于跃生诉山西古县人民政府、古县永润公司、王安生、古县众益公司因确认行政行为违法二审行政判决书

山西省运城市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2016）晋08行初94号

原告**生，男，1958年9月19日出生，汉族，住临汾市岳阳镇。

委托代理人甄小东，山西尧之天律师事务所律师。

被告山西省古县人民政府，地址：古县。

法定代表人刘舒华，县长。

委托代理人徐波，山西中正平律师事务所律师。

委托代理人王国清，山西中正平律师事务所律师。

第三人山西省古县永润供热有限责任公司(以下简称永润公司）。

法定代表人亓继荣，董事长。

委托代理人李启龙，山西律动律师事务所律师。

第三人***，男，1953年4月27日出生，住古县。委托代理人范宏伟，山西师达律师事务所律师。

第三人山西省古县众益城乡建设投资开发有限公司（以下简称众益公司），地址：古县。

法定代表人徐洪元，董事长。

委托代理人孙红文，该公司副经理。

委托代理人张城仰，该公司工作人员。

第三人山西省晋城市恒光热力有限公司（以下简称恒光公司），地址：晋城市城区。

法定代表人王迎庆，董事长。

委托代理人李恒，该公司办公室主任。

原告**生要求确认被告山西省古县人民政府取消第三人永润公司集中供热特许经营权及占用其公司资产的行政行为违法，于2016年11月18日向本院提起行政诉讼，本院于2016年11月29日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭于2017年1月10日公开开庭审理了本案。原告**生及委托代理人甄小东，被告古县人民政府副县长元福明及委托代理人徐波、王国清，第三人永润公司法定代表人亓继荣及委托代理人李启龙，第三人***委托代理人范宏伟，第三人众益公司委托代理人孙红文、张城仰，第三人恒光公司委托代理人李恒到庭参加诉讼。2017年5月31日山西省高级人民法院批准延长本案审理期限。本案现已审理终结。

2016年4月27日，被告古县人民政府与第三人恒光公司签订集中供热项目特许经营合同，授于该公司独家享有城市集中供热工程特许经营权。2016年9月9日被告作出古政办函（2016）26号《古县人民政府办公室关于解决永润供热有限责任公司有关问题的函》，明确永润公司不再承担古县县城集中供热经营业务。

原告**生诉称，从2008年开始，永润公司就取得并享有城市集中供热特许经营权，承担古县城市集中供热项目建设和运营。至今己连续供热8年，并积极准备实施2016年冬季古县城市集中供热改扩建工程项目，且已经被告同意和批准。2014年4月，被告决定，由被告设立的众益公司代表被告参资入股永润公司。众益公司认缴出资5100万元，持股51％。永润公司原有资产价值经评估为4900万元，持股49%，分别作为原告和第三人***的出资额，第三人***出资额为2499万元，持股比例为24.99％，**生出资额为2401万元，持股比例为24.01％。2016年3月16日，被告在古县政府网发布《古县城市集中供热改造工程招商公告》，同年4月13日公告第三人恒光公司取得古县县城集中供热改造工程建设资格。实施古县县城集中供热改造工程投资建设项目，并授予其城市集中供热特许经营权。2016年9月9日，被告古县人民政府办公室作出古政办【2016】26号《古县人民政府办公室关于解决永润供热有限责任公司有关问题的函》，决定自2016年供热季起，永润公司不再承担古县县城集中供热经营业务，单方取消了永润公司集中供热的特许经营权。2016年9月16日，在未与永润公司和原告协商一致，也未向原告进行任何赔偿或补偿的情况下，被告组织公安、城建等部门，安排第三人恒光公司人员进入永润公司，占用了企业全部资产。被告的行为，侵犯了原告作为永润公司股东的合法财产权益。原告对投资经营多年的资产，被被告强行占用并移交第三人恒光公司接管，至今没有得到任何赔偿。故，请求确认被告山西省古县人民政府占用永润公司资产的行为违法，确认被告山西省古县人民政府取消永润公司古县县城集中供热特许经营权的行为违法。

原告庭前向本院提交如下证据：

古县发展改革与经济局古发总(2008)5号文件。

证明：永润公司从2008年开始就已承担古县城市集中供热运营，享有城市集中供热特许经营权。

2、2013年9月10日，关于成立古县供热公司有关事宜的会议纪要（2013—7）。

3、2014年4月18日永润公司股东会议决议。

永润公司《公司章程》。

5、企业注册信息。

2-5证明：永润公司一直在承担城市集中供热特许经营，并根据政府决定进行了增资扩股，古县众益投资建设开发有限公司代表被告出资控股51％，原告为公司股东。

古县城建局住建函字(2015)88号《关于古县永润供热有限责任公司集中供热改造建设项目规划选址意见》。

7、古县环境保护局2016年2月15日作出的古环审函(2016)5号《关于古县集中供热改扩建工程环境影响报告书的批复》。

8、古县国土局2016年2月26日作出的《关于古县永润供热有限公司集中供热改造建设项目的用地审查意见》。

9、古县发展和改革经济信息化局2016年3月2日作出的古发字(2016)13号《关于古县永润供热有限公司城市集中供热改扩建工程项目核准的批复》。

6—9证明：永润公司积极实施改扩建项目，已获得被告同意和批准。

2016年3月16日《古县城市集中供热改造项目招商公告》。

11、2016年4月13日《古县城市集中供热改造项目招商结果公告》。

10—11证明：被告进行城市集中改造工程招商，授予第三人城市集中供热改造工程投资建设资格和特许经营权。

古县人民政府办公室古政办发（2016）26号文件。证明：被告取消了永润公司的特许经营权。

13、2016年9月16日照片。

证明：被告强行占用永润公司资产。

被告山西省古县人民政府辩称，集中供暖是古县政府2007年开始实施的一项民生工程。2008年初冬步投入使用。项目运营伊始由永润公司承担。2014年4月，永润公司公司注册资本增加到1亿元，股东为：众益公司（51％）、***（24.99％）、**生（24.01％）。自永润公司供热以来问题较多，广大群众反映强烈。经县政府研究，决定启动“集中供暖特许经营权公开招商”，也赋予了永润公司优先中标权。但永润公司放弃参与。被告的行为完全合法。《行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”；《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第二十七条规定“原告对下列事项承担举证责任：证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外”。本案中，与古县政府发生直接法律关系的是永润公司。原告虽然是永润公司的股东，其越位公司提起诉讼，主体不适格。原告诉称的“强行占用”的表述与事实不符。县政府与永润公司在此之前多次沟通协商，最终取得永润公司的同意，双方就政府统筹协调、主管网先行接入换热站、确保群众过暖冬，永润公司资产随后清算（资产评估）分配、依法保障各股东的合法权益等事宜达成一致。政府遂着手接管使用公司相关资产。目前公司的资产正在评估核算中，待资产、债务、债权、公司所有人权益明确后，将严格依法分配。综述，原告诉称的县政府“强行占用”永润公司的资产不属实。综上所述，法庭应查明事实，依法驳回原告诉讼请求。

被告古县人民政府在法定的举证期限内向本院提交如下证据：

第一组证据：

1、古县政府《组织机构代码证》复印件一份。证明目的：证明被告古县人民政府的身份信息。

第二组证据：

2、《古县永润供热有限责任公司董事会会议决议》2016年6月3日；

3、《古县永润供热有限责任公司股东会决议》2016年6月7日；

4、《古县永润供热有限责任公司董事会议决议》2016年7月27日；

5、《古县永润供热有限责任公司股东会决议》2016年7月27日。

证明20l6年7月，在古县政府己经依法确定晋城市恒光热力有限公司为城市集中供热服务的特许经营主体的情况下，永润公司经包括原告和第三人***在内的董事会和股东会一致同意后决议：除保留五留守人员处理遗留问题外，解除与其他全部职工的劳动合同；并同意接受古县政府划拨的240万元资金用于处理不再供热后的债务及职工工资保险等问题。

永润公司己经进入公司解散的前期阶段，城市供热业务己经停止，公司供热设备己经处于闲置状态。

6、《古县永润供热有限责任公司股东会会议纪要》2016年8月l7日；

7、《古县永润供热有限责任公司股东会决议》2016年8月l7日；

8、《古县永润供热有限责任公司股东会会议决议》2016年8月18日；

9、《山西省运城市中级人民法院行政裁定书》2016年8月22日。

证明在古县政府己经依法确定晋城市恒光热力有限公司为城市集中供热服务的特许经营主体的情况下，永润公司在对古县政府提起行政诉讼后撤诉，并经包括原告和第三人***在内的股东会一致同意就永润公司所有权益与政府进行平等协商解决。

10、20l6年8月26日，中共古县县委办公室古县人民政府办公室（办好四件大事实施百项工程专用）古办督查纪(2016)48号《李荣强实地调研并召开城市集中供热改造工程推进工作第十三次会议纪要》实地查看城市集中供热改造工程进展及管网铺设情况，研究换热站改造事宜。提出根据按期供暖的要求，住建局从即日起与永润供热公司沟通协调，商定管网进站事宜；

11、2016年9月9日，《古县永润供热公司遗留问题和推进县城集中供热工程推进协调会发言记录》。

证明根据2016供热改造工程施工进度，为维护古县民众公共采暖利益，古县政府存在接管使用永润公司供热设施以确保集中供热民生工程顺利实施、确保供暖季如期供暖的紧迫性和客观必要性。

12、2016年9月9日古办督查纪52号《常立智元福明召开永润供热有限公司遗留问题处置工作会议纪要》；

13、2016年9月9日《古县人民政府办公室关于解决永润供热有限责任公司有关问题的函》。证明古县政府明确告知自2016年起永润公司不再承担古县县城集中供热工作；

14、2016年9月13日《古县众益城乡建设投资开发有限公司董事会决议》证明众益公司作为永润公司的控股股东，经董事会决议同意永润公司自2016年供热季起在不再承担古县集中供热工作；同意支持和配合供热工程建设，以便确保2016年9月15日前进行换热站改造施工，确保供暖季如期供暖；

15、《***复函》证明永润公司股东***同意就相关供热问题与古县政府进行协调；

16、2016年9月14日《古县永润供热有限责任公司董事会议纪要》；

17、2016年9月14日《古县永润供热有限责任公司股东会纪要》；

18、《古县永润供热有限责任公司章程》；

19、2016年9月16日古县永润供热有限责任公司古永供字（2016）10号《股东会会议纪要》；

20、2016年9月18日古县永润供热有限责任公司古永供字（2016）1l号《股东会决议》；

21、2016年9月18日《古县众益城乡建设投资开发有限公司董事会决议》；

22、《众益公司意见》；

23、2016年12月21日，古县永润公司对（2016）晋08行初94号案的《法律意见》。

证明在供热工程建设进入关键时期，事关2016年能否正常供暖重大公共利益的情况下，古县政府为推进集中供热民生工程顺利实施，以平等主体身份多次就支持和配合供热工程建设，确保2016年9月15日前进行换热站改造施工，确保供暖季如期供暖等问题与众益公司、永润公司及其股东进行平等协商。古县政府对永润公司供热资产的接管使用己经取得永润公司股东会同意且将支付使用费，属于平等主体之间的合法民事行为。

第二组证据证明目的：证明古县政府对永润公司供热资产的接管使用是出于推进集中供热民生工程顺利实施，确保供暖季如期供暖的公共利益目的，在以平等主体身份多次与众益公司、永润公司及其股东进行协商，并在取得永润公司股东会同意后实施的，且将支付合理的使用费，因而属于平等主体之间的合法民事行为。原告诉称的行政侵权行为事实上并不存在。

第三组证据：

24、2016年3月18日，《李荣强主持召开城市集中供热改造工程推进工作第六次会议纪要》。

证明古县政府决定在2016年度对城市集中供热实施特许经营权制度，并将该决定事先告知了永润公司及包括原告和第三人***在内的公司股东。古县政府2016年之前并未对城市集中供热实施特许经营权制度。直至2016年古县政府才决定对城市集中供热改造工程项目进行招商并实施特许经营权制度。

25、《古县永润供热有限责任公司关于2014年度及2015年度采暖期采暖费欠费情况的股东会决议》证明经永润公司股东会决议，包括原告和第三人***在内的公司股东一致决定不参与古县县城集中供热特许经营的招商工作。

26、2016年6月3日《古县永润供热有限责任公司董事会会议决议》；

27、2016年6月7日《古县永润供热有限责任公司股东会决议》。

证明永润公司以及包括原告和第三人***在内的公司股东明确知道：永润公司并没有取得古县城市集中供热特许经营权，也尚未取得古县政府对20l6年度城市供热经营的委托和同意，因此通过董事会和股东会决议一致同意书面请示古县政府作出决定。

28、《山西省发改委关于古县县城热网工程可行性研究报告的批复》；

29、古县发展改革与经济局文件古发字总（2008）5号《关于呈报山西森润煤化有限责任公司集中供热项目立项的报告》；

30、20l3年1月20日古县发展和改革局文件古发呈字（2013）3号《关于古县集中供热工程竣工验收的申请报告》；

31、2013年1月30日，临汾市发展和改革委员会文件临发改验收发（2013）27号《临汾市发展和改革委员会关于古县集中供热工程竣工验收的批复》；

32、2013年1月27日《古县集中供热工程竣工验收鉴定意见》。

33、2016年6月山西继华会计事务所作出的晋继华财审[2016]031号《财务审计报告》。证明永润公司经营管理不善，财务账目混乱，2014年度和2015年度连年巨额亏损，截止到2016年4月30日账面累计亏损已达2460余万元。

34、森润公司股东及法定代表人身份等企业网上公示信息截图

35、2014年《供汽协议》；2015年11月5日《协议书》及《补充协议》

36、2015年12月25日，永润公司《供热工作情况报告》。

37、2015年12月13日古永供字（2015）24号《古县永润供热公司送去换热站设备、锅炉维修等项目费用的申请报告》

38、2015年11月2日永润公司古永供字（2015）《关于拨付热源厂至岳阳大桥处DN529蒸汽管道款的申请》申请拨付500万元用于回购管道。

39、2016年7月6日永润供热有限责任公司古永供字2016第7号《古县永润供热公司关于拨付职工工资、社会保险等费用的申请报告》望县委县政府研究批复解决。

40、2016年1月14日众益公司向古县财政局提交的《古县众益城乡建设投资开发有限公司关于古县永润供热公司换热站设备、锅炉维修等项目费用的申请》，申请政府支付费用330.8万元。

41、2016年1月20日众益公司《关于解决古县永润供热有限责任公司存在问题的会议决定》。2015永润供热公司应付款项和未收款项，2016年集中供热改造项目的布置。

42、2016年1月众益公司向古县财政局提交的《古县众益城乡建设投资开发有限公司关于古县永润供热公司换热站设备、锅炉维修等项目费用的申请》望支付317.5万元。

43、2016年1月27日众益公司向古县人民政府、李县长申请《古县众益城乡建设投资开发有限公司关于古县永润供热公司换热站设备、锅炉维修等项目费用的申请》望县政府和财政局予以解决330.8万元。

44、2016年3月2日永润公司古永供字[2016]3号《古县永润供热公司关于采暖期电费的申请报告》望县政府、财政局解决电费150万

45、2016年3月11日众益公司向古县人民政府提出《关于古县永润供热公司电费、换热站维修及工资费用的申请》望县政府拨付90万元。

46、《城建局集中供热财政补贴》，2007年至2016年财政补贴6173.7975万元。

47、《永润供热公司供热财政补贴汇总》，2009年至2016年财政补贴6805.4289万元。

证明永润公司供热设备老化、损耗大、效率低、手续不健全，同时严重缺乏城市集中供热经营权所需的资金，极度依赖政府巨额财政补贴，并且公司管理混乱，经营不善，连年出现重大亏损，根本不具备满足县城供热”与扩容需求的供热能力，也完全不符合取得城市集中供热特许经营权的法定条件。

48、古县安全生产监督管理局《关于森润煤化公司的情况说明》证明森润煤化有限公司作为永润公司的供热热源提供方，安全生产有效期已于2012年8月31日过期，因生产经营困难并于2012年3月提出了歇业申请。

49、古县环境保护局《关于永润供热有限责任公司环保情况的报告》、2014年l0月16日《现场检查勘验笔录》、照片及化验单据。

证明永润公司擅自改造后的供热炉存在无环保手续，环境污染防治设施不健全，环境污染严重问题。

50、2016年9月18日古县信访局《关于近年来永润供热有限责任公司集中供热方面的信访案件情况》及《古县群众上访情况登记表》。

证明因永润公司的供热存在大量问题，包括供热集中规划不合理，供热溢度经常不达标，管道维护不力、无预警无故停止供暖等，导致大量群众信访问题的出现。

5l、古县社区管委会《关于城市集中供热入户情况调查的报告》及《县城居民供热情况的征求意见表》；

证明古县县城大多数大暖居民对恒光供热公司表示支持，对永润公司供热情况不满。

52、《网络社交论坛对永润供热有限责任公司的评价》证明永润公司供热不达标，引发广大群众不满；

53、《古县永润供热有限责任公司董事会议决议》2016年7月27日；

54、《古县永润供热有限责任公司股东会决议》2016年7月27日；

证明永润公司以及包括原告和第三人***在内的公司股东早在2016年7月27日就己经通过董事会和股东会决议一致同意：除保留五名留守人员处理遗留问题外，永润公司解除与其他全部职工的劳动合同。证明永润公司己经进入公司解放的前期阶段，城市供热业务已经停止。

55、《古县城市集中供热改造工程招商情况汇报》；

56、《古县城市集中供热改造工程招商公告》；

57、《古县城市集中供热改造项目招商结果公告》；

58、20l6年4月古县人民政府与晋城市恒光热力有限公司签订的《古县城市集中供热改造项目特许经营合同书》。

证明古县政府依据城市集中供热相关政策法律，经过严格招标程序，确定晋城市恒光热力有限公司为古县城市集中供热服务的特许经营权运营主体；永润公司取得古县城市集中供热特许经营权的经营目标己经事实上无法实现。

59、《山西省市政公用事业特许经营管理办法》第二条、第四条、第八条、第十三条、第十四条、第十八条、第二十五条。

60、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条、第三条、第五条、第十五条、第十八条、第二十九条、第三十一条。

证明特许经营权制度的基本法律特征，授予特许经营权的法定条件和法定程序。证明根本不存在事实上取得特许经营权的法律制度。永润公司尽管提供供热服务，但是不论从形式上、程序上还是权利义务的实质内容而言，其与古县政府之间形成的却不是特许经营权法律关系；永润公司事实上从未取得过供热特许经营权，原告所诉称的古县政府取消永润公司特许经营权的行政行为根本不存在。

第三人永润公司述称：1、2008年至2015年期间，古县城市集中供热全部由永润公司承担。2、永润公司没有与古县政府和其他主管单位签订书面的特许经营权。3、永润公司同意就永润公司的各项问题与古县政府协商解决，也希望政府尽快解决公司遗留的各项问题，保证公司的各项权益。

第三人永润公司未提供任何证据。

第三人众益公司述称，古县人民政府没有授权永润公司特许经营权。我公司是古县财政局国有资产管理办公室出资设立的国有独资有限公司，众益公司是永润公司的法人股东，同意我公司控股的永润公司资产由古县人民政府先使用，随后算账。

第三人众益公司向本院提交如下证据：

1、古永共字（2016）8号股东会决议。

2、古永共字（2016）10号会议纪要。

3、古永共字（2016）11号股东会决议。

4、古众发（2016）058号董事会决议。

5、古众发（2016）59号董事会决议。

6、古永供热有限公司晋继华财审（2016）0214号财务审计报告。

证明内容与答辩意见一致。

第三人***述称，1、我和原告都是永润公司的股东，被告的行政行为与本人有关联。2、被告县政府在集中供热特许经营权招投标和集中供热占用永润公司资产的行政行为是违法的。2016年被告的公告是对集中供热工程的改造，不是特许经营权的招商。被告答辩中对产权的叙述是错误的。永润公司为古县城市集中供热8年，永润公司具有特许经营权。

第三人***未向本院提交任何证据。

第三人恒光公司述称，我公司于2016年3月决定报名参加古县城市集中供热项目的投标。同年4月13日在网站得知我公司获得项目的资格，4月27日我公司与政府签署了特许经营合作书。

第三人恒光公司未向本院提交任何证据。

经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见为：一、质证意见：被告提供证据59已经被明令废止。二、对提供的有关事实方面的证据发表意见：被告提供的多份证据证明目的是证明永润公司的股东或公司同意与政府协商所以认为政府接管公司资产行为是主体之间的行为，但是被告提供的证据中没有一份可以证明被告已经与永润公司或股东达成了协商一致后的协议，并且在被告提供的多份证据中原告和***是明确提出不同意代表被告持股的众益公司的意见，被告对有关证据的陈述是曲解和隐瞒了对其不利的内容的。更何况并非所有可协商行为都属于平等主体之间的行为。被告提供的特许经营合同可以证明被告在2016年9月16日接受或者说占用永润公司的资产前就已经提前做好了方案和准备。被告提供的有关永润公司供热能力管理状况的有关证据与合议庭总结的焦点问题无关。第四点质证意见：被告提供的关于永润公司已经进入解散的前期状态等证据与本案无关（第一组证据中的2、3、4、5、）。综观被告的证据没有一份可以证明2016年9月16日被告对永润公司资产的占用是基于合法有效的协商结果或者是永润公司的股东会决议。

第三人永润公司、众益公司、恒光公司对被告的证据没有异议。第三人***对被告的证据质证意见为：我认为被告和两家公司有利害关系。永润公司有三个股东，绝大数会议都是两个股东开会，***不在场就召开会议程序是错误的。我认为2015年的招商公告和本案有关。其他和原告代理人的质证意见一致。

被告对原告提供的证据质证意见为：对证据1真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，不能证明政府授予永润特许经营权。对证据2、3、4、5真实性、合法性没有异议，对关联性不认可，不能证明政府依据法定条件授予特许经营权。对证据6、7、8、9真实性、合法性没有异议，对关联性不认可，只能证明政府同意永润公司作为市场化供热经营主体，同意对自身的供热能力加以建设，证明永润公司为了争取达到特许经营权所做的必要条件。不能证明政府特许永润公司特许经营权。对证据10、11真实性、合法性没有异议，对关联性不认可，政府授予恒光公司特许经营权跟永润公司从来没有取得过法律规定的特许经营权没有关系。证据12只能证明永润公司在2015年之前提供过供热服务，不能证明他们之间有特许经营权法律关系。证据13，在拍摄时有两件事情同时进行，一是政府跟永润公司协商接管问题，另外是森润公司员工上访问题。不能证明政府行政强制权的动用是政府接管公司的行为。

第三人永润公司、***对原告的证据无异议，第三人众益公司、恒光公司对原告的证据质证意见为，同意被告的质证意见。

本院对以上证据认证如下：对被告提供的证据中，第二组证据的2--5、7、8、14-23、25、26、27、33--54，是被告取消第三人永润供公司集中供热特许经营权后的证据，或者是第三人永润公司的会议记录及申请，与本案没有关联性，本院不予采纳。对其他证据，本院予以采纳。对原告提供的证据，被告对其真实性、合法性无异议；原告提供的证据能证明其主体资格和被告的行政行为，与本案具有关联性，本院予以采纳；对第13份照片的证据，无法证明其真实性，被告也有异议，本院不予采纳。对众益公司的证据与被告提供的证据重复，不再赘述。

经审理查明，第三人永润公司从2008年初冬开始至2016年4月为古县县城集中供热经营主体。2014年4月18日永润公司增资扩股，原告**生、第三人***、众益公司成为永润公司股东，第三人众益公司出资5100万元，占公司股权51%，第三人***认缴2499万元，占公司股权24.99%，原告**生认缴2401万元，占公司股权24.01%，公司性质转变为国有控股有限责任公司。

2016年2月15日古县环境保护局对永润公司作出古环审函（2016）5号《关于古县集中供热改扩建工程环境影响报告书的批复》，认为永润公司修改的《报告书》格式规范，内容较全面，依据较齐全，提出的污染防治措施基本可行，可作为工程建设和环境管理的依据。2016年2月26日古县国土资源向对永公司作出《关于古县永润供热有限责任公司集中供热改造建设项目的用地核查意见》，认为其申请所用建设用地符合《中华人民共和国土地管理法》规定及《古县土地利用总体规划》，要求该公司尽快办理相关用地手续。2016年3月2日古县发展改革和经济信息化局作出古发字（2016）13号《关于古县永润供热有限责任公司城市集中供热改扩建工程项目核准的批复》，同意建设古县集中改造扩建工程，要求该公司根据本核准文件，办理规划许可、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续。2016年3月16日古县招商局发布古县城市集中供热改造工程招商公告，对古县城市集中供热改造工程进行公告招商。2016年3月18日古县县委、县政府作出古办督查纪（2016）24号《李荣强主持召开城市集中供热改造工程推进工作第六次会议纪要》，议定事项中（二）关于保障2016年供热第2条，要求永润公司要提前谋划，做好2016年供热准备工作。2016年4月13日古县住房和城市建设管理局发布古县城市集中供热改造项目招商结果公告，恒光公司取得古县城市集中供热改造工程投资建设资格。2016年4月27日，被告古县人民政府与第三人恒光公司签订集中供热项目特许经营合同，授于该公司独家享有城市集中供热工程特许经营权。2016年6月24日永润公司向本院提起行政诉讼，要求撤销被告给恒光公司颁发的城市供热特许经营许可证。2016年8月18日永润公司以被告古县人民政府愿与公司进行协商解决公司权益为由，向本院提出撤诉申请。本院于2016年8月22日作出（2016）晋08行初71号行政裁定，准许该公司撤回起诉。2016年9月9日被告作出古政办函（2016）26号《古县人民政府办公室关于解决永润供热有限责任公司有关问题的函》，进一步明确永润公司不再承担古县县城集中供热经营业务。原告**生不服，向本院提起行政诉讼，要求确认被告古县人民政府取消第三人永润公司集中供热的特许经营权的行政行为及强行占用公司资产的行为违法。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人即其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。”本案中，被告古县人民政府取消永润公司的城市集中供热特许经营权及占用该公司资产的行政行为，原告**生作为公司的股东与被告的行政行为有利害关系，原告**生具备原告主体资格，被告认为其不具备原告主体资格的理由不能成立，本院不予支持。

自2008年至2016年4月，永润公司一直承担着古县县城集中供热，被告古县人民政府也认可，虽然双方没有签订特许经营权合同，但双方已实际履行多年，被告与永润公司达成事实上的特许经营协议，该公司已实际上取得城市集中供热的特许经营权。2016年4月27日被告古县人民政府与第三人恒光公司签订集中供热项目特许经营合同，授予第三人恒光公司城市集中供热特许经营权。此时，被告古县人民政府就终止了其与永润公司城市集中供热特许经营协议，取消了永润公司的城市集中供热特许经营权。2016年9月9日被告作出古政办函（2016）26号《古县人民政府办公室关于解决永润供热有限责任公司有关问题的函》，进一步以书面形式明确永润公司不再承担古县县城集中供热经营业务。《山西省市政公用事业特许经营管理条例》第二十条规定，“特许经营者依法取得的市政公用事业特许经营权受法律保护，有关人民政府及其市政人用事业主管部门不得擅自撤回或者改变”。被告提供的2016年4月27日以后的相关证据，都是证明被告与第三人永润公司协商公司被取消特许经营权后，资产的使用的问题及解决该公司的补偿问题，与被告取消古县永润供热有限责任公司的特许经营权的行政行为没有关联性。被告提供的证据不能证明永润公司存在住建部《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条及《山西省市政公用事业特许经营管理条例》第三十一条所规定的终止特许经营合同，撤销特许经营权的法定情形，属证据不足。被告在2016年3月18日还要求永润公司提前谋划，做好2016年供热准备工作。被告古县人民政府在取消永润公司集中供热特许经营权时，未书面告知永润公司，举行听证会，未听取该公司的陈述、申辩，也未采取相应的补救措施，没有与永润公司达成任何书面的解决问题的协议，属程序违法。综上，被告取消永润公司的集中供热特许经营权，证据不足，程序违法，应予撤销。但被告已将集中供热特许经营权授权给第三人恒光公司，被告与永润公司之间无法继续履行协议，撤销其行政行为会给社会公共利益造成重大损害，应确认违法。另，被告古县人民政府占用第三人永润公司的相应资产，虽然进行了协商，但未能及时、积极作出相应的补救措施或者补偿，始终未能与永润公司达成书面协议，亦属违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项、第七十六条、第七十八条第一款的规定，判决如下：

确认被告山西省古县人民政府取消山西省古县永润供热有限责任公司城市集中供热特许经营权及占用该公司资产的行政行为违法。

责令被告山西省古县人民政府采取补救措施。

案件受理费50元，由被告山西省古县人民政府承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。

审　判　长　　田　力

审　判　员　　胡　玮

代理审判员　　谢建宏

二〇一七年六月十六日

书　记　员　　王国婷