安吉金鹏家居制造股份有限公司、安吉县人民政府、浙江振州建设有限公司其他二审行政裁定书

浙江省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）浙行终830号

上诉人（原审原告）****家居制造股份有限公司，住所地安吉县递铺镇灵峰南路西侧。

法定代表人杜小鹏，董事长。

委托代理人童顺根，浙江尹天律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）安吉县人民政府，住所地安吉县递铺镇灵芝西路1号。

法定代表人陈永华，县长。

委托代理人俞爽，安吉县人民政府法制办公室工作人员。

委托代理人黄立科，浙江振源律师事务所律师。

原审第三人浙江振州建设有限公司，住所地安吉县递铺镇天荒坪南路118号。

法定代表人王振宇。

****家居制造股份有限公司（以下简称金鹏公司）诉安吉县人民政府行政协议一案，湖州市中级人民法院于2018年5月23日作出（2017）浙05行初49号行政裁定。金鹏公司不服，向本院提出上诉。本院于2018年7月4日立案受理后依法组成合议庭进行审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经阅卷、调查和询问当事人，本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：2010年4月15日，金鹏公司与第三人浙江振州建设有限公司（以下简称振州公司）签订《厂房租赁协议》，约定由金鹏公司承租位于安吉县递铺镇振州工业园区内的1#、3#、5#厂房，租赁期限为2010年4月10日至2012年4月9日。2011年9月15日，金鹏公司与振州公司签订《房地产转让合同》约定振州公司将坐落于安吉县递铺镇振州工业园区内的美意公司以北的厂房（即递铺镇振州工业园区内的1#、3#、5#、9#厂房）和场地转让给金鹏公司。2013年1月10日，安吉县国土资源储备与交易中心与安吉县经济开发区管理委员会（以下简称安吉经开区管委会）签订《振州项目“退二进三”合作协议》，约定安吉县国土资源储备与交易中心对上述厂房、土地进行收储，并由安吉经开区管委会负责具体征迁收购补偿工作。2013年2月6日，安吉县新城乡建设总公司（以下简称新城乡公司）受安吉经开区管委会委托与振州公司就上述厂房、装修、附属物及土地等签订了《企业“退二进三”征收补偿协议书（振州1）》，约定由新城乡公司向振州公司征购上述厂房、场地等。在安吉县国土资源储备与交易中心诉金鹏公司返还原物纠纷一案中，安吉县人民法院作出（2014）湖安民初字第1392号民事判决，判决金鹏公司向安吉县国土资源储备与交易中心返还上述房产、土地并赔偿损失1639268元。金鹏公司不服上诉至原审法院，后金鹏公司因未缴纳上诉费，原审法院作出（2015）浙湖民终字第405号民事裁定，裁定按金鹏公司自动撤回上诉处理，（2014）湖安民初字第1392号民事判决书自裁定书送达之日起发生法律效力。金鹏公司以振州公司为被告、安吉县国土资源储备与交易中心为第三人提起民事诉讼，请求确认振州公司与金鹏公司签订的《厂房租赁协议》及《补充协议》有效，继续履行租赁合同至2018年12月31日，安吉县人民法院作出（2015）湖安民初字第1229号民事判决，判决确认振州公司与金鹏公司签订的《厂房租赁协议》及补充协议有效，并驳回了金鹏公司的其他诉讼请求。金鹏公司不服上诉至原审法院，原审法院作出（2016）浙05民终1058号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。后金鹏公司再次以振州公司、安吉县国土资源储备与交易中心为被告提起民事诉讼，请求确认涉案的《企业“退二进三”征收补偿协议书（振州1）》无效，安吉县人民法院作出（2016）浙0523民初7306号民事裁定，认为金鹏公司起诉构成重复起诉，裁定驳回金鹏公司的起诉。金鹏公司不服上诉至原审法院，原审法院作出（2017）浙05民终274号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。金鹏公司于2017年8月7日以安吉县人民政府为被告向原审法院提起行政诉讼，请求撤销振州公司与新城乡公司签订的《企业“退二进三”征收补偿协议书（振州1）》，并由被告承担本案诉讼费用。

原审法院认为：原告对第三人振州公司与新城乡公司于2013年2月6日签订的《企业“退二进三”征收补偿协议书（振州1）》不服而提起本案诉讼。对于新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。且本案原告已就涉案《企业“退二进三”征收补偿协议书（振州1）》提起了民事诉讼，在法院生效裁判已经认定其起诉构成重复起诉，裁定驳回起诉的情况下，原告再行提起行政诉讼，相关法律依据不充分，不属于行政诉讼受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告金鹏公司的起诉。

金鹏公司上诉称：一、征收协议系行政征收行为，依法属于可诉行政行为范畴，原审裁定认定与民事案件诉讼请求相同属于重复起诉，属于适用法律错误。1.征收协议形式上是安吉经开区管委会委托新城乡公司与振州公司签订的，具有合同属性，但其目的是行使国家对土地资源的行政管理职能，实施主体安吉经开区管委会是安吉县人民政府设立的一个综合行政管理机构，明显不属于民事行为范畴。2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第五项的规定，人民法院受理公民法人或者其他组织“对征收、征用决定及其补偿决定不服”提起的诉讼，本案应当属于行政诉讼的受案范围。3.纵观行政诉讼法及其司法解释，没有行政行为涉及的部分事项提起过民事诉讼属于重复起诉，应当驳回起诉的规定。4.行政诉讼法对重复起诉没有定义。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条第一款的规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。”本案与（2016）浙0523民初7306号案件当事人、诉讼标的、诉讼请求均不同，原审裁定认定本案和民事案件构成重复起诉错误。5.原审裁定认定上诉人“再行提起行政诉讼，相关法律依据不充分，不属于行政诉讼受案范围”是明显错误的。6.（2015）湖安民初字第1229号案件中，上诉人起诉振州公司请求确认双方签订的《厂房租赁合同》及《补充协议书》有效，并继续履行租赁合同至2018年12月31日。而（2016）浙0523民初7306号案件中，上诉人起诉请求确认《企业“退二进三”征收补偿协议书（振州1）》无效。两案诉讼请求完全不同。（2016）浙0523民初7306号案件中，安吉县人民法院认定该案与（2015）湖安民初字第1229号案件构成重复起诉明显错误。原审法院以所谓的重复起诉来否定上诉人本案起诉明显错误。7.（2016）浙0523民初7306号案件中，上诉人的起诉被裁定驳回，不属于已经起诉过的情形。目前，没有任何案件对涉案征收协议及其前置的行政行为进行合法性评判。因此，不管从程序上还是从实体上，本案都属于行政诉讼的受案范围。二、涉案行政征收行为主体、实体、程序均不合法，应当作出确认违法判决，并依法撤销该行政征收行为。三、原审程序违法，剥夺了上诉人的诉讼权利。原审法院于2017年8月7日受理本案后，于2017年10月18日和2018年4月17日两次公开开庭审理。上诉人于2018年5月11日向原审法院邮寄《增加诉讼请求申请书》《追加被告、通知第三人参加诉讼申请书》，上诉人要求追加安吉县国土资源局、安吉经开区管委会、安吉县国土资源储备与交易中心为本案共同被告，要求法院通知新城乡公司、安吉县财政局作为第三人参加诉讼，邮件于次日送达。上诉人代理人又于2018年5月23日向原审法院邮寄代理意见，详细阐述被诉行政行为的违法之处以及追加被告、通知当事人参加诉讼的事实理由与法律依据，邮件于次日送达。但原审法院于2018年5月30日作出裁定，驳回上诉人的起诉，未对前述申请作出任何回应，程序严重违法，依法应予以改判。综上，上诉人请求：1.撤销原审裁定，径行改判；2.判决确认安吉县国土资源储备与交易中心与安吉经开区管委会于2013年1月10日签订的、安吉县财政局鉴证的《振州项目“退二进三”合作协议》违法；3.判决确认安吉县国土资源储备与交易中心与安吉经开区管委会于2013年1月10日签订的、安吉县财政局鉴证的《振州项目“退二进三”合作协议》无效；4.判决确认安吉经开区管委会委托新城乡公司实施征收安吉县××镇××、××、××、××幢以及土地使用权的委托行为违法；5.判决确认各被告（包括安吉县人民政府、安吉县国土资源局、安吉经开区管委会、安吉县国土资源储备与交易中心，下同）对原振州公司所有的安吉县××镇××、××、××、××幢以及土地使用权的征收行为违法；6.判决确认各被告对原振州公司所有的安吉县××镇××、××、××、××幢以及土地使用权征收行为无效；7.判决撤销各被告对原振州公司所有的安吉县××镇××、××、××、××幢以及土地使用权征收；8.判决各被告将案涉土地房产（位于范谭园区的土地使用权，出让面积为67.1亩，带征面积为15亩（含振州公司已出让给美意空调的带征面积），坐落在该地块上的厂房共计建筑面积34874.97平方米（其中无证面积6321.17平方米），建筑的所有装修附属物）恢复原状；9.本案一、二审诉讼费用由各被告承担。

被上诉人安吉县人民政府答辩称：一、上诉人就涉案协议再次起诉，人民法院应驳回其起诉。2013年2月6日，新城乡公司受安吉经开区管委会委托与振州公司签订的《企业“退二进三”征收补偿协议书》已被安吉县人民法院（2014）湖安民初字第1392号民事判决书、湖州市中级人民法院（2015）浙湖民终字第405号民事裁定书，安吉县人民法院（2015）湖安民初字第1229号民事判决书、湖州市中级人民法院（2016）浙05民终1058号民事判决书等生效判决和裁定确认合法有效。上诉人曾于2016年11月向安吉县人民法院提起民事诉讼，要求确认安吉县国土资源储备与交易中心收购第三人位于安吉县××镇××及××镇××路西侧土地、房屋的合同无效。安吉县人民法院经审查，认为上诉人属重复起诉，裁定驳回其起诉，并下发了（2016）浙0523民初7306号民事裁定书。上诉人不服提起上诉，湖州市中级人民法院驳回上诉，维持原裁定，并下发了（2017）浙05民终274号民事裁定书。上诉人再次提起本案行政诉讼，要求确认被上诉人征收第三人范谭园区的土地使用权、厂房具体行政行为违法。其提起行政诉讼的目的，是为了否定已被生效判决、裁定所确认的安吉县国土资源储备与交易中心与第三人间就涉案土地、房屋的收购合同效力。因此上诉人本次诉讼，显属重复起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第六项的规定，人民法院应依法驳回其起诉。二、上诉人主体不适格，人民法院应依法驳回其起诉。1.上诉人虽与第三人建立过租赁合同关系，但该租赁合同关系在《企业“退二进三”征收补偿协议书》签订之前已终止。2010年4月10日上诉人与第三人签订租赁协议，由第三人将其位于安吉县××镇××、××、××、××幢房屋出租给上诉人使用，但该租赁合同关系已于2011年8月19日终止。这一事实已被安吉县人民法院（2014）湖安民初字第1392号民事判决书、湖州市中级人民法院（2015）浙湖民终字第405号民事裁定书，安吉县人民法院（2015）湖安民初字第1229号民事判决书、湖州市中级人民法院（2016）浙05民终1058号民事判决书等生效判决和裁定认定。涉案《企业“退二进三”征收补偿协议书》于2013年2月6日签订之前，上诉人与振州公司的租赁合同关系已终止。2.上诉人虽与第三人签订过土地、房屋买卖合同关系，但该买卖合同在《企业“退二进三”征收补偿协议书》签订之后也已终止。2011年8月18日及2011年9月25日上诉人与第三人曾分别签订了两份《房地产转让合同》，由上诉人收购第三人相关的土地、厂房等，但该转让关系已于2013年8月26日终止。这一事实已被安吉县人民法院（2014）湖安民初字第1392号民事判决书、湖州市中级人民法院（2015）浙湖民终字第405号民事裁定书，安吉县人民法院（2015）湖安民初字第1229号民事判决书、湖州市中级人民法院（2016）浙05民终1058号民事判决书等生效判决和裁定认定。涉案《企业“退二进三”征收补偿协议书》虽然签订于2013年2月6日，但其后，在2013年8月26日上诉人也终止了与第三人间的房地产转让合同关系。上述两点表明，上诉人既非本案的行政相对人，也非利害关系人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，因上诉人主体不适格，人民法院应依法驳回其起诉。三、上诉人的起诉已超过法定期限，人民法院应依法驳回其起诉。涉案房产被收购后，安吉县国土资源储备与交易中心于2014年4月10日就向上诉人发送了《关于要求停止妨碍、限期搬离的通知》。该通知明确告知上诉人，安吉县国土资源储备与交易中心已取得位于安吉县××镇××、××、××、××幢房屋的所有权及相关的土地使用权，要求上诉人搬离并腾空涉案房屋。上诉人于2014年4月14日收到该通知。这一事实已被安吉县人民法院（2014）湖安民初字第1392号民事判决书、湖州市中级人民法院（2015）浙湖民终字第405号民事裁定书，安吉县人民法院（2015）湖安民初字第1229号民事判决书、湖州市中级人民法院（2016）浙05民终1058号民事判决书等生效判决和裁定认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”上诉人早在2014年4月14日就已知道涉案土地、房屋被收购。因此，上诉人于2017年3月20日才提起行政诉讼，显已超过法定期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定，人民法院应依法驳回其起诉。综上所述，上诉人的起诉不符合法定条件，原审裁定驳回其起诉是完全正确的，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。

原审第三人振州公司在法定期限内未提交答辩状。

原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。

经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。

本院认为，根据上诉人金鹏公司向原审法院提交的行政起诉状，其诉讼请求是请求依法撤销振州公司与新城乡公司签订的《企业“退二进三”征收补偿协议书（振州1）》，故本案的诉讼标的是上述协议，而非上诉人所主张的行政征收行为。因被诉协议签订于2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议讨论通过的《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》实施（即2015年5月1日）之前，根据当时的法律规定，此类协议应通过民事诉讼方式寻求司法救济，故原审认定本案不属于行政诉讼受案范围并无不当。上诉人主张原审法院对上诉人关于增加诉讼请求、申请追加被告及通知第三人参加诉讼的请求未作出任何回应，程序严重违法。经查，上诉人系在原审第二次公开开庭审理结束之后向原审法院邮寄《增加诉讼请求申请书》《追加被告、通知第三人参加诉讼申请书》，上诉人将上诉请求的第2至第8项作为新增的诉讼请求，并要求追加安吉县国土资源局、安吉经开区管委会、安吉县国土资源储备与交易中心为本案共同被告，要求法院通知新城乡公司、安吉县财政局作为第三人参加诉讼。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”上诉人新增的诉讼请求包含了多个主体实施的多个行为，对同一行为同时要求判决确认违法、确认无效以及予以撤销，明显不符合“一行为一诉”原则以及诉讼请求具体明确的要求，且系在庭审结束后提出，故均不符合法律规定。因本案并未进入实体审理，故不涉及追加被告或者通知第三人参加诉讼的问题。原审法院对上诉人的上述申请未予书面回应虽有不当，但并未影响上诉人的诉讼权利。综上，上诉人的起诉不符合行政诉讼的受理条件，原审裁定驳回上诉人的起诉正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长　许　勤

审判员　惠　忆

审判员　楼缙东

二〇一八年十二月二十九日

书记员　张　维