公司在镇海区餐厨垃圾清运服务项目的投标价与江东区部分餐厨垃圾收运价格不同的情况说明》及《距离说明》。本院认为，上述证据与宁波市镇海区物价局出具的《镇海区餐厨垃圾收运成本调查分析表（按招标期间工资测算）》、《镇海区餐厨垃圾收运成本调查分析表（按目前工资水平测算）》2份证据能够相互印证，均对被上诉人丽景公司投标报价65元／吨不低于成本价作出合理解释，能够证明被上诉人丽景公司投标报价65元／吨不构成低于成本价报价的事实。被上诉人镇海财政局于2012年7月13日受理上诉人的投诉，并于2012年8月22日作出被上诉人丽景公司投标报价不低于成本价从而驳回上诉人投诉的处理决定，符合《中华人民共和国政府采购法》第五十六条、《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第（二）项的规定，认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，程序合法。

综上，本院认为，原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人宁波江北环美保洁服务有限公司负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　陈信根

审　判　员　　俞朝凤

代理审判员　　孙　雪

二〇一三年一月三十日

代书　记员　　俞　佳

附：本案适用的法律、法规及规范性文件：

一、《中华人民共和国政府采购法》

第十三条各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。

各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。

第五十六条政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。

二、《政府采购供应商投诉处理办法》

第十七条财政部门经审查，对投诉事项分别作出下列处理决定：

……

（二）投诉缺乏事实依据的，驳回投诉；

……

三、《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；

……