***、***与常州市新北区新桥街道办事处行政合同一审行政判决书

江苏省常州市新北区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0411行初35号 原告***，女，1949年8月6日生，汉族，户籍地常州市天宁区。 原告***，男，1946年8月4日生，汉族，户籍地常州市新**。 原告方委托代理人***，北京泰维律师事务所律师。 被告常州市新北区新桥街道办事处，住所地常州市新**华山北路**。 法定代表人**，该办事处主任。 出庭行政负责人**，该办事处副主任。 委托代理人**中，江苏***律师事务所律师。 第三人常州奥太房屋拆迁有限公司，，住所地常州市武进区湖塘镇花园街**明都超市**东侧 法定代表人**，该公司总经理。 第三人常州***建设投资有限公司，住所，住所地常州市新**新桥镇牡丹珑庭div> 法定代表人***，该公司总经理。 委托代理人**，该公司法务。 委托代理人***，该公司经理。 第三人常州市新北土地储备中心，住所，住所地常州市新**汉江路**div> 法定代表人***，该中心主任。 委托代理人***，该中心干部。 委托代理人***，江苏竹辉（常州）律师事务所律师。 原告***、***诉被告常州市新北区新桥街道办事处（以下简称新桥街道）行政协议一案，于2020年1月18日向本院提起行政诉讼。本院于2月26日立案，3月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。新桥街道在答辩期间提出主体异议，认为其未委托常州奥太房屋拆迁有限公司（以下简称奥太公司）与原告签订拆迁协议，为查明案件事实及主体责任，本院追加常州市自然资源和规划局（以下简称市资规局）为被告、通知奥太公司、常州***建设投资有限公司（以下简称***公司）、常州市新北土地储备中心（以下简称土地储备中心）为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月15日公开开庭审理了本案。两原告及委托代理人***，被告新桥街道的行政负责人**及委托代理人**中，市资规局的行政负责人***及委托代理人***、***，第三人***公司的委托代理人**，第三人国土储备中心的委托代理人***、***到庭参加了诉讼。第三人奥太公司经本院合法传唤无正当理由未到庭。2020年11月18日，因案涉协议安置人口及面积的关联证件涉嫌伪造，本院中止审理并移送公安机关调查。本案现已审理终结。 原告***与第三人奥太公司于2017年12月15日签订了《常州市新北区集体土地上住宅房屋搬迁补偿协议》一份（以下简称搬迁补偿协议），该协议约定乙方***坐落于××镇××村委××家村民小组19号的房屋总面积为352㎡，其中：合法面积295.49㎡，其他面积56.51㎡，房屋搬迁补偿总额为381094元，协议对房屋腾空、其他事项及争议处理等也作出了约定。 原告方诉称，两原告系兄妹关系，案涉拆迁房屋由两原告分别出资建造，东面一间1-3层楼房归***，西面一间1-3层楼房归***所有。***在受胁迫的情况下与新桥街道委托的奥太公司签订了搬迁补偿协议，该搬迁没有任何合法手续，协议无效。经民事起诉后一、二审法院裁定属于行政诉讼，故提起行政诉讼，请求法院判决确认该搬迁补偿协议无效。经庭审释明，原告方同意在案涉协议不存在无效但存在可撤销情形时变更诉请为撤销该协议。 原告方向本院提交了以下证据：1、约定房屋权属的手写协议与打印协议。2、搬迁补偿协议。3、（2018）苏0411民初4682号之一民事裁定书、（2019）苏04民终3190号民事裁定书。4、新桥镇政府的告知书。 被告新桥街道辩称，一、被告未委托奥太公司与***签订协议，被告不是案涉土地的征收主体，也不是所涉项目的建设方，在搬迁过程中仅是配合协助工作。二、原告起诉超过了法定起诉期限。三、***不是协议签订方，案涉房屋登记在***名下，***不具有原告主体资格。四、××镇××村委××家村部分涉及乐山路的建造，乐山路项目的土地征收是合法的；***主动要求搬迁，房屋经评估得到其认可后双方签订协议，***自愿腾房并交出钥匙，协议不存在合同无效的法定情形。被告在本案中没有明显违法行为，请求法院依法裁决。 被告向本院提交了以下证据：1、搬迁补偿协议。2、***大***房屋产权证。3、房屋接收证明单。4、乐山路项目征地补偿明细表。5、乐山路指界图。 市资规局辩称，一、案涉房屋所在地仍为集体土地，并未征收为国有建设用地。该局不是协议相对方，其实施的乐山路主线建设项目征收土地项目并未涉及案涉房屋所在地块。该局没有集体土地未经征收对该集体土地上房屋拆迁进行安置补偿的法定职责。二、案涉搬迁补偿协议是平等民事主体之间的民事协议，原告起诉超过起诉期限。三、***与本案诉争事实没有利害关系，不是适格原告。请求法院判决驳回***的诉讼请求，驳回***的起诉。 市资规局提交了以下证据及依据：1、常国土（依）[2018]17号信息公开申请告知书。2、苏政地[2010]1026号征地批复、勘测定界成果报告书及图件。3、苏国土资函[2016]908号征地批复、勘测定界成果报告及图件。4、常州市新北区土地利用总体规划图（局部）。5、常州市新北区土地利用现状图（局部）。6、标注乐山路征地主线、***房屋位置的位置示意图。7、常州市人民政府办公室关于印发常州市国土资源局主要责任内设机构和人员编制规定的通知（常政办发[2010]67号）。8、常州市人民政府关于颁发＜常州市市区征地房屋拆迁补偿安置办法＞的通知（常政规[2012]1号）。 本院依职权向奥太公司调取了***公司与奥太公司签订的新北区房屋拆迁委托合同，该合同约定的项目名称为“乐山路房屋搬迁项目”，地点为新，地点为新桥镇大***、金山房一标段），并由常州市新北区房屋拆迁安置管理办公室备案。本院依职权向***公司调取了国土储备中心与***公司签订的常州北部新城高铁片区土地前期开发委托合同及前期开发（二期）委托合同。本院依职权调取了（2018）苏0411民初4682号案件庭审笔录。 第三人奥太公司未到庭，亦未提交书面答辩意见。 第三人***公司述称，根据与国土储备中心的委托协议事项，将拆迁委托给奥太公司，其他事项委托给其他公司，案涉协议是其委托奥太公司与***签订的。 第三人国土储备中心述称，一、案涉协议非国有土地上房屋征收补偿协议，案涉房屋所占土地仍为集体土地，搬迁补偿协议是平等主体之间签订的民事合同，依法有效。二、原告***提起本案诉讼超过了起诉期限。***与本案没有利害关系，不是适格原告，***与***之间的协议是内部权属约定，仅对协议双方具有约束力，不产生物权变动效力。请求法院判决驳回***的诉讼请求，驳回***的起诉。国土储备中心提交了以下证据：1、市委编委关于常州市新北区国土储备中心更名并调整经费渠道的批复。2、《常州北部高铁片区土地前期开发（二期）委托合同》。 经庭审质证，一、对原告方提供的证据1，原告***庭审时**先领的房产证再翻建，因手续停办翻建时没有办理手续，也没有换新的房产证；*****老房子没有领证，翻建的新房子登记在***名下，房子是1994年翻建的；***出资翻建，******见证并手写了协议，后于2002、2003年左右到新桥镇司法所调解委员会就打印的协议敲了章。被告新桥街道不认可真实性，认为协议为同一人手写并签名，如90年对产权进行了约定，为何93年办理房产证时不办在原告方两人名下；新北区是2002年8月28日成立，当时还没有成立调解委员会，不认可“常州市新北区新桥镇人民调解委员会”公章的真实性，要求司法鉴定。被告市资规局认为手写协议是一人字迹，无法确认真实性，93年颁发的房产证所有权人是***，以登记为准；打印的协议落款94年，当时按客观情况是手写便签纸或A3双面打印纸，即便是A4纸也比现在的偏小偏窄，到现在也应该纸***。第三人***公司与土地储备中心认为手写协议与原告庭审**相矛盾，打印协议**没有经办人，不符合工作流程，对***出资还是借款建房协议内容与原告**不一致。对原告方提交的证据2、3，两被告及到庭第三人无异议。对证据4，被告新桥街道认可真实性，称系配合建设方***公司去张贴的。二、对被告新桥街道提供的证据1，原告认为房屋面积352㎡，仅补偿了120㎡和38万元，没有达到协商一致和公平公正，***为躲拆迁公司住到***家中，奥太公司工作人员殴打***，系被胁迫签订协议。对证据2原告无异议，认为系历史原因仅注明了***一个人，故后期到司法所进行了确认。对证据3，***系被迫签字，不认可房屋接收证明单。对证据4、5，原告认为协议所涉房屋不在乐山路征地范围内，不认可关联性。三、对市资规局提交的证据，原告无异议，认为其房屋不在征地范围内，民事诉讼中新桥镇政府**因道路建设对村民影响扩大了征收范围，对不在红线范围内的也进行征收，市资规局和新桥街道是共同被告。四、对第三人国土储备中心提交的委托合同，原告认可真实性和关联性，不认可合法性，认为国土储备中心没有征地的职能但参与了征地行为，相应法律责任应由市资规局承担，同意法院追加市资规局为被告。 本院对上述证据认证如下：对各方就真实性均无异议的证据，本院予以采信，相关委托协议能够证明国土储备中心委托***公司进行片区开发、***公司委托奥太公司负责乐山路项目拆迁、奥太公司与***签订搬迁补偿协议且案涉房屋不属于乐山路征地范围的事实，本院予以确认。原告提交的手写协议，内容显示1990年10月1日，**卿（即***）、***在***见证下约定***1985年6月建造二间平顶面临倒塌，***收入低微，经协商，上面二层有***建造，东面1-3层归***所有，西面1-3层归***所有。落款1994年10月1日的打印协议，内容显示祖传两间平房是兄妹每人一间，现因***一间面临倒塌无法居住，需翻建，经两原告协商，约定拆除***房，翻建两间楼房，底层二间由***出资，上面二间二层及屋顶由***出资，房屋产权东面一间1-3层楼房归***所有，西面一间1-3层楼房归***所有，协议一式二份，协议人各执一份。因两原告对翻建房屋与领房产证的先后**不一致，房产证显示1993年9月15日武进县新桥镇人民政府颁发、所有权人***、房屋状况为一间两层混合，建筑面积160㎡。据此可以证明先领证、再翻建。如原告**94年翻建，则90年即对翻建后房屋产权进行分割，打印协议亦载***两间平房是兄妹每人一间，但产权登记时仍仅登记在***一人名下，不符合逻辑。此外，打印协议虽有新桥镇人民调解委员会公章，但原告**系2002、2003年**，落款却注明1994年10月1日，即便该公章属实，仅能证明两原告就房屋权属达成协议八、九年后**，不存在经人民调解委员会调解后达成协议的事实，不产生对房屋产权分割进行行政确认的效力。关于原告提交的两份民事裁定，查明部分确认“原告方在庭审中出具协议书，证明1994年10月1日两原告将房产进行了分割，因此两原告认为两原告理应享有拆迁安置权益”，并未就***对案涉房屋的产权归属及对案涉协议的原告诉讼主体资格予以确认，本院仅就民事裁定书载明的诉讼经过予以确认。关于搬迁协议及房屋安置内容，奥太公司在民事诉讼庭审时称安置是每人40平方米，与房屋建筑面积无关，搬迁协议不涉及安置；补偿金额根据房屋和附属设施造价、双方协商达成，没有评估报告。原告方称搬迁协议系被胁迫签订的空白协议，没有报警，安置申请中列的被安置人“**”不是原告方亲属，系奥太公司自行填写，双方未就安置进行协商。本院认为，***公司认可案涉协议为该公司委托奥太公司与***签订，而相关房屋拆迁委托合同显示委托事项为“新桥镇大***、金山房、***（一标段）范围内民房70户”的拆迁补偿及相关事宜，***公司提供项目资金、组织安置房源等。案涉房屋搬迁补偿协议虽仅约定了搬迁补偿费用，未约定房屋安置，但结合原告补充提交的“常州市新北区集体土地上住宅房屋被搬迁户安置申请书”及“申请意见回复”，***对该申请书及回复的内容形式真实性并无异议，内容指向申请安置120㎡,安置房屋初步计价80㎡×650+40㎡×3000=172000,申请人需预付安置房款52000元。上述计价方式与新桥街道发布的告知书中“正常安置对象40平方米/人、650元/平方米”、“被搬迁人每户可按市场价购买40平方米安置房，市场价为3000元/平方米”等内容存在高度关联，应属案涉搬迁补偿协议的附属内容。 本院依职权向新桥街道调取了***户的拆迁安置档案，获取***与**的结婚证复印件一份，经有权机关核实，该份结婚登记为虚假。经公安机关调查，尚未查明虚假结婚证复印件为何方人员制作或提供。 经审理查明，***与***为姐弟关系，1993年9月15日，**进县新桥镇人民政府向***颁发了***委大***房屋的产权证（房地号2××4），载明房屋状况为一间两层混合，建筑面积160㎡。后该房屋翻建为两间三层，未办理产权登记，***与***就房屋产权进行了书面约定，具体为“东面一间1-3层楼房归***所有，西面一间1-3层楼房归***所有”。2014年2月26日，国土储备中心与***公司签订了《常州北部新城高铁片区土地前期开发（二期）委托合同》，约定二期开发地块用地面积13.35平方公里，第一部分为区政府已下达拆迁任务部分，第二部分为区政府未下达拆迁任务部分（东起通江路、西至龙江路、南起嫩江路、北至浏阳河路）。案涉协议对应的***委大***19号的房屋属于上述协议中第二部分开发地块，且不属于苏政地［2010］1026号《江苏省人民政府关于批准常州市乐山路工程建设用地的通知》规定的乐山路项目征地范围。2017年11月，***公司与奥太公司签订了《新北区房屋拆迁委托合同》，该合同约定的项目名称为“乐山路房屋搬迁项目”，地点为新，地点为新桥镇大***、金山房一标段），拆迁范围包括民房70户，奥太公司负责房屋拆迁补偿及相关其他事宜，***公司提供资金、组织安置房源等。2017年11月29日，原新桥镇人民政府发布《告知书》并张贴，内容指向乐山路项目的房屋搬迁，包括搬迁时间安排（11月30日-12月2日核对面积、相关权证、户口本，12月3日确权、通案，12月4日-12月5日确权公示，12月6日-12月15日签约第一时段，12月16日-12月7日签约第二时段）、补偿款标准、分户原则、安置政策、安置方式、相关注意事项。2017年12月15日，奥太公司与***就××镇××村委××家村19号房屋签订了搬迁补偿协议，认定房屋建筑总面积352㎡，其中合法面积295.49㎡，其他面积56.51㎡；房屋补偿金额187525元、装修及附属设施补偿金额52779元、搬迁补偿费1600元、自行过渡补助费（预付6个月）5319元、其他补偿133871元（含无手续房44324元、按时签约29549元、政府补贴59098元、移机费900元），补偿款总额381094元；乙方于2017年12月20日前腾空房屋的并交付给甲方的，给予14775元搬家腾房奖励。此外，***作为安置申请人，在安置申请与申请回复上按印，奥太公司作为回复方**，内容指向安置人员***、**，正常安置面积80㎡，市场价购买40㎡，安置总面积120㎡。12月19日，***腾空房屋并交出钥匙。后该房屋被拆除，***未领取搬迁补偿款等费用，也未接受房屋安置。 2018年7月6日，本院受理了***、***诉奥太公司确认合同无效纠纷一案。原告方诉请与事实理由与本案基本一致，认为房屋有***的产权，***无权处分。奥太公司辩称不存在使用胁迫手段订立合同，***为不动产登记权利人，有权处置该房产，且签订协议时***也在场，未提出异议。后本院于2019年7月5日作出（2018）苏0411民初4682号之一民事裁定书，认为案涉搬迁补偿协议是行政机关基于城市规划与建设的需要产生的，不属民事案件受理范围，裁定驳回原告方起诉。经上诉，常州市中级人民法院于2020年1月13日作出（2019）苏04民终3190号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。后原告方以原新桥镇政府为被告向本院提起行政诉讼。庭审中，各方当事人围绕***的原告主体资格、原告起诉是否超过起诉期限、本案的适格被告以及协议的合法性发表了各自的意见。 另查明，经行政区划调整，原告***户籍地村委所属乡镇常州市新**新桥镇人民政府于2020年8月7日变更登记为常州市新**新桥街道办事处，负责人由陈弢变更为**。 本院认为，关于原告起诉期限的问题。***于2017年12月17日签订协议，于2018年7月提起确认协议无效的民事诉讼，后因民事裁定驳回起诉再行提起行政诉讼，应以提起民事诉讼的时间认定起诉时间，故本案未超过法定起诉期限。即使按撤销之诉来看，因协议相对方是民事主体而非行政机关，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款之规定，也未超过一年的起诉期限。 关于***的原告资格问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。***虽不是案涉协议的相对方，但其凭借与***签订的协议书主张享有房屋产权，认为***与奥太公司签订的协议侵犯了其合法权益，符合利害关系人的形式要件，可以作为原告提起行政诉讼，对于其诉讼主张是否成立，下文论述。 关于本案适格被告问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释[2019]17号）第四条第二款规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。因原告提交的告知书及新桥街道提供的证据涉及乐山路征地项目，本院为查明案件事实追加市资规局作为被告参加诉讼。现查明系土地储备中心委托了***公司、***公司又委托了奥太公司从事拆迁协议签订工作。土地储备中心虽系市资规局主管的事业单位，但市资规局未指令或委托常州市新北土地储备中心进行常州北部新城高铁片区土地前期开发工作，且案涉房屋不属于乐山路的征地范围内，故市资规局不属于本案的适格被告。新桥街道虽未委托奥太公司与***签订协议，但作为具体参与拆迁工作的属地乡镇，张贴了落款**的《告知书》，且镇拆迁办、镇司法所、镇监察审计室等内设机构实际参与拆迁安置工作，案涉协议属于《告知书》中第一阶段签约时段，安置面积及安置房计价方式与《告知书》内容相关联，故新桥街道为本案的适格被告。 关于案涉协议的合法性问题。一、***作为登记的唯一房屋所有权人及户籍所在地的集体经济组织成员，有权就房屋搬迁及安置补偿签订相关协议。***与***之间的协议仅属民事主体间的约定，***并未实际居住于该房屋内，也非集体经济组织成员，在房屋搬迁安置中不享有安置补偿的权益，但可通过民事途径主张其与***产权分割的相关权益。二、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释[2019]17号）第二条规定，行政协议除土地、房屋等征收征用补偿协议、政府特许经营协议等类别外，第六项规定的“其他行政协议”，本案协议包括安置内容，系基于区域规划开发产生，具有行政协议的要素，案涉房屋所在地未经征收，协议不产生征收拆迁的效力，仅为协议双方就房屋拆迁、安置的约定，故不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。行政协议兼具行政与合同的双重属性，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。***主***公司工作人员殴打他，并在其躲到***家中后上门胁迫其签字，但仅有单方**，且未报警寻求人身或财产保护。其**的签约后回到案涉房屋，后村干部带拆迁公司工作人员拿走了钥匙等内容，也不能证明其腾房系受暴力胁迫所致。从其签约、腾房交钥匙等实际情况来看，案涉协议不存在上述第一项无效情形。与安置人口、面积关联的结婚证复印件经调查核实为虚假，但鉴于***未领取补偿款也未接收安置房屋，不构成损害国家、集体利益和社会公共利益的无效情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。从协议签订过程来看，房屋未经依法评估、安置人员注明的“**”无证据显示与***存在婚姻关系或和案涉房屋存在利害关系，房屋补偿及安置的证据不足，应予撤销。 综上，案涉搬迁补偿安置协议及安置内容缺乏房屋评估及安置人口的有效证据，属于行政诉讼法第七十条规定的应撤销情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决如下： 撤销第三人常州奥太房屋拆迁有限公司与原告***签订的《常州市新北区房屋拆迁补偿安置协议》。 案件受理费50元,由被告常州市新北区新桥街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。 审　判　长　　赵　旦 人民陪审员　　*** 人民陪审员　　*** 二〇二一年二月二十三日 书　记　员　　邹　晶 附：本判决适用的相关法律依据 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十四条原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。