江苏森发路灯制造有限公司、安龙县财政局财政行政管理(财政)二审行政判决书

贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）黔23行终77号

上诉人（原审原告）：江苏森发路灯制造有限公司。住所地江苏省高邮市郭集镇工业集中区。

法定代表人：韦森，总经理。

委托代理人：邹帮慧、夏礼克，贵州权衡律师事务所律师。代理权限：特别授权。

被上诉人（原审被告）：安龙县财政局。住所地贵州省安龙县栖凤街道大坪社区。

法定代表人：刘荣鹏，局长。

被上诉人（原审被告）：安龙县人民政府。住所地贵州省安龙县西城区行政办公区。

法定代表人：冉隆斌，县长。

上诉人江苏森发路灯制造有限公司（以下简称森发路灯公司）与被上诉人安龙县财政局（以下简称县财政局）、安龙县人民政府（以下简称县政府）投标行政处罚及行政复议一案，不服贵州省兴义市人民法院（2018）黔2301行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

县财政局于2018年8月28日作出安财采处[2018]3号《安龙县财政局行政处罚决定书》（以下简称3号行政处罚决定），认定森发路灯公司提交的投标文件中，包含有国家光伏检测中心未出具过检验报告的2017DPCS00873、2016DPCS00488编号，编号为2016DPCS00141、2016DPWA00152、2017DMWA00886的检验报告（复印件）与国家太阳能光伏产品质量监督检验中心出具的同编号检验报告内容不一致，以该公司在投标文件中提供虚假材料的行为，损害国家利益、社会公共利益和其他人的合法权益为由，遂依据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款、《中华人民共和国招标投标法》第五十四条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十八条和《贵州省招标投标条例》第四十三条第三款的规定，决定对森发路灯公司所交的投标保证金不予退还，处以该项目中标金额千分之六即人民币28802元的罚款，将森发路灯公司列入不良行为记录名单，禁止一年内参加政府采购活动的处罚。森发路灯公司不服该处罚决定，向县政府提出复议申请，县政府受理其复议申请后，于2018年11月9日作出安府行复决字〔2018〕8号《行政复议决定书》（以下简称8号行政复议决定），维持了3号行政处罚决定。

原审经审理查明：2018年2月13日，贵州阳光工程建设咨询有限公司作为采购代理机构，对外发出《安龙县财政局一事一议、美丽乡村项目太阳能路灯采购项目》（项目编号：州公易采[201801]-021号-1）公开招标采购项目公告(以下简称《招标公告》)，采购主要内容：太阳能路灯采购，采购预算：497.15万元，最高限价：497.15万元。《招标公告》第一章第8条规定“投标供应商需具备太阳能路灯主要部件（LED灯具、太阳能电池板、灯杆、锂电池、控制器）的生产能力，投标单位生产的（LED灯具、太阳能电池板、灯杆、锂电池、控制器）均具有省级及以上质监部门出具的检测报告（原件备查）”。2018年3月6日，原告森发路灯公司向被告县财政局出具《同意招标文件条款声明》，载明“……我方完全同意招标文件的相关条款”，法定地址：高邮市郭集镇工业集中区，邮箱：148×××＠ｑｑ.ｃｏｍ,授权代表签字处“柏平”，并加盖森发路灯公司的公章。森发路灯公司在向安龙县财政局提交的《说明函》中载明“贵单位的《安龙县财政局行政处罚权利、义务告知书》我方已收悉……”。之后，森发路灯公司在其投标文件中包含有2017DPCS00873、2016DPCS00488、2016DPCS00141、2016DPWA00152、2017DMWA00886的产品编号。

2018年4月20日，国家太阳能光伏产品质量监督检验中心出具国光检函〔2018〕5号《关于对“黔西南布依族苗族自治州监察委员会关于请求协助查询质检报告真伪的函”的复函》（以下简称国光5号复函），认定：本中心未出具过编号为2016DPCS00488、2017DPCS00873的检验报告；编号为2016DPCS00141、2016DPWA00152、2017DMWA00886的产品编号与本中心出具的同编号检验报告内容不一致。

2018年7月31日，县财政局提供的电子邮件送达记录记载：收件人邮箱为148×××＠ｑｑ.ｃｏｍ，附件记载为《安龙县财政局行政处罚权利义务告知书》，并注明有“邮件收到后请将《安龙县财政局送达回证》和《安龙县财政局送达地址确认书》填写完成整后加盖鲜章后原件送到或邮寄到贵州省安龙县财政局办公室收”的字样。2018年8月28日，县财政局以国家光伏监测中心未出具过投标人森发路灯公司的投标文件中编号为2017DPCS00873、2016DPCS00488的检验报告，编号为2016DPCS00141、2016DPWA00152、2017DMWA00886的检验报告（复印件）与国家太阳能光伏产品质量监督检验中心出具的同编号检验报告内容不一致。森发路灯公司在投标文件中提供虚假材料的行为，损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益为由，根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款、《中华人民共和国招标投标法》第五十四条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十八条、《贵州省招标投标条例》第四十三条第三款的规定，对森发路灯公司作出3号行政处罚决定，其中告知森发路灯公司可提起行政复议的机关为“安龙县人民政府”，告知提起行政诉讼的期限为“三个月”。森发路灯公司签收后，向被告县政府提出复议申请，县政府受理后，于2018年9月11日向森发路灯公司送达了《行政复议受理通知书》。同年11月27日，县政府向森发路灯公司送达了8号行政复议决定。

另查明，国家认证认可监督管理委员会对国家质检总局筹建的国家太阳能光伏产品质量监督检验中心授权，其检验内容为太阳能光伏产品。

原审认为，本案所涉州公易采[201801]-021号-1公开招标采购项目属于政府采购项目，县财政局作为政府采购活动的监督管理部门，其监督管理主体和本案行政诉讼主体适格，有权对相关政府采购、招投标活动进行监督，对违法行为进行处罚。投标人参与政府采购活动，应当遵循公平竞争和诚实信用原则，应向招标人如实提供投标文件。森发路灯公司提起本案诉讼，请求将3号行政处罚决定和8号行政复议决定予以撤销，其实质是请求将法律关系恢复到上述行政处罚决定和行政复议决定作出之前的状态。本院据此对有关行政行为的实体问题和程序问题进行审查。

关于本案实体问题。

一、法律适用。森发路灯公司主张3号行政处罚决定适用《中华人民共和国政府采购法》第七十七条、《中华人民共和国招标投标法》第五十四条和《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十八条和《贵州省招标投标条例》第四十三条第三款规定，系适用法律错误，认为森发路灯公司未中标或成交，故不应予以处罚。首先，因《中华人民共和国招标投标法》实施于2000年1月1日，是针对招投标过程的程序性法律规定；《中华人民共和国政府采购法》实施于2003年，是调整政府采购项目的专门法律，该法第二条第一款：“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法”和第二款：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”，第四条：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”，本案所涉采购项目采购主体是政府，所用资金是政府财政性资金，案涉政府采购活动必须适用《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》。其次，针对政府招投标活动，《中华人民共和国招标投标法》属于程序法，《中华人民共和国政府采购法》属于实体法，县财政局作为政府采购项目的监督管理部门，有权根据上述两部法律及其行政法规对参与招投标活动的对象进行监督和管理，本案适用上述法律、行政法规对原告提供虚假材料行为进行评判和处理，适用法律正确。

二、认定事实方面。根据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条第一款规定：“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，第二款规定：“依法必须进行招标的项目的投标人有前款所列行为尚未构成犯罪的，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至三年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照”和《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十八条第一款：“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假骗取中标的，中标无效；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依照招标投标法第五十四条的规定处罚。依法必须进行招标的项目的投标人未中标的，对单位的罚款金额按照招标项目合同金额依照招标投标法规定的比例计算”，第二款第（一）项：“投标人有下列行为之一的，属于招标投标法第五十四条规定的情节严重行为，由有关行政监督部门取消其1年至3年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格（一）伪造、变造资格、资质证书或者其他许可证件骗取中标”，《贵州省招标投标条例》第四十三条第三款规定：“有下列情形之一的，投标保证金不予退还：（三）投标文件中提供虚假材料的”，上述法律、法规的适用明确了参与投标人弄虚作假可能产生的不同法律后果和招致的不同处罚，其中包含未中标、未构成犯罪情形下认定情节严重行为以及其处罚幅度、范围。《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第（一）项规定：“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假材料谋取中标、成交的”，该法规定并不以投标人中标或成交为处罚前提条件。本案森发路灯公司提供的投标文件中编号为2017DPCS00873、2016DPCS00488、2016DPCS00141、2016DPWA00152、2017DMWA00886的产品编号属于虚假材料，其主张不是上述编号所涉材料的持有人，不应承担该材料虚假产生的法律后果。但是，并无证据显示森发路灯公司要求退回其所交的投标保证金，其提供记载上述编号的材料依然是作为参与政府采购竞标的重要资料，上述事实均能证明森发路灯公司积极参与此次政府采购投标活动，谋取中标，根据诚实信用原则，投标人应对其投标文件的真实性承担责任，故森发路灯公司的上述主张不能成立。此外，森发路灯公司主张其未获取中标或成交，故不应受到处罚的主张与上述法律法规规定不符，本院对其主张不予支持。被告县财政局对原告森发路灯公司提供虚假材料谋取中标的行为进行处罚，其实体处罚得当。

关于本案处罚的程序问题。

首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”，本案被告县财政局告知原告森发路灯公司的起诉期限是三个月，属于程序违法。其次，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，县财政局作出处罚决定后仅向森发路灯公司告知可向安龙县人民政府申请行政复议，其程序亦属违法。上述所涉起诉期限和复议机关的告知事项,均是行政相对人对行政行为不服的救济程序，本案原告森发路灯公司在收到3号行政决定后，在法定期限内向复议机关之一被告县政府提出复议申请，经县政府复议后提出本案诉讼，其救济程序得到了保障，故被告县财政局未依法准确告知原告森发路灯公司起诉期限和复议机关的违法程序未对原告的实体权利产生实质影响，属于程序性瑕疵。第三，对于县财政局在作出3号处罚决定之前的处罚前程序告知事项送达问题。森发路灯公司称其未收到县财政局的处罚前告知，但是，县财政局提供的电子邮件收件人为森发路灯公司向县财政局提交的邮箱，在2018年7月5日森发路灯公司向县财政局提交的《说明函》中，森发路灯公司也明确表明其收到《安龙县财政局行政处罚权利、义务告知书》，故对于森发路灯公司提出未收到县财政局处罚前事项告知的主张，不予支持，县财政局在作出3号行政处罚决定前已履行完处罚前的告知程序。

关于8号行政复议决定。被告县政府是本案所涉行政处罚的法定复议机关，其有权对3号行政处罚决定进行复议审查。其在收到原告森发路灯公司的申请后，依法予以立案，并向相关当事人各方送达了有关文书材料，在进行必要的调查和阅卷后判定3号行政处罚决定的实体处理得当，随后作出的8号行政复议决定。县政府的复议过程符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定的书面审查原则，复议审查程序合法，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，其作出维持的处理结果并无不当，依法应予维持。

综上所述，本案被告县财政局在作出3号行政处罚决定过程中存在未能准确告知原告森发路灯公司享有的救济权利，即未能准确告知行政相对人起诉期限和法定复议机关，但是,并未对原告森发路灯公司的实体权利产生实质影响，故应依法确认相关行政行为违法，驳回原告对复议决定的诉讼请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款、第七十九条的规定，判决：一、被告县财政局作出的安财采处[2018]3号《安龙县财政局行政处罚决定书》，程序违法；二、驳回原告森发路灯公司对被告县政府的诉讼请求。案件受理费50元，由被告县财政局承担。

上诉人森发路灯公司上诉请求：1.撤销贵州省兴义市人民法院（2018）黔2301行初82号行政判决；2.撤销县财政局作出的3号行政处罚决定；3.撤销县政府作出的8号行政复议决定。事实和理由：一、一审判决既已判决3号行政处罚决定违法，但又不撤销该决定错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为……（三）违反法定程序的……”之规定，行政行为程序违法，应当依法判决撤销，并可以判决被告重新作出行政行为，但一审判决3号行政处罚决定违法，但不撤销，显然与该条规定不符。3号行政处罚决定在送达、起诉期限、行政复议机关的告知事项等都存在程序违法，一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款作为判决依据错误。如何判定什么是“程序轻微违法，对原告权利不产生实际影响”是本案的焦点问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形”之规定，本案中的3号行政处罚决定存在的程序违法不属于该条解释所界定的“程序轻微违法”，“程序轻微违法”，仅限于处理期限、通知、送达等程序的轻微违法，而且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的情形。3号行政处罚决定存在的程序违法导致上诉人不能在县财政局作出处罚决定前进行有效的陈述、申辩，更无法申请听证。在告知上诉人行政复议机关时，只告知上诉人可以向县政府申请复议，故意遗漏县财政局的上级主管部门作为行政复议机关，以达到在安龙县行政区域内处理本行政争议的目的。故3号行政处罚决定对上诉人的权利已经产生了实质损害，应予以撤销。二、一审判决驳回上诉人对县政府的诉讼请求缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，具体行政行为只有是认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持。而3号行政处罚决定法律依据错误，且程序违法，明显属于该条规定应当撤销情形。故县政府作出的8号行政复议决定不符合法律规定，应予以撤销。

被上诉人县财政局、县政府二审审理期间未提交书面答辩意见。

二审期间，双方当事人均未提交新证据。

二审查明的事实与原审法院查明的一致。

综合双方当事人的诉辩理由，本案二审审理的争议焦点为:1.被上诉人县财政局作出的3号行政处罚决定是否合法；2.被上诉人县政府作出的8号行政复议决定是否合法。

关于焦点一，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责”之规定，本案中的州公易采[201801]-021号-1公开招标采购项目属于政府采购项目，被上诉人县财政局作为政府采购活动的监督管理部门，有权作出3号行政处罚决定，诉讼主体适格。

根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条：“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假材料谋取中标、成交的……”，以及《中华人民共和国招标投标法》第五十四条：“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。依法必须进行招标的项目的投标人有前款所列行为尚未构成犯罪的，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至三年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照”之规定，对供应商或投标人提供虚假材料、弄虚作假谋取中标违法行为的处罚并不以供应商或投标人中标为前提。本案中，上诉人森发路灯公司在向招标人提交的投标文件中包含的产品编号为2017DPCS00873、2016DPCS00488、2016DPCS00141、2016DPWA00152、2017DMWA00886的材料经有检验资质的国家太阳能光伏产品质量监督检验中心检验认定为虚假材料，事实清楚，正确确凿。故被上诉人县财政局在上诉人森发路灯公司未中标的情况下作出将上诉人森发路灯公司列入不良行为记录名单，禁止在一年内参加政府采购活动之行政处罚符合上述法律规定。另，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十八条第一款：“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假骗取中标的，中标无效；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依照招标投标法第五十四条的规定处罚。依法必须进行招标的项目的投标人未中标的，对单位的罚款金额按照招标项目合同金额依照招标投标法规定的比例计算”之规定，被上诉人县财政局按照此次招标项目合同金额依照招标投标法规定的比例计算罚款金额并无不当。此外，根据《贵州省招标投标条例》第四十三条：“有下列情形之一的，投标保证金不予退还……（三）投标文件中提供虚假材料的……”之规定，被上诉人县财政局不予退还上诉人投标保证金，并上缴国库于法有据。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十九条、第四十条、第四十二条之规定，行政机关作出行政处罚决定时，应当履行调查；告知当事人处罚的事实、理由、依据及当事人享有的权利；听取当事人的陈述和申辩；作出处罚决定；送达等程序，拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定的，还当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，被上诉人县财政局经调查后，于2018年6月28日向上诉人森发路灯公司作出《安龙县财政局行政处罚权利、义务告知书》并送达上诉人森发路灯公司，明确告知拟对上诉人森发路灯公司作出的行政处罚及上诉人享有的陈述、申辩和申请听证的权利及期限。上诉人森发路灯公司出具《说明函》明确表示已收到被上诉人县财政局作出的《安龙县财政局行政处罚权利、义务告知书》，但其并未向被上诉人县财政局提出听证申请。此外，虽然该告知书中告知上诉人森发路灯公司的起诉期限和复议机关与法律规定不符，但未影响上诉人森发路灯公司申请行政复议和提起行政诉讼维护自身权利，对上诉人森发路灯公司的实体权利未产生实际影响。故上诉人森发路灯公司主张被上诉人县财政局的程序违法行为损害了其实体权利的主张不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”之规定，故一审判决确认被上诉人县财政局作出的3号行政处罚决定程序违法并无不当。

关于焦点二，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，被上诉人县政府作为被上诉人县财政局的本级人民政府，有权依据上诉人的复议申请作出8号行政复议决定。根据该法第二十八条：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:……3.违反法定程序的……”之规定，被申请人作出的具体行政行为违反法定程序的，复议机关应作出撤销、变更或者确认该具体行政行为违法之复议决定。本案中，被申请人县财政局作出3号行政处罚决定存在程序违法，被上诉人县政府作出8号行政复议决定予以维持不当，依法应予以撤销。

综上所述，上诉人森发路灯公司的上诉理由部分成立，本院予以采纳。一审判决认定事实清楚，但适用法律不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：

一、维持贵州省兴义市人民法院（2018）黔2301行初82号行政判决第一项，即“被告安龙县财政局作出的安财采处[2018]3号《安龙县财政局行政处罚决定书》，程序违法”；

二、撤销贵州省兴义市人民法院（2018）黔2301行初82号行政判决第二项，即“驳回原告江苏森发路灯制造有限公司对被告安龙县人民政府的诉讼请求”，改判为：撤销被上诉人安龙县人民政府作出的安府行复决字〔2018〕8号《行政复议决定书》。

本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元。由被上诉人安龙县财政局负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　张国斌

审 判 员　陈颜虹

审 判 员　王幼封

二〇一九年八月二十八日

法官助理　王旭东

书 记 员　刘　涛