新乡市自然资源和规划局、新乡市牧野区牧野乡杨岗村村民委员会资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书

河南省新乡市中级人民法院

行政案件判决书

（2020）豫07行终379号

上诉人新乡市自然资源和规划局、上诉人新乡市牧野区牧野乡杨岗村村民委员会（以下简称杨岗村委会）因与被上诉人河南银马建设有限公司（以下简称银马公司）、原审被告新乡市自然资源和规划局第三事务中心土地行政管理纠纷一案，不服新乡市卫滨区人民法院（2020）豫0703行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。上诉人新乡市自然资源和规划局的委托代理人姜文平、岳碧云，上诉人杨岗村委会的法定代表人周铭义及委托代理人刘庆德、娄新延，被上诉人银马公司的委托代理人任善良，原审被告新乡市自然资源和规划局第三事务中心的法定代表人、出庭负责人薛然香及委托代理人潘正法，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：原新乡市国土资源局牧野分局于2012年12月29日出具《关于新乡市牧野区杨岗村一宗土地的情况说明》（以下简称《情况说明》）。内容如下：该宗土地位于新乡市牧野区和平大道北段路西，四至为：东至和平大道，南至杨岗村建设用地，西至杨岗村建设用地，北至中国石油化工股份有限公司河南新乡石油分公司，总面积为7.92亩（合计5280.0264平方米），具体占地位置、面积详见土地勘测定界报告书［新土勘（2012）105号］，该宗地为未征收的杨岗村集体土地。特此说明。

被上诉人银马公司辩称，一、原牧野分局出具《情况说明》是可诉的具体行政行为。1.出具《情况说明》的主体是行政机关，符合行政主体的要求；2.根据该《情况说明》的内容，出具《情况说明》的行为与原牧野分局行使职权有关；3.被诉《情况说明》针对杨岗村委会的申请，就特定争议宗地权属和性质等进行了确认与认定；4.该《情况说明》被村委会作为证据在民事案件中使用这一行为外化，并对被上诉人权利义务产生实际影响。二、原牧野分局作出《情况说明》属于超越职权、滥用职权的行为。1.原牧野分局没有土地权属处理决定权，属于超越职权。根据2004年《土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，土地权属争议处理决定的法定职权依法属于人民政府，原牧野分局对土地权属争议仅可以调查和调解，无权作出处理决定或认定。被诉《情况说明》直接对土地权属性质作出了认定，属于超越法定职权、滥用职权的违法行为;2.原牧野分局没有提供任何其具有出具行政说明法定职权的法律规定或文件，属于滥用职权；3.原牧野分局出具情况说明违反法定程序，按照其一审当庭陈述，出具《情况说明》应履行现场勘察等调查程序。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。涉案土地被上诉人己依法使用数十年，并在涉案土地上依法盖厂房仓库经营管理。原牧野分局没有任何证据证明其进行过现场勘察，应认定违反法定程序。即使其经过现场勘察，发现被上诉人在涉案土地上依法盖厂房仓库经营管理，也应发现涉案土地权属争议。依据《土地权属争议调查处理办法》第四条，其只能按程序调查，报同级人民政府处理决定。三、原牧野分局作出《情况说明》没有事实根据和法律根据。1.根据法院调取的新乡市人民政府借地凭据等证据，涉案土地早在二十世纪五六十年代新乡市人民政府前身新乡市人民委员会己经征用，土地性质属于国有。且借地凭证有新乡市土地局备注1985年、1986年、1987年经新乡市建委批准对上述借种的国有土地部分收回和调整。原牧野分局在《情况说明》中无视上述事实，直接认定和确认涉案土地为未征用的集体土地，排除了国有土地性质，与事实明显相悖;2.原牧野分局作出《情况说明》的唯一依据是土地勘测界定报告书[新土堪（2012）105号]，但该报告书只能说明土地位置和面积，不是对土地性质和权属的认定，更不是政府对土地性质和权属的确认;3.被诉《情况说明》没有所依据的法律和规范性文件，应当视为没有法律依据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第一项，原牧野分局引用作出《情况说明》以后的材料没有依据，且不合法，且其提供的新材料对涉案土地性质和权属也没有排除国有性质的任何依据。四、银马公司对涉案土地享有合法使用权，长期合法使用、管理并建厂经营，与本案具有利害关系。1.1988年杨岗村委会为达到农转非硬性指标要求，经牧野区、乡两级政府批准将已征用为国有土地的涉案土地交给区、乡政府处置，牧野乡政府将涉案土地划拨给银马公司（即改制前的新乡市第八建筑工程公司）。银马公司取得涉案土地合法使用权后，经有关部门批准，自建厂房仓库进行生产经营活动，后又分别交给下属企业“新乡市第八建筑工程公司”及“河南神箭保健品有限公司”经营管理。至今银马公司对涉案土地已依法经营、使用数十年；2.根据最高人民法院（2017）最高法行再41号行政裁定书，行政诉讼原告资格中的利害关系认定标准，应当以“可能性”为标准；3.被诉《情况说明》在被上诉人与村委会的民事案件中作为证据使用，应认定对被上诉人的权利义务产生了实际影响，被上诉人与该行政行为存在利害关系。五、被诉《情况说明》在民事案件中作为证据的认定不等同于法院对行政行为合法性的认定，上诉人认为涉案情况说明被生效判决所羁束不能成立。被诉情况说明虽然在民事案件中作为证据使用，但民事案件只能从形式上进行审查，不应该也不可能对具体行政行为进行行政程序及实体合法性审查。六、原牧野分局超越职权、滥用职权违法作出《情况说明》，擅自决定和认定土地权属性质，不仅损害了被上诉人利益，而且改变了新乡市人民政府己经对涉案土地依法征用为国有土地的事实，如果任由该违法行为存续，将导致国有资产的流失。综上，被诉《情况说明》的事实依据不足，属超越职权、滥用职权，明显不当，不仅对被上诉人的权利义务造成实际影响，更严重损害了国有资产利益，依法应予撤销。

原审原告银马公司的一审诉讼请求：1.请求依法撤销原牧野区国土资源局于2012年12月29日向杨岗村村民委员会出具的《关于新乡市牧野区杨岗村一宗土地的情况说明》；2.诉讼费由原审被告承担。

原审被告新乡市自然资源和规划局第三事务中心答辩称，没有意见。

原审查明，2012年杨岗村委会向国土资源局牧野分局提出申请，在庭审中，其陈述的申请为“我们想去证明一下这块土地是我们的，还是其他人的，我们想去看看这块土地到底是谁的，我们一落实是我们的，我们要求出个证明”。2012年12月29日，国土资源局牧野分局出具《关于新乡市牧野区杨岗村一宗土地的情况说明》：“该宗土地位于新乡市牧野区和平大道北段路西，四至为：东至和平大道，南至杨岗村建设用地，西至杨岗村建设用地，北至中国石油化工股份有限公司河南新乡石油分公司，总面积为7.92亩（合计5280.0264平方米），具体占地位置、面积详见土地勘测定界报告书［新土勘（2012）105号］该宗地为未征收的杨岗村集体土地。特此说明”。2015年2月15日国土资源局牧野分局出具文件“新乡市国土资源局牧野分局文件，新牧国土资（2015）16号，新乡市国土资源局牧野分局关于河南银马建设有限公司申请信息公开的回复，河南银马建设有限公司：我局于2015年2月5日接到市局关于你公司申请公开牧野区一宗土地情况的批示件，现就你公司申请内容回复如下：该宗土地位于和平大道以西、中国石油化工股份有限公司河南新乡石油分公司以南，土地面积约7亩。截至目前，没有单位和个人来申请办理该宗地的土地手续。”国土资源局牧野分局被撤销时，向新乡市国土资源和规划局移交的关于上述情况说明的有关卷宗档案中，有上述《关于新乡市牧野区杨岗村一宗土地的情况说明》和《土地勘测界定技术报告书》。在银马公司将杨岗村委会起诉至新乡市中级人民法院时，杨岗村委会以上述《情况说明》为其中一份证据，来说明案涉土地为其村委会所有。 另查明，1．原一审法院在新乡市自然资源和规划局调取的关于杨村村委会的土地档案中，新乡市人民政府借地凭证中显示杨岗村委会的耕地中记载有集体和国有之分；且还有一份《宗地图勘测定界技术报告》，在该份报告中显示“新乡市第八建筑工程公司”字样。2．银马公司系“新乡市第八建筑工程公司”改制而来。3．诉讼中，国土资源局牧野分局被撤销，其继续行使职权的机关为新乡市自然资源和规划局。

原审法院认为，（一）本案是否属于行政诉讼受案范围和银马公司是否可以作为原告起诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（四）项规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；”。本案中，所涉的《情况说明》首先是国土资源局牧野分局作出的，符合法律规定的行政机关的主体身份；其次虽然名为情况说明，但是从实体内容上行政证明行为，影响到了银马公司的权利义务；再次该《情况说明》也是应杨岗村委会的要求而作出的。故属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”庭审中，银马公司和杨岗村委会均认可银马公司在2012年《情况说明》之前及银马公司和杨岗村委会民事纠纷之前，银马公司使用涉案土地，并建造厂房等。而《情况说明》对涉案土地进行了定性，银马公司和杨岗村委会对涉案土地的性质有不同的意见，产生了较大的矛盾。同时，该《情况说明》在银马公司和杨岗村委会的民事案件中作为证据使用，应认定该行政行为对银马公司的权利和义务产生了实际影响，银马公司与该行政行为存在利害关系。故银马公司作为有利害关系的法人有权提起行政诉讼。（二）本案诉讼标的是否已为生效判决所羁束的问题。诉讼标的是双方当事人之间的法律关系，是当事人之间所争执的需要通过审判机关的审判活动予以解决的法律关系，以及引起法律关系发生变动，消灭的法律事实。羁束意为束缚、约束，是指法律规范对其范围、条件、标准、形式、程序等作较为详细，具体，明确规定的行为。本案是对国土资源局牧野分局作出的《情况说明》的合法性进行审查。《情况说明》在行政诉讼中是本案诉讼标的的表现形式，是审查的对象，包括出具机关是否有权限，出具程序是否合法、证据是否充足、适用法律法规是否正确等等。故本案的诉讼标的不属于已为生效判决所羁束。（三）关于涉案《情况说明》合法性问题和原审被告举证证据证明力问题。本案中，首先，国土资源局牧野分局是应杨岗村委会的要求作出的《情况说明》，在现在所现有的卷宗材料中，没有显示有杨岗村委会的有关申请确权的书面或者其他形式的记载。其次，在国土资源局牧野分局的上级主管机关即新乡市国土资源和规划局的有关案涉土地的档案管理中显示了案涉土地有国有和集体之分，国土资源局牧野分局却没有做充分的了解。再次，银马公司和杨岗村委会均认可案涉土地的使用情况，且在国土资源局牧野分局出具《情况说明》之时，案涉土地已经出现了建设厂房等商业用途的客观情况。案涉土地的卷宗中也没有记载国土资源局牧野分局进行实地调查等情况。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”新乡市自然资源和规划局向法院提交了作出该份《情况说明》的证据，即2012年12月11日《土地勘测定界技术报告书》。新乡市国土资源和规划局同时陈述该份报告书不是针对涉案土地所出具的。故该份证据不能证明其出具《情况说明》所依据的证据，同时，国土资源局牧野分局的《情况说明》中也未显示所依据的规范性文件。综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，经原审法院审判委员会研究决定，判决撤销原新乡市国土资源局牧野分局在2012年12月29日作出的《关于新乡市牧野区杨岗村一宗土地的情况说明》。案件受理费50元，由新乡市自然资源和规划局承担。 上诉人新乡市自然资源和规划局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、本案不属于行政案件受理范图，应当驳回银马公司的起诉。被诉《情况说明》仅是原牧野分局根据涉案地块的情况，为民事案件出其的一份证明（证据）,并不是履行行政职权的行为，也不属于使用权证明材料，其作为民事案件的证据,不会对当事人的权利义务产生直接影响。如果法院采纳该证据,并在民事诉讼中作出相应裁判，当事人对该证据认定不服，应当通过审判监督程序寻求救济。在银马公司与杨岗村委会的民事诉讼中,该《情况说明》已经三级法院审查认可，银马公司在民事诉讼手段全部用尽的情况下，转而就该《情况说明》的合法性提起行政诉讼,不符合法定的行政诉讼受案范围。原审法院依照行政程序受理本案并作出裁判，适用法律错误，应依法驳回银马公司的起诉。二、本案的诉讼标的已为生效判决所羁束，被诉《情况说明》仅是牧野分局陈述的涉案土地基本情况，并不涉及该宗地的所有权及使用权问题，对银马公司的合法权益明显不产生实际影响，应驳回其起诉。三、被诉《情况说明》具有客观性、合法性，银马公司的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应驳回其诉讼请求。1.牧野分局只是作为证明单位出具《情况说明》，其根据自己掌握的情况作证，不超越职权；2.该《情况说明》并没有证明银马公司是否享有使用权，如果其有证据证明对该宗地拥有使用权，则系另外一个法律关系，与本案无关。综上，本案不属于行政诉讼的范围，且诉讼标的被其他生效法律文书所羁束，原审判决认定事实和适用法律错误。请求：1.依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人银马公司的起诉，或发回原审法院重审；2.本案诉讼费用由被上诉人银马公司承担。 上诉人杨岗村委会不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原新乡市国土资源局牧野分局所出具《情况说明》不是具体行政行为，不可诉，故本案不属于法院审理范围，一审法院按照具体行政行为受理并审理错误，依法应撤销原判，驳回被上诉人的起诉。被诉《情况说明》是原牧野分局经查阅相关档案后，所作的陈述事实的行为，仅是对已存在的客观事实的证明，其主要特征是证明性、事实认定性，并不具有具体行政行为的处分性、强制性，该《情况说明》既不赋予行政相对人权利，也不创设义务，不影响银马公司的权利义务，本案实际影响银马公司权利义务的是法院判决。案涉《情况说明》不能直接对案涉土地进行确权，更不是法定的确权程序和形式。二、一审法院认定“虽然名为情况说明，但是从实体内容上行政证明行为，影响了原告的权利义务”以及认定该情况说明系杨岗村委会申请确权所出具的系错误的。本案的主要争议焦点系《情况说明》是否实际影响了银马公司的合法权益或权利义务，需要判断涉案土地的权属和性质最终是否是由该《情况说明》来决定或认定的。民事诉讼中法院认定涉案土地使用权归杨岗村委会所有，是依据杨岗村委会提交的1985年、1986年、1992年案涉土地相邻三块土地征地手续、2004年4月18日牧野乡政府与上诉人的协议书等文件及相关法律法规，最终认定涉案土地系从未被征收的集体土地，在杨岗村委会农转非后全部收归国有，但土地使用权仍归原集体单位即村委会所有，是依法作出的认定，并不是由《情况说明》本身来认定的。涉案土地的土地性质和使用权归属并不是由被诉《情况说明》决定的，而是也只能是根据案涉土地自身的客观情况和法律规定由法院来予以认定。涉案《情况说明》并没有影响银马公司的合法权益或权利义务。三、被诉《情况说明》符合客观事实，原审判决予以撤销是错误的。案涉土地自1959年、1960年由杨岗村委会借用并签订借地凭证，后根据1962年《农村人民公社工作条例》（人民公社60条），依法归杨岗村委会集体所有。一直至1989年杨岗村委会进行农转非均是由杨岗村委会所有并占有使用。1989年农转非后，根据河南省土地管理局《关于新乡市郊区杨岗村、东王村农民由农业户口转为非农业户口的批复》豫土综（1989）439号文件之规定，未被征收的土地全部收归国有，但在国家建设未使用前仍由原集体单位经营管理拥有土地使用权，故杨岗村委会自此享有合法使用权。且国务院法制办公室、国土资源部关于对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的解释意见（国法函［2005］36号文）明确了即使在“农转非”情况下，相应的集体土地仍需经过征收程序对杨岗村委会进行补偿方能在性质上转化为国有土地，故案涉土地实际上并没有转化为国有，涉案《情况说明》称“该宗地为未征收的杨岗村集体土地”并无不当。以上事实也与一审查明的新乡市人民政府借地凭证及新牧国土资[2015]16号文件中的“截至目前，没有任何单位和个人来申请办理该宗地的土地手续”的说明互相印证，恰恰是《情况说明》反映的涉案土地为杨岗村委会的集体土地且没有经过任何征收程序。综上，请求：1.依法撤销新乡市卫滨区人民法院（2020）豫0703行初4号行政判决书，改判驳回被上诉人（原审原告）的起诉或诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费全部由被上诉人（原审原告）承担。

本院认为，本案中，原新乡市国土资源局牧野分局作出的《情况说明》系依上诉人杨岗村委会申请出具的。从杨岗村委会提出申请的有关情况及原新乡市国土资源局牧野分局出具《情况说明》的程序来看，该《情况说明》并非行政机关作出的确认土地所有权或者使用权的决定，而是行政机关出具的行政证明。故原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第四项的规定定性该《情况说明》欠妥，应予纠正。基于本院作出的（2019）豫07行终262号行政裁定已经认定案涉《情况说明》对银马公司的权利义务产生了实际影响，银马公司与该行政行为存在利害关系,故银马公司系本案适格原告,有权对该《情况说明》提起行政诉讼。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”即行政机关作出行政行为时应当有充分的事实证据和法律依据,来证明其作出该行政行为的合法性。本案中，原新乡市国土资源局牧野分局在案涉《情况说明》中载明“该宗地为未征收的杨岗村集体土地”。但从二审查明的事实来看，该《情况说明》中关于案涉土地为集体土地的内容显然与杨岗村委会的陈述及新乡市自然资源和规划局向本院提交的答复相互矛盾，且新乡市自然资源和规划局在本案中提供的证据也不足以证明《情况说明》的上述内容，据此，原新乡市国土资源局牧野分局作出被诉行政行为主要证据不足，依法应予撤销。综上，原审判决结果并无不当，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

本院经审理查明，根据一审卷宗材料，被上诉人银马公司提供的河南省土地管理局1989年12月27日出具的豫土综（1989）439号文件《关于新乡市郊区杨岗村、东王村农民由农业户口转为非农业户口的批复》显示，“该村民组原有农业户口转为非农业户口后，其未被征用的土地全部收归国有，由市土地管理部门统一管理，在国家建设未使用前，仍由原集体单位继续经营管理，拥有土地使用权”。另查明，本案二审诉讼过程中，上诉人杨岗村委会称案涉土地已变为国有土地，但并未征收，仍由其占有使用；新乡市自然资源和规划局在2020年12月4日向本院提交的《回复法庭三个问题的答复》中称，“根据豫土综（1989）439号文件内容……案涉土地是市政府的，但是在未被征用前仍由杨岗村委会继续使用”。其他事实与一审查明的一致。

驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人新乡市自然资源和规划局和上诉人新乡市牧野区牧野乡杨岗村村民委员会各负担25元。 本判决为终审判决。

审判长　　夏智勇 审判员　　随　伟 审判员　　张彩霞

法官助理仝晖 书记员宋怡恬