沐川县交通建设发展有限公司
焦万秀、***、***乐山市人力资源和社会保障局工伤行政确认二审行政判决书
来源：中国裁判文书网
四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）川11行终111号
上诉人（原审原告）：焦万秀，女，1967年10月19日出生，汉族，住四川省沐川县。
上诉人（原审原告）：***，男，1988年12月8日出生，汉族，住四川省沐川县。
上诉人（原审原告）：王波，男，1994年3月13日出生，汉族，住四川省沐川县。
上述三上诉人的共同委托诉讼代理人：肖斗波，四川升力律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乐山市人力资源和社会保障局，住所地四川省乐山市市中区团山街**，统一社会信用代码11511000008550234X。
法定代表人：魏立先，该局局长。
委托诉讼代理人：蔡志勇，该局工作人员。
被上诉人（原审第三人）：沐川县交通建设发展有限公司，住，住所地四川省沐川县沐溪镇交通街**，社会信用代码91511129207651257H。
法定代表人：杨胜利，董事长。
委托诉讼代理人：杨烈，四川升力律师事务所律师。
上诉人焦万秀、***、王波因与被上诉人乐山市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、沐川县交通建设发展有限公司（以下简称沐川交通公司）工伤行政确认一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2019）川1181行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月29日立案后，依法组成合议庭，于2019年9月29日公开开庭审理了本案。上诉人***、王波，上诉人焦万秀、***、王波的委托诉讼代理人肖斗波，被上诉人市人社局的委托诉讼代理人蔡志勇，被上诉人沐川交通公司的委托诉讼代理人杨烈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：焦万秀与王开文系夫妻关系，***、王波与王开文系父子关系。沐川交通公司是沐川县黄铜路路面硬化工程的业主，该工程系业主自建。2017年10月9日，沐川交通公司与黄勇签订《建设工程施工劳务承包合同》，约定沐川交通公司将沐川县黄铜路路面硬化工程中的劳务发包给黄勇。2017年11月4日，王开文受黄勇雇请到黄铜路罗岩段（黄丹大桥至宇业大桥段公路）改造项目从事交通管制工作，其工作由黄勇雇请的班组长安排和管理,其工资经黄勇核实后，由沐川交通公司代发。2018年1月6日上午8：30左右，王开文的工友宋功金到交通管制点的值班棚交班时发现王开文已经死亡。王开文的死亡，经沐川县公安局黄丹派出所现场勘查，排除他杀。居民死亡证书上载明王开文的死亡原因为脑出血。
焦万秀于2019年1月4日向市人社局提出工伤认定申请，提交了工伤认定申请表、王开文和焦万秀身份证、焦万秀与王开文的结婚照、死亡医学证明书及（2018）川1129民初675号民事判决书。市人社局于2019年1月14日作出工伤认定申请材料补正通知书，要求焦万秀补正王开文与沐川交通公司之间的劳动合同及其他劳动人事关系证明。焦万秀于2019年4月9日向市人社局补交了（2019）川11民终324号民事裁定书，市人社局于同日作出乐人社工伤不受（沐川县）［2019］0001号《工伤认定申请不予受理通知书》（以下简称《不予受理通知书》），以焦万秀逾期未提交王开文与沐川交通公司劳动关系成立的相关资料为由，作出不予受理通知。焦万秀、***、王波不服，于法定期限内诉至一审法院，请求：1.撤销乐人社工伤不受（沐川县）［2019］0001号《工伤认定申请不予受理通知书》；2.判决市人社局重新作出认定工伤决定书；3.本案诉讼费由市人社局承担。
原审法院以工伤认定申请表、身份证、结婚照、死亡医学证明书、（2018）川1129民初675号民事判决书、补正通知书、《不予受理通知书》、（2019）川11民终324号民事裁定书、工资花名册、建设工程施工劳务承包合同及庭审笔录等认定上述事实。
原审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款、第十七条第二款以及《四川省人民政府关于贯彻<工伤保险条例>的实施意见》（川府发（2003）42号）第三条的规定，市人社局具有受理乐山市行政区域内的工伤认定申请并作出相应工伤认定结论的法定职权。
根据《工伤认定办法》第六条、第八条的规定，本案中，焦万秀向市人社局提出认定工伤申请后，市人社局审查后要求焦万秀补正王开文与沐川交通公司之间的劳动合同及其他劳动人事关系证明，焦万秀补充提交的民事裁定书中也没有认定王开文与沐川交通公司之间存在劳动关系或事实劳动关系。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，用工单位为承担工伤保险责任的单位。本案中，沐川交通公司是沐川县黄铜路路面硬化工程的业主，而非工程的承包者，其将劳务工程发包给黄勇，不存在违法转包情形，并不属于用工单位因违法分包应承担工伤保险责任的情形，故不适用该条款的规定。综上事实和理由，市人社局作出本案被诉《不予受理通知书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。焦万秀、***、王波认为市人社局作出《不予受理通知书》适用法律错误，没有依据；焦万秀、***、王波的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回焦万秀、***、王波的诉讼请求。本案受理费50元，由焦万秀、***、王波负担。
焦万秀、***、王波上诉请求：1.撤销一审判决，改判撤销乐人社工伤不受（沐川县）［2019］0001号《工伤认定申请不予受理通知书》；2.判决市人社局重新作出认定工伤决定书；3.本案诉讼费由市人社局承担。事实和理由：根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条的规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，职工发生工伤事故时，应由违法转包、分包的用工单位承担工伤保险责任。因此，市人社局作出不予受理决定是不正确的，应予撤销。一审法院以沐川交通公司是业主，而非工程的承包者，其将劳务工程发包给黄勇，不存在违法转包情形为由，将沐川交通公司应对王开文亲友应承担的工伤保险责任排除在外，是错误的。根据《中华人民共和国建筑法》的规定，在工程建设中禁止建设工程单位将工程发包、转包、分包给个人。即任何建设工程单位将工程发包、转包、分包给个人是违法的，沐川交通公司将劳务工程发包给黄勇个人的违法情形是存在的。一审适用《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条错误。
市人社局辩称：1.市人社局作出的《不予受理通知书》，程序及实体均符合《工伤保险条例》的相关规定。2.沐川交通公司是黄铜路路面硬化工程的业主，与黄勇签订《建设工程施工劳务承包合同》，约定沐川交通公司将沐川县黄铜路路面硬化工程中的劳务发包给黄勇。2017年11月4日，王开文受黄勇雇请到黄铜×段改造项目从事交通管制工作。王开文的工资由黄勇雇请的八组长安排和管理其工资，经黄勇核实后签名，约定由沐川交通公司代付。2018年1月6日王开文的工友交班时发现王开文已经死亡，王开文与沐川交通公司不存在劳动关系。上述事实已经沐川县人民法院（2018）川1129民初675号生效民事判决确认。王开文在黄铜路路面硬化工程项目从事交通管制工作及死亡的情形，与《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定的情形不同，本案不应适用该条款。3.沐川交通公司与黄勇签订的《建设工程施工劳务承包合同》是否符合《中华人民共和国建筑法》的规定、是否合法有效，与本案行政诉讼无关。上诉人对此如有异议，应另行诉讼解决。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
沐川交通公司辩称：1.沐川交通公司未和王开文签订劳动合同，也没有为王开文购买社会保险，双方没有书面的劳动关系，也没有事实上的劳动关系，不存在劳动权利义务关系。2.沐川交通公司和黄勇存在工程劳务发包和承包的关系。2017年10月9日，沐川交通公司和黄勇签订了《建设工程施工劳务承包合同》，把黄铜路的路面硬化工程劳务工作发包给黄勇，合同合法有效。3.黄勇作为沐川交通公司建设工程、劳务工作的承包人，招募了包括王开文在内的十多位农民工，黄勇和王开文等农民工之间形成了事实上的真实的劳务关系。4.生效法律文书证明王开文和沐川交通公司之间劳动关系不成立，而是与黄勇存在劳务关系。5.根据法规认定工伤保险责任必须以当事人与用人单位存在劳动关系为前提。上诉人认为认定工伤保险关系不必以存在劳动关系为前提是错误的。《工伤保险条例》第二条第二款、第十八条、《工伤认定办法》《四川省高级人民法院关于审理工伤认定行政案件若干问题的意见》均规定提出工伤认定申请必须要提交劳动关系的证明材料，意味着双方必须要有劳动关系为前提。6.对《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条文义解释，转包的意思是承包人把自己承包的工程再转包给他人承包，前提是承包人把自己承包的工程再转包。本案黄勇自己是承包人，黄勇并没有把劳务工程转包给他人承包，所以不存在转包这种情形，即不适用该条规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院查明的事实和一审查明的事实一致，予以确认。
本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款、第十七条第二款以及《四川省人民政府关于贯彻<工伤保险条例>的实施意见》（川府发（2003）42号）第三条的规定，市人社局具有受理乐山市行政区域内的工伤认定申请并作出相应工伤认定结论的法定职权。
本院认为，本案二审争议焦点为市人社局对焦万秀提起的工伤认定申请不予受理是否合法。
《工伤保险条例》第十八条规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：……（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；……工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。”《工伤认定办法》第六条规定：“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；……”第八条规定：“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》”。上述规定系对工伤认定申请受理情形的一般规定。
国家建立工伤保险制度，其目的在于保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，用人单位有为本单位全部职工缴纳工伤保险费的义务，职工有享受工伤保险待遇的权利，即通常情况下，社会保险行政部门认定职工工伤的，应以职工与用人单位之间存在劳动关系为前提，除非法律、法规、司法解释另有规定情形。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条明确了特殊情况下承担工伤保险责任的主体和追偿，不仅突出保护劳动者的合法权益，还力求在用工单位之间以及用工单位与其他责任主体之间合理分配责任。该条第一款第四项规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：……（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；……”该条规定从有利于保护职工合法权益的角度出发，对《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定前提的一般规定作出了补充，即当承包单位存在违法转包的情形时，承包单位承担职工的工伤保险责任不以是否存在劳动关系为前提。根据上述规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，职工发生工伤事故时，应由违法转包的用工单位承担工伤保险责任。人力资源和社会保障部人社部发[2013]34号《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第七条亦规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任”。本案中，沐川交通公司作为建设单位，其将工程中的劳务部分通过与黄勇签订《建设工程施工劳务承包合同》的形式分包给自然人黄勇，不符合行为时适用的住房和城乡建设部建市[2014]118号《关于印发<建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法(试行)>的通知》第四条、第五条关于“本办法所称违法发包，是指建设单位将工程发包给不具有相应资质条件的单位或个人，或者肢解发包等违反法律法规规定的行为”“存在下列情形之一的，属于违法发包：（一）建设单位将工程发包给个人的；……”的规定，系违法分包。根据举轻以明重的一般原理和原劳动和社会保障部劳社部发（2005）12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条关于“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”的规定，本案中，沐川交通公司系具有公路工程、建筑劳务分包资质的企业，本应使用自有劳务工人或发包给具备用工主体资格的组织或自然人完成劳务项目，却将其劳务部分发包给不具备用工主体资格的自然人黄勇，黄勇招用的王开文于2018年1月6日被发现在值班棚死亡的，应由沐川交通公司承担用工主体责任，焦万秀的工伤认定申请与上述法律、法规、司法解释相符，对焦万秀、***、***请撤销市人社局作出的《不予受理通知书》请求，本院予以支持。市人社局适用《工伤保险条例》《工伤认定办法》的一般规定不予受理工伤认定申请不当，对焦万秀的工伤认定申请应予受理。至于焦万秀、***、王波上诉请求直接判决市人社局重新作出认定工伤决定书，因该请求系实体处理范畴，本案尚未进入实体处理程序，该意见不能成立。
综上所述，上诉人焦万秀、***、王波的上诉理由部分成立，对其上诉请求部分予以支持。一审判决认定事实清楚，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第二项之规定，判决如下：
一、撤销四川省峨眉山市人民法院（2019）川1181行初92号行政判决；
二、撤销被上诉人乐山市人力资源和社会保障局于2019年4月9日作出的乐人社工伤不受（沐川县）［2019］0001号《工伤认定申请不予受理通知书》；
三、责令被上诉人乐山市人力资源和社会保障局依法对上诉人焦万秀的工伤认定申请予以受理。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人乐山市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 平
审判员 雷璐娜
审判员 李亚莉
二〇一九年十月二十九日
法官助理 朱海丽
书记员 杨兴容
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
住房和城乡建设部建市[2014]118号《关于印发<建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法(试行)>的通知》
第四条 本办法所称违法发包，是指建设单位将工程发包给不具有相应资质条件的单位或个人，或者肢解发包等违反法律法规规定的行为。第五条存在下列情形之一的，属于违法发包：
（一）建设单位将工程发包给个人的；
（二）建设单位将工程发包给不具有相应资质或安全生产许可的施工单位的；
（三）未履行法定发包程序，包括应当依法进行招标未招标，应当申请直接发包未申请或申请未核准的；
（四）建设单位设置不合理的招投标条件，限制、排斥潜在投标人或者投标人的；
（五）建设单位将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位的；
（六）建设单位将施工合同范围内的单位工程或分部分项工程又另行发包的；
（七）建设单位违反施工合同约定，通过各种形式要求承包单位选择其指定分包单位的；
（八）法律法规规定的其他违法发包行为。
