哈尔滨志诚建筑工程有限公司与哈尔滨市平房区教育和卫生计划生育局招标投标买卖合同纠纷一审民事判决书

黑龙江省哈尔滨市平房区人民法院

民 事 判 决 书

（2017）黑0108民初2155号

原告哈尔***建筑工程有限公司，统一社会信用代码：9123011074953643XL，住所地哈尔滨市香坊区农校街副21号。

法定代表人李乃增，该公司经理。

委托代理人杨大勇，黑龙江大地律师事务所律师。

委托代理人李博雅，黑龙江大地律师事务所实习律师。

被告哈尔滨市平房区教育和卫生计划生育局，统一社会信用代码：11230108MB03909771，住所地哈尔滨市平房区龙滨路21号。

负责人杜焕玉，该局局长。

委托代理人李传宝，该局干部。

委托代理人张仁山，黑龙江朗信银龙律师事务所律师。

第三人黑龙江中海招标代理服务有限公司，统一社会信用代码：91230103078076857P，住所地哈尔滨市南岗区泰山小区1栋1层7号门市。

法定代表人刘鸲砚，该公司总经理。

原告哈尔***建筑工程有限公司（以下简称志诚建筑公司）与被告哈尔滨市平房区教育和卫生计划生育局（以下简称平房教育和卫生局）、第三人黑龙江中海招标代理服务有限公司（以下简称中海招标代理公司）合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理此案。原告志诚建筑公司委托代理人杨大勇、李博雅、被告平房教育和卫生局委托代理人李传宝、张仁山到庭参加诉讼。第三人中海招标代理公司经本院公告送达开庭传票未到庭，本院依法进行缺席审理。本案现已审理终结。

原告志诚建筑公司诉称：2017年7月4日，平房教育和卫生局在哈尔滨市政府采购网上发布哈尔滨市平房区教育局2017年教育校舍加固维修工程公开招标公告；其委托中海招标代理公司作为此项目的招标代理机构。此项目工程的招标编码为CBL-20170704-1061461308，招标文件第3.4.1条要求参与第一标段的投标人提供投标保证金220,000元，于2017年7月20日15时前将此款汇至指定帐户。志诚建筑公司参与第一标段的竞标，其按照投标文件的要求提交了相关材料，并在规定时间内交纳了投标保证金220,000元。2017年7月26日，哈尔滨市平房区政府采购网发布了中标结果，第一标段的中标供应商为黑龙江信恒建筑工程有限公司；现招标人与中标人已签订了书面合同。志诚建筑公司要求招标代理机构中海招标代理公司返还投标保证金220,000元，中海招标代理公司承诺于2017年9月20日将投标保证金退还给志诚建筑公司，但至今未还。根据招投标法和合同法相关规定，招标人应当与被委托的招标代理机构签订书面委托合同；代理人在代理权限内以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力。本案中，平房教育和卫生局委托中海招标代理公司在项目工程中组织招投标，中海招标代理公司在其授权范围内实施了收取投标保证金的行为，该行为对平房教育和卫生局发生法律效力；志诚建筑公司有权要求平房教育和卫生局返还投标保证金、给付银行同期存款利息及经济损失。招标人与中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同；招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。本案中，哈尔滨市平房区政府采购网于2017年7月26日公布了中标结果，按照法律规定，平房教育和卫生局最迟应于2017年8月25日与中标人订立书面合同；其最迟应于2017年8月30日将投标保证金及银行同期存款利息退还给志诚建筑公司。现因平房教育和卫生局至今未履行返还义务，志诚建筑公司诉至法院，要求：1、平房教育和卫生局返还投标保证金220,000元及利息（该利息自2017年7月18日起按中国人民银行同期存款基准利率计算至2017年8月30日止）；2、平房教育和卫生局赔偿经济损失（该损失以220,000元为基数，自2017年8月31日起按中国人民银行同期贷款基准利率的1.5倍计算至实际给付之日止）；3、诉讼费由平房教育和卫生局负担。

被告平房教育和卫生局辩称：2017年6月26日，哈尔滨市财政局和哈尔滨市教育局下发了2017年抗震加固专项资金文件；平房教育和卫生局根据文件精神，将保国二校（原英才中学）和24中学两个加固维修项目报区财政局审批。同年6月30日，平房区财政局同意对这两个项目进行政府采购。通过在政府采购网申报、审批后，平房教育和卫生局根据采购法规定，在黑龙江省政府采购库中选择委托中海招标代理公司办理本次抗震加固项目的招标事宜。2017年7月4日，平房教育和卫生局与中海招标代理公司签订委托招标代理协议书，随后由中海招标代理公司编制并对外发布了招标文件、依法组建评标委员会、组织开标、评标、定标并向中标人发出中标通知书。由此可知，平房教育和卫生局依据采购法、招标投标法相关规定，将校舍抗震加固维修项目委托中海招标代理公司招标；其代表平房教育和卫生局发出要约邀请，志诚建筑公司的投标行为属于发出要约；在志诚建筑公司未中标、未与平房教育和卫生局签订书面合同的情况下，双方未建立法律关系，其不应向平房教育和卫生局主张权利。投标保证金由中海招标代理公司直接收取，并开具了收据。志诚建筑公司称，代理人在代理权限内以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力；而本案事实情况是，中海招标代理公司以自己名义收取保证金而并非以平房教育和卫生局名义，其收取保证金的行为不属于代理行为。在平房教育和卫生局2017年教育校舍加固维修工程（第一标段）招标文件第8页“3.4.1投标保证金”条款中明确约定，投标保证金汇至代理机构账户，账户名称为中海招标代理公司（第19页亦有相同约定），提交保证金的投标人应携带汇款凭证到中海招标代理公司换取保证金收据。投标人与中海招标代理公司实际也是按上述约定履行的收取投标保证金程序。在中标人未按规定缴纳代理服务费时，中海招标代理公司有权对投标保证金作出相应处分。招标文件第13页“10.13.3代理服务费”条款中明确约定，中标人未按规定缴纳代理服务费，代理机构有权没收其投标保证金。由此可见，中海招标代理公司对投标人缴纳的投标保证金有直接作出处分的权利，更能证明收取投标保证金是中海招标代理公司自身的行为，而非代理平房教育和卫生局所实施的行为。如系代理行为，中海招标代理公司无权直接予以没收。招标文件明确约定由采购代理机构负责退还投标保证金。招标文件第20页3.4.6条款约定，如无质疑或投诉，未中标人的投标保证金，采购代理机构将在中标通知书发出后5个工作日内无息退还；如有质疑或投诉，将在质疑和投诉处理完毕后5个工作日内为未中标人办理保证金无息退还。由上述约定可知，退还投标保证金的主体为中海招标代理公司而非平房教育和卫生局。综上，根据招标文件约定，投标保证金由中海招标代理公司收取；在特殊情况下，其有权处分，投标人未中标时由其退还；这一完整的投标保证金处理链条表明，中海招标代理公司收取投标保证金的行为应系其自身行为，不属于以平房教育和卫生局名义实施的代理行为，后果应由其自行承担，与平房教育和卫生局无关。招标文件对各方当事人具有约束力，本案中应按照招标文件约定由中海招标代理公司退还投标保证金；按照约定优于法定的原则，招标投标法实施条例规定的投标人退还投标保证金的内容不适用于本案。招标文件由中海招标代理公司制作并对外发布，投标人购买招标文件并从事投标活动，应视为对招标文件的内容已明知并认可和接受。故招标文件是各方当事人的真实意思表示，内容不违反强制性法律规定，合法有效，对各方当事人均具有约束力。虽然招标投标法实施条例中有投标人退还投标保证金的规定，但适用该规定的前提应是由招标人收取投标保证金且各方无其他约定。本案中，投标保证金由中海招标代理公司收取，且招标文件已明确约定由其负责退还。按照民事活动中当事人意思自治、约定优于法定的法律原则，应由中海招标代理公司承担退还保证金的责任而非平房教育和卫生局。中海招标代理公司收取投标保证金后，该公司总经理单景春将约15,200,000元投标保证金侵占，涉嫌职务侵占罪，现由哈尔滨市公安局立案侦查。因中海招标代理公司工作人员涉嫌刑事犯罪，直接导致本案纠纷的产生，现该案侦查尚未终结。本案应以该刑事案件的审理结果为参考依据，而该刑事案件尚未审结，故平房教育和卫生局建议对本案中止审理，待相关刑事案件审结再恢复对本案的审理。

第三人中海招标代理公司经本院合法传唤，未在法律规定的期限内应诉、答辩。

原告志诚建筑公司为证明其主张的事实成立，向法院提交如下证据并当庭举示：

证据一、哈尔滨市平房区教育局2017年教育校舍加固维修工程公开招标公告（打印件）。意在证明：中海招标代理公司接受平房教育和卫生局委托，对其2017年教育校舍加固维修工程面向社会进行公开招标；该项目分两个标段，第一标段为平房区保国二校加固维修，第二标段为平房区24中加固维修；投标截止时间和开标时间、地点；财政性预算内资金，第一标段为11,441,200元，第二标段为10,507,800元。

证据二、平房教育和卫生局2017年教育校舍加固维修工程（第一标段）招标文件。意在证明：招标公告第一页第一行可证明该工程的招标人是平房教育和卫生局，其委托中海招标代理公司代理本次招标活动；该文件第6页可证明该工程的招标人是平房教育和卫生局，招标代理机构是中海招标代理公司；第3.4.1项明确要求，投标人必须支付投标保证金220,000元整；该证据证实，平房教育和卫生局与中海招标代理公司是委托代理关系，其在招标文件中要求投标人支付220,000元的投标保证金，故其应当承担委托人的法律责任，对委托代理机构的行为负责。

证据三、保证金收据（与原件核对无异的复印件）。意在证明：该收据收款事项中表明，保证金的用途是平房教育和卫生局加固维修工程第一标段所收取；志诚建筑公司于2017年7月18日按照平房教育和卫生局招标文件要求的金额及收款账号，交纳了220,000元的投标保证金。

证据四、中标公示。意在证明：中标公示发布时间为2017年7月26日，第一标段的中标供应商为黑龙江信恒建筑工程有限公司；证实平房教育和卫生局及其代理机构中海招标代理公司应在法律规定的时间内（即2017年8月30日前）将投标保证金返还给志诚建筑公司。

被告平房教育和卫生局为证明其抗辩理由成立，向法院提交如下证据并当庭举示：

证据、平房教育和卫生局2017年教育校舍加固维修工程（第一标段）招标文件前35页（与原件核对无异的复印件）。意在证明：文件第8页“3.4.1投标保证金”条款中明确约定，投标保证金汇至代理机构账户，账户名称为中海招标代理公司（第19页亦有相同约定）；提交保证金的投标人应携带汇款凭证到中海招标代理公司换取保证金收据；收取保证金的行为是中海招标代理公司以其自身名义实施；第13页“10.13.3代理服务费”条款中明确约定，中标人未按规定缴纳代理服务费，代理机构有权没收其投标保证金；中海招标代理公司对投标人缴纳的投标保证金有直接作出处分的权利，更能证实收取投标保证金是中海招标代理公司自身的行为，而非以平房教育和卫生局名义所实施的代理行为；第20页3.4.6条款的约定证实，退还投标保证金的主体为采购代理机构（即中海招标代理公司），而非平房教育和卫生局。

经庭审质证，被告平房教育和卫生局对原告志诚建筑公司举示的证据质证认为：对证据一真实性无异议，对证明问题有异议；该证明事项与本案无关。对证据二真实性无异议，对证明问题有异议；该招标文件明确载明，接受投标保证金账户为中海招标代理公司；且在第20页3.4.6处说明，如无质疑或投诉，未中标人的投标保证金，采购代理机构将在中标通知书发出后5个工作日内无息退还，如有质疑或投诉，将在质疑或投诉处理完毕5个工作日内为未中标人办理保证金无息退还；投标保证金是中海招标代理公司为了维护招投标秩序自行收取，并非平房教育和卫生局委托事项；其在招标文件中也明确相关事项处理完毕后由其予以退还；且投标保证金亦由志诚建筑公司汇至中海招标代理公司账户，平房教育和卫生局并未收到过志诚建筑公司投标保证金，不应予以退还。对证据三的收据，因非平房教育和卫生局收据，故对真实性、合法性、关联性无法确定；如果该收据真实，恰恰证实该保证金的收款单位是中海招标代理公司。对证据四真实性、合法性、关联性均无异议，对证明问题有异议；根据招标文件的约定，中海招标代理公司应在条件成就的情况下对投标保证金予以返还，而并非平房教育和卫生局返还；招标文件是当事人真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的禁止性规定，合法有效；当事人各方均应按照招标文件的内容诚实履行自己的义务。

原告志诚建筑公司对被告平房教育和卫生局举示的证据质证认为：对证据真实性无异议，对证明问题有异议；招标文件是招标代理机构按招标人的意思表示和指定来拟定的，代表的是招标人的意见，招标文件中规定了投标保证金的缴纳账户和账户的名称，能够证实是招标人要求投标人将投标保证金支付到该账户；该账户的所有者是替招标人收取该款项，其行为后果应当由招标人承担；招标文件规定，投标保证金由代理机构代收，故返还也就是由代理机构替招标人向投标人返还，仍然是代理行为；当代理机构不能返还时，平房教育和卫生局作为招标人依法具有返还义务；故该项规定不能证实返还主体是代理机构；关于代理机构没收投标保证金的问题，该项要求同样是招标文件赋予代理机构的权利，仍然是代理机构根据招标人的授权而享有的权利，并非代理机构依法享有的权利，故该内容不能否认招标人具有返还保证金及利息的义务；恰恰证实招标文件是招标人的意思表示，代理机构仅是依招标人的授权履行职责，招标人应当承担委托人的各项法律责任。

第三人中海招标代理公司未到庭，亦未对原告志诚建筑公司及被告平房教育和卫生局举示的证据提出质证意见。

第三人中海招标代理公司未举示证据。

经审理查明：2017年7月4日，中海招标代理公司在网上发布哈尔滨市平房区教育局2017年教育校舍加固维修工程公开招标公告，上载明：中海招标代理公司受哈尔滨市平房区教育局委托，对哈尔滨市平房区教育局2017年教育校舍加固维修工程进行公开招标，欢迎国内合格的供应商前来投标；招标文件售价为1,000元。招标文件上载明：项目名称为平房教育和卫生局2017年教育校舍加固维修工程；第一标段投标保证金为220,000元整；投标保证金应以银行电汇方式提交，以款项实际到账时间为准，并应注明项目编号及用途；招标代理机构不在投标现场收取投标保证金；供应商的投标保证金必须从单位基本户汇至代理机构账户，不受理以银行卡或其他方式的个人汇款；开户行为中国银行哈尔滨开发区支行，账户名称为中海招标代理公司，账号为16×××10，汇款用途为XX项目、XX编号、第X包投标保证金；投标保证金须在2017年7月20日15时前到达上述账户，否则，视为自动放弃本次投标资格；投标人在递交投标文件前必须提供银行出具的纸质回执单，回单日期即银行转讫章日期为实际到账日期，否则，代理机构拒绝接收其投标文件；如无质疑或投诉，未中标人的投标保证金，采购代理机构将在中标通知书发出后5个工作日内无息退还；如有质疑或投诉，将在质疑或投诉处理完毕后5个工作日内为未中标人办理保证金无息退还；及其他规定等。

志诚建筑公司依照招标文件规定将投标保证金220,000元转至中海招标代理公司账户。中海招标代理公司于2017年7月18日给其出具保证金收据，上载明：交款单位为志诚建筑公司；人民币220,000元整；收款事由为平房教育和卫生局2017年教育校舍加固维修工程项目一标段投标保证金。

同年7月26日，中海招标代理公司在网上发布平房教育和卫生局2017年教育校舍加固维修工程中标公示，上载明：项目名称为平房教育和卫生局2017年教育校舍加固维修工程，招标内容为平房区保国二校（原英才中校）加固维修（第一标段）、平房区24中加固维修（第二标段）；第一标段中标供应商为黑龙江信恒建筑工程有限公司，第二标段中标供应商为黑龙江星海建设工程发展有限公司。

上述事实，有双方当事人陈述及相关证据予以证实，并经本院庭审查证所认定。

根据双方当事人的诉辩主张，本案争议焦点为：本案诉争的220,000元投标保证金及相应利息损失的返还主体。

关于本案诉争的220,000元投标保证金及相应利息损失的返还主体问题。本院认为，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效。本案中，招标文件中明确约定，投标人将投标保证金缴纳至中海招标代理公司账户，在其未中标时，由中海招标代理公司于中标通知书发出后5个工作日内返还；该规定不违反法律强制性规定，合法有效。志诚建筑公司依据招标公告及招标文件进行投标，并将投标保证金缴纳至中海招标代理公司账户，其系以自己的行为认可该招标文件的相关规定，双方之间基于投标保证金而形成相应的合同关系。由于志诚建筑公司未中标，合同中约定的退还投标保证金的条件已经成就，故中海招标代理公司应将志诚建筑公司交纳的投标保证金退还。即便平房教育和卫生局与中海招标代理公司之间委托关系存在，志诚建筑公司对委托双方之间存在由中海招标代理公司履行返还投标保证金义务的约定，亦属明知并予以认可；且本案诉争所涉及的投标保证金系由中海招标代理公司收取，该保证金由其保管，而志诚建筑公司亦未举示证据证实中海招标代理公司已将该款转交给平房教育和卫生局；综上，本案诉争的220,000元投标保证金及相应利息损失的返还主体应为中海招标代理公司，而非平房教育和卫生局。在审理中，志诚建筑公司经释明，仍不要求中海招标代理公司承担返还义务，只要求平房教育和卫生局返还。故对其诉讼主张，本院不予支持。

综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第十条、第四十五条、第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条、第一百四十四条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：

驳回原告哈尔***建筑工程有限公司的诉讼请求。

诉讼费5,160元（案件受理费4,600元、公告费560元），由原告哈尔***建筑工程有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省哈尔滨市中级人民法院。

审　判　长　　王　伟

人民陪审员　　李美菊

人民陪审员　　张　泓

二〇一八年八月三十一日

书　记　员　　刘　迪