广西贵港市庆丰建筑工程公司、贵港市住房和城乡建设局城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)再审审查与审判监督行政裁定书

广西壮族自治区高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）桂行申355号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西贵港市庆丰建筑工程公司，住所地：贵港市金港大道圣湖小区三巷二号。

法定代表人黄长用，总经理。

委托代理人韦岸松，广西欧亚嘉华律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）贵港市住房和城乡建设局，住所地：贵港市港北区迎宾大道883号。

法定代表人郭亮，局长。

再审申请人广西贵港市庆丰建筑工程公司（以下简称庆丰建筑公司）因其诉贵港市住房和城乡建设局（原贵港市住房和城乡规划建设委员会，以下简称贵港市住建委）规划行政处罚一案，不服贵港市中级人民法院（2018）桂08行终106号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

贵港市住建委于2017年11月2日作出贵住建房处字〔2017〕第02号《行政处理决定书》（以下简称2号处理决定）认定，庆丰建筑公司在贵港市贵城镇北环路（现金港大道）东段南侧未取得建设工程规划许可证擅自进行建（构）筑物建设，已经构成违法建筑，分别于1996年7月、1998年9月建成两间钢架结构房屋、一间二层砖混结构房屋，总建（构）筑物面积为2036.26平方米（以下简称涉案建筑物），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条第一款的规定。贵港市住建委根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十八条的规定，责令庆丰建筑公司自收到2号处理决定之日起三日内自行拆除位于贵港市贵城镇北环路（现金港大道）东段南侧违法搭建的建筑物。

贵港市港北区人民法院一审查明：2017年7月13日，贵港市规划建设监察支队在巡查××市港北区××大道东段发现誉佳汽车城销售店面存在涉嫌未取得建设工程规划许可证擅自进行建筑物建设的情况。经查实，此建筑物属庆丰建筑公司所有。次日，贵港市住建委对庆丰建筑公司涉嫌违法建设行为进行立案调查。经调查，庆丰建筑公司所建设的建筑物地块位于贵港市贵城镇北环路（现金港大道）东段南侧，庆丰建筑公司于2003年3月办理了贵国用（1995）第5487号国有土地使用证，土地使用面积为2261.32平方米。庆丰建筑公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，分别于1996年7月、1998年9月建成两间钢架结构房屋、一间二层砖混结构房屋，总建筑物面积为2036.26平方米。2017年10月24日，贵港市住建委向庆丰建筑公司送达了贵住建房处字〔2017〕第02号《行政处理告知书》（以下简称2号告知书），告知庆丰建筑公司作出行政处理决定的事实、理由及依据，同时告知庆丰建筑公司依法享有陈述、申辩及听证的权利；如要求陈述、申辩及听证，则须在收到2号告知书三日内向贵港市住建委提出申请。庆丰建筑公司于2017年10月25日贵港市住建委提交听证申请，贵港市住建委告知庆丰建筑公司本案情形不适用听证程序，将不组织听证，庆丰建筑公司可以进行陈述申辩。在期限内，庆丰建筑公司未提出陈述和申辩。2017年11月2日,贵港市住建委作出2号处理决定，责令庆丰建筑公司自收到2号处理决定之日起三日内自行拆除位于贵港市贵城镇北环路（现金港大道）东段南侧违法搭建的建筑物，并于同日送达庆丰建筑公司。

贵港市港北区人民法院一审认为：庆丰建筑公司未取得建设工程规划许可证，擅自建设建筑物的违法事实，有现场检查（勘验）笔录、现场照片、营业执照、土地使用证以及庆丰建筑公司自认等证据证实。贵港市住建委据此依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条、第五十八条认定上述建筑物系违法建筑，并作出责令庆丰建筑公司限期拆除建筑物的处理决定，事实清楚，证据充分，适用依据正确。贵港市住建委在2号告知书中告知庆丰建筑公司享有陈述申辩和听证的权利，庆丰建筑公司在指定期限内申请听证，因无相关法律法规明确规定本案限期拆除行为是必须组织听证的情形，贵港市住建委已在庆丰建筑公司提出听证申请时告知了本案不适用听证，其仍依法享有陈述和申辩的权利，即庆丰建筑公司的陈述申辩权利没有因此受到影响和减损，此后庆丰建筑公司未提出陈述和申辩是其自主处分权利的体现，非因贵港市住建委不组织听证所致。据此，贵港市住建委未组织听证不构成违反法定程序，庆丰建筑公司以贵港市住建委未组织听证为由主张2号处理决定程序违法，不予支持。另外，庆丰建筑公司还主张贵港市住建委强制拆除行为违法，因与本案被诉2号处理决定系不同行政行为，故庆丰建筑公司以此为由主张被诉的2号处理决定程序违法，亦不予支持。综上，贵港市住建委作出2号处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。庆丰建筑公司请求撤销2号处理决定并责令重作，理由不成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回庆丰建筑公司的诉讼请求。

贵港市中级人民法院二审查明事实与一审一致。

另查明，根据贵港市住建委一审提供的《同济大道（金港大道至江北大道段）建设用地规划界限图》，庆丰建筑公司持有的贵国用（1995）第5487号国有土地使用证项下的土地已于2011年4月13日全部被规划作为城市道路建设用地。涉案建筑物已于2017年11月2日被相关行政部门强制拆除并用于贵港市同济大道道路通行使用。

贵港市中级人民法院二审认为：关于2号处理决定认定涉案的建筑物属于违法建筑并责令限期拆除的依据是否充足问题。根据1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十八条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证的不得建设。本案中，庆丰建筑公司建设的涉案建筑物，未按上述法律规定依法向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，其所建设的涉案建筑物在建设时未取得建设工程规划许可证，应属违法建筑。因庆丰公司建设涉案建筑物后，贵港市住建委对庆丰建筑公司涉案的涉嫌违法建设行为立案查处，经调查认为涉案建筑物为违法建筑，并发出行政执法调查通知书，通知庆丰建筑公司接受调查或者提供临时建设工程规划许可证、土地使用证等证明材料，但庆丰建筑公司的委托代理人在接受调查询问时仅提供了涉案建筑物项下的土地使用权证，未能提供规划行政主管部门的建设工程规划许可证等证据证明涉案的建筑属于合法建筑物，经执法人员现场勘验、拍照、询问相关人员，查清了涉案建筑物客观存在以及构建的材料、建筑面积、四至范围等事实，故2号处理决定认定涉案建筑物属于未取得建设工程规划许可证的违法建筑事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十八条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，庆丰建筑公司涉案的违法建筑，在建设后亦未依法取得城乡规划主管部门的认可或追认，该违法建筑的违法状态一直存在。根据贵港市城市发展规划的需要，庆丰建筑公司取得的国有土地使用证项下土地已依法规划用于城市道路建设，其地上的涉案建筑物被认定为违法建筑，严重影响了城市规划道路的实施，且属于无法采取改正措施消除规划影响的情形，依法属于应当予以拆除的违法建筑。故，贵港市住建委2号处理决定责令庆丰建筑公司限期拆除涉案的违法建筑，依据充足。

关于2号处理决定未经听证程序是否合法问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。设立听证制度的立法目的，是要求行政机关在作出对行政相对人合法权益产生重大影响的决定前，由行政机关告知的听证权利，让行政相对人通过公开、合理的程序提供证据、提出陈述和申辩意见，以便行政机关在接纳证据、充分听取意见的基础上作出合法、适当的行政决定，避免行政决定给行政相对人带来不利或者不公正的影响，从而实现行政管理公开、公正的价值目标。从该条规定所列举的必须经听证程序才能作出行政处罚行为的类型看，均具有对当事人财产予以剥夺、利益减损的特点，明显区别于行政强制措施行为具有的、对当事人财产进行限制、管控、约束等不得处分处置的特点，故根据听证制度设置的立法目的，对该条中“等”字的理解，可认为凡是涉及对当事人重大权益的剥夺、减损的行政处罚、决定行为，当事人要求听证的，均应当举行听证，否则构成行政程序违法。本案中，从2号处理决定的实质内容看，行政行为的主文是责令庆丰建筑公司拆除涉案违法建筑物，所责令拆除的涉案建筑物面积为二千多平方米，应当认定属于减损当事人特别重大物权权益的行政处罚行为，属于当事人要求听证、行政机关必须举行听证才能作出行政处罚决定的情形，但贵港市住建委在接到要求听证的申请后，没有依法召开听证会让庆丰建筑公司充分行使举证、陈述、申辩的权利，其作出的2号处理决定应属程序违法。鉴于涉案建筑物被认定属于违法建筑的事实清楚，证据充分，责令限期拆除依据充足，且2号处理决定责令拆除涉案违法建筑，是为了城市道路建设的公共利益需要，撤销该行政行为将造成社会公共利益的重大损害，故，依法确认2号处理决定违法但不予撤销。至于庆丰建筑公司提出2号处理决定作出当天，涉案违法建筑就被强制拆除行政行为的合法性问题，属于另一行政行为，本案中不予审查认定。

综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，但适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第一款第一项之规定，判决：一、撤销一审判决。二、确认贵港市住建委作出2号处理决定行政行为违法。

庆丰建筑公司申请再审称：一、二审判决只确认2号处理决定违法，但未予以撤销，不能实际解决问题。二、涉案建筑物属于办公、生产用地上建设办公写字楼用房及汽修等相关生产性用房，完全符合用地规划要求，属于可以补办许可手续的情形，不必然属于违法建筑。三、涉案建筑物的存在并不影响修造公路，并不会造成社会公共利益的重大损害。综上，请求法院撤销一审、二审判决，改判撤销2号处理决定。

本院认为，1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。根据一、二审查明的事实，涉案建筑物位于贵港市贵城镇北环路（现金港大道）东段南侧，属于贵港市城市规划区范围内，依法应当取得建设工程规划许可证方可建设。因此，在庆丰建筑公司不能提供涉案房屋的建设工程规划许可证等合法手续的情况下，其关于涉案建筑物属合法建筑的主张没有事实根据和法律依据，不能成立。

《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。行政处罚法第四十二条的“等”应当理解为除法律列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”之外的其他与上述三种行政处罚程度相当的行政处罚。本案中，拆除涉案违法建筑物使得庆丰建筑公司直接减少的财产价值达到“较大数额罚款”的数额标准的，也应当给予庆丰建筑公司听证的权利。贵港市住建委在接到庆丰建筑公司要求听证的申请后，没有依法召开听证会就作出2号处理决定，二审判决认定2号处理决定程序违法并无不当。2号处理决定在违反法定程序的情况下本应撤销，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”的规定，涉案建筑物已于2017年11月2日被强制拆除，2号处理决定已不具有可撤销内容，二审判决确认2号处理决定违法但不予撤销并无不当。

综上，庆丰建筑公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回广西贵港市庆丰建筑工程公司的再审申请。

审 判 长　周善能

审 判 员　陆　海

审 判 员　陈　惠

二〇一九年十二月十六日

法官助理　杜翰洋

书 记 员　许　青