温州市永乐冷气工程有限公司与温州市财政局行政处罚二审行政判决书

浙江省温州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2016）浙03行终字第15号

上诉人（原审原告）温州市永乐冷气工程有限公司，住所地温州市鹿城区环城东路瑞信大楼105-1室。

法定代表人陈环，经理。

委托代理人吕秀清，该公司股东。

委托代理人曾科荣，浙江中坚律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）温州市财政局，住所地温州市绣山路299号财税大厦。

法定代表人余中平，局长。

应诉负责人孙建伟，副局长。

委托代理人张雷，该局工作人员。

委托代理人孙海芬，浙江嘉瑞成律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）温州市教育局，住所地温州市市府路490号。

法定代表人郑建海，局长。

委托代理人程杨镜，该局工作人员。

被上诉人（原审第三人）温州市行政审批与公共资源交易服务管理中心，住所地温州市民航路170号。

法定代表人不详。

被上诉人（原审第三人）浙江亿龙电器有限公司，住所地温州市黄龙家电市场综合大楼508室。

法定代表人吴秀飞，总经理。

上诉人温州市永乐冷气工程有限公司（以下简称温州永乐公司）诉被上诉人温州市财政局财政行政处理一案，不服温州市鹿城区人民法院（2015）温鹿行初字第253号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月2日公开开庭进行了审理。上诉人温州永乐公司的委托代理人吕秀清、曾科荣与被上诉人温州市财政局的负责人孙建伟副局长及委托代理人张雷、孙海芬、被上诉人温州市教育局的委托代理人程杨镜到庭参加诉讼。被上诉人温州市行政审批与公共资源交易服务管理中心（以下简称温州市审批中心）和浙江亿龙电器有限公司（以下简称浙江亿龙公司）经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审查终结。

原判认定：受第三人温州市教育局的委托，第三人温州市审批中心于2015年5月21日在浙江政府采购网发布《温州市集中采购公告》（编号：Z-GB201505200056），就2015年度市本级教育系统分体空调批量采购（重）项目即涉案采购项目进行公开招标政府集中采购。原告温州永乐公司与第三人浙江亿龙公司均系涉案采购项目的投标人。2015年6月12日，第三人温州市审批中心发布中标公告，确定原告为涉案采购项目的中标供应商，并于同日出具中标（成交）通知书，送达原告。2015年6月16日，第三人温州市审批中心收到第三人浙江亿龙公司对涉案政府采购活动的质疑。第三人浙江亿龙公司在其质疑函中提出原告的分体空调销售业绩存在合同造假问题。第三人温州市审批中心于2015年6月23日对第三人浙江亿龙公司的质疑进行了答复。第三人浙江亿龙公司不服，于2015年7月10日向被告温州市财政局投诉，被告签收投诉材料后，因第三人浙江亿龙公司未提供质疑和质疑答复情况及相关证明材料，温州市财政局通知第三人浙江亿龙公司补正材料后重新投诉。在第三人浙江亿龙公司补正相关材料后，被告于2015年7月14日作出温州市政府采购供应商投诉受理通知书并送达第三人浙江亿龙公司，受理了其投诉。同日，被告作出暂停政府采购活动通知书并送达第三人温州市教育局，通知该局暂停涉案采购项目的采购活动，并分别向第三人温州市审批中心、温州市教育局及温州永乐公司发送温州市政府采购供应商投诉副本发送通知书及投诉书，告知上述各方，第三人浙江亿龙公司对涉案采购项目的质疑答复不满意。第三人温州市审批中心、温州市教育局及温州永乐公司均向被告提交了书面答辩。为查明案件事实，被告向第三人温州市审批中心调取了涉案采购项目的相关招投标资料；对原告的股东吕秀清进行三次调查询问。期间，原告向被告提交了合同明细及记账凭证。通过向工商部门调取温州佰斯达公司的注册登记信息，被告发现温州佰斯达公司的企业名称预先核准时间、成立时间分别为2014年2月19日、2014年2月27日，均晚于其与原告签订《空调设备购销合同》的2014年1月6日。2015年8月11日，被告作出温州市政府采购供应商投诉调查举证通知书，要求原告于2015年8月11日提供其与温州佰斯达公司所签《空调设备购销合同》履约过程中的发票、付（收）款凭证、发（收）货等证据材料。2015年8月13日，原告向被告提交了证据材料说明、浙江俊伟电器有限公司提供的货源清单及发票、温州佰斯达公司信息证明征询函，称其与温州佰斯达公司的合同已在履行中，空调送货地及安装地均为康宏西路6号。为核实案件事实，被告发函浙江省温州市地方税务局，要求协助调查温州佰斯达公司的纳税情况；被告经办人员还到康宏西路6号现场核实，发现该地址上的厂房因火灾而损毁、未重建，并非羽泉鞋业的厂房。2015年8月14日，浙江省温州市地方税务局向被告出具回复函，称经查询国、地税数据共享平台数据，温州佰斯达公司2014年2月27日至2015年8月14日国税纳税记录为零申报。2015年8月17日，被告作出温财执法（2015）2号投诉处理决定书，送达原告及第三人浙江亿龙公司、温州市教育局，并在浙江政府采购网公告。原告不服，提起本案诉讼。

原判认为：一、根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款及《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部第20号令）第三条第一款、第三款的规定，被告温州市财政局具有对涉案政府采购活动进行监督管理，受理和处理供应商投诉的法定职责。二、《政府采购供应商投诉处理办法》第七条规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。本案中，第三人浙江亿龙公司已就涉案政府采购活动向第三人温州市审批中心提出质疑，第三人温州市审批中心亦已作出答复；第三人浙江亿龙公司对质疑答复不满提起投诉，被告予以受理，符合上述法律规定。原告以第三人浙江亿龙公司的投诉未经过招标人组织评标委员会进行复核为由主张被告受理并处理该投诉程序违法，缺乏法律依据。被告依据《政府采购供应商投诉处理办法》第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条等的规定，作出被诉处理决定，程序合法。三、《政府采购供应商投诉处理办法》第十三条规定，被投诉人和与投诉事项有关的供应商应当在收到投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向财政部门作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料。该办法第十四条、第十五条、第十六条规定，财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证。对财政部门依法进行调查的，投诉人、被投诉人以及与投诉事项有关的单位及人员等应当如实反映情况，并提供财政部门所需要的相关材料。投诉人拒绝配合财政部门依法进行调查的，按自动撤回投诉处理；被投诉人不提交相关证据、依据和其他有关材料的，视同放弃说明权利，认可投诉事项。本案中，被告经调查，发现原告提供的其与温州佰斯达贸易有限公司签订的空调设备购销合同涉嫌虚假，因原告在收到投诉书副本后未提供该合同履约过程中的发票、付（收）款凭证、发（收）货等证据材料，被告已书面通知原告提供，但原告提供的证据材料仍无法证明该合同签订、履行情况的真实性，原告亦无法合理说明，应承担不利的法律后果。被告为核实案件相关事实，向工商、税务部门调查取证，并实地查看空调供货地，已尽合理的调查义务。被诉处理决定事实清楚，证据确凿。四、《中华人民共和国政府采购法》第七十七条规定，供应商提供虚假材料谋取中标、成交的，中标、成交无效。《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第（三）项规定，财政部门经审查，投诉事项经查证属实的，分别按照本办法有关规定处理。该办法第十九条第（一）项规定，财政部门经审查，认定中标、成交结果的产生过程存在违法行为，政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动。本案中，原告在涉案政府采购活动中提供虚假的空调销售业绩，骗取中标，已构成违法，且政府采购合同尚未签订，被告作出被诉处理决定，并无不当。综上，被诉处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求，理由不足，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告温州市永乐冷气工程有限公司的诉讼请求。

上诉人温州永乐公司诉称：一、原判认定被上诉人温州市财政局“已尽合理审查义务、被诉处理决定事实清楚，证据确凿”，事实认定错误。首先，被上诉人温州市财政局并未尽到应有的调查义务，所谓的调查仅仅是流于形式。本案中，上诉人在投标中所提供的业务合同不仅是真实的，而且合同中所涉及的空调安装义务己经履行或正在履行之中，并不存在原判所称的骗取中标的事实。本案的事实是，温州伯斯达贸易有限公司承接了温州市羽泉鞋业等公司的空调安装业务，后将该业务交于上诉人实际履行，并与上诉人签订了空调设备购销合同。合同签订后，上诉人即从浙江俊伟电器有限公司购来空调并组织工人进行实地安装，这是不争的事实。尤其需要强调的是，上诉人从浙江俊伟电器有限公司所购进的空调条码与安装在羽泉公司的空调条码是一致的，上诉人已向一审提供了这些条码凭证，并有安装工人出庭作证，这些事实足以证明上诉人与温州伯斯达贸易有限公司所签订的合同是真实的，且已得到实际履行。虽然上诉人与温州伯斯达贸易有限公司在签订空调设备购销合同时对羽泉鞋业公司的地点记录有误，但这并不能以此否认合同己实际履行的事实，更何况被上诉人温州市财政局己实际到过安装现场，其拍摄的现场照片与上诉人提供的现场照片是一致的。可是，被上诉人温州市财政局却未依法向羽泉鞋业等公司作进一步的调查核实，也未形成任何的调查证据。其次，被诉处理决定事实不清、证据不足。被上诉人温州市财政局认定上诉人合同造假，这一认定完全是其籍以处罚上诉人的借口，其依据是温州伯斯达贸易有限公司成立时间与空调设备购销合同记载的合同履行地点。而空调设备购销合同上所记载的合同履行地点记录有误，这表面文字瑕疵并不能否认上诉人己实际安装空调这一客观事实，而且被上诉人温州市财政局对这一事实是明知的。被上诉人温州市财政局无视客观事实的存在，仅凭个别文字瑕疵就认定上诉人所签订的合同系虚假合同显然证据不足。二、原判错误分配举证责任，明显违反了行政处罚法第三十条“行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚”之规定。本案中，被诉行政行为将对上诉人的切身利益产生重大影响，依法应当审慎、严谨，根据行政处罚法的规定，行政机关在作行政处罚前必须查清事实，即使行政相对人未提供证据或提供的证据不充分，也不能免除行政机关的调查责任。被上诉人温州市财政局要用证据证明上诉人存在违法行为，而非上诉人要证明自己没有违法。更何况，其作为国家机关，拥有强大的公共资源和行政手段，其获取行政处罚所需的证据的能力远远大于上诉人。结合本案事实，上诉人在接到被上诉人温州市财政局的通知后不仅提供了合约履行过程中的相关资料、现场照片等证据，而且被上诉人温州市财政局还去过安装现场，但却未对温州羽泉鞋业等相关单位进行详细调查、核实，显然未尽到行政处罚前应有的调查取证义务。而原判却将被上诉人温州市财政局在为行政处罚前必须履行的调查义务分配给了上诉人，其不当之处无以复加。综上，请求撤销原判，改判撤销被诉处理决定。

上诉人在二审庭前提交了以下证据：1.分户明细对账单；2.业务凭证，以证明温州羽泉鞋业有限公司向上诉人的法定代表人吕秀清个人账户支付涉诉合同项下部分空调安装费用的事实。3.《关于安装空调的情况说明》；4.《关于温州市永乐冷气工程有限公司在赛驼皇鞋业安装空调的情况说明》，以证明上诉人履行涉诉合同项下义务，向温州羽泉鞋业有限公司和温州市赛驼皇鞋业有限公司安装空调的事实。

被上诉人温州市财政局辩称：一、被上诉人温州市财政局己尽合理调查义务，被诉处理决定证据确凿。被上诉人温州市财政局发现上诉人提供的其与温州伯斯达贸易有限公司签订的空调设备购销合同涉嫌虚假后进行了一系列调查取证工作：1.上诉投标时提供的其与温州伯斯达贸易有限公司的空调设备购销合同签署时间为2014年1月6日，经向工商部门核实，此时温州伯斯达贸易有限公司尚未成立，工商部门企业名称预先核准时间为2014年2月19日，公司注册于2014年2月27日，晚于合同签订时间。2.上诉人称其合同供货地点在温州康宏西路6号羽泉鞋业厂房，经实地核查，羽泉鞋业厂房坐落于富阳南路1号，康宏西路6号厂房因火灾而损毁、未重建。上诉人的陈述及提供的照片证据虚假。3.经向税务部门核实，温州伯斯达贸易有限公司成立至2015年8月14日纳税零申报，表明未有经营业务发生，其与上诉人签订合同真实性实值怀疑。4.为慎重起见，被上诉人温州市财政局书面通知上诉人提供证明该合同履约过程的发票、付（收）款凭证、发（收〉货等证据，但上诉人提供的记账凭证、发票等材料仍无法证明该合同签订、履行情况的真实性。二、本案不存在举证责任分配错误的问题。1.本案是财政行政处理而非行政处罚案件，上诉人适用行政处罚法错误。2.在作出被诉处理决定时，被上诉人温州市财政局己经尽到合理调查义务，且在一审期间提交的证据己足以证明被诉处理决定认定的事实，己经完成了举证责任，根本不存在上诉人所谓的举证责任分配错误的问题。3.上诉人在上诉状中所称的条码凭证，其并未在一审诉讼过程中提交；作为证人的安装工人并非温州伯斯达贸易有限公司员工，仅能证明该证人曾到羽泉鞋业厂房安装空调，但无法证明温州伯斯达贸易有限公司与上诉人签订空调设备购销合同，并将购买的空调在羽泉鞋业厂房安装的事实。综上，请求判决驳回上诉，维持原判。

被上诉人温州市教育局同意被上诉人温州市财政局的答辩意见。

被上诉人温州市审批中心和浙江亿龙公司未向本院提交书面答辩意见。

经审理，本院认为，上诉人在二审庭前提交的分户明细对账单和业务凭证，并非新的证据，已经超过举证期限，本院不予接纳。《关于安装空调的情况说明》和《关于温州市永乐冷气工程有限公司在赛驼皇鞋业安装空调的情况说明》并未明确出具说明的两家公司与温州伯斯达贸易有限公司关于空调购销合同的具体内容，并不能证明上诉人在该两家公司安装空调是在履行其与温州伯斯达贸易有限公司签订的价款1216500元的空调购销合同所确定的义务。况且，根据《政府采购供应商投诉处理办法》相关规定，上诉人依法应当在投诉处理程序中举证证明其与温州伯斯达贸易有限公司签订的价款1216500元的空调购销合同的真实性，其在二审期间补充提交的证据，即使能够证明待证事实，也不能据此否定投诉处理机构根据上诉人在投诉处理程序中提交的证据所认定的事实。因此，对该两份情况说明，本院不予采纳。原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。

本院认为：一、根据《政府采购供应商投诉处理办法》第三条规定，县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。温州市财政局负有处理涉案政府采购活动中供应商投诉事宜的法定职责。二、《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条规定：“财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证。”第十五条规定：“对财政部门依法进行调查的，投诉人、被投诉人以及与投诉事项有关的单位及人员等应当如实反映情况，并提供财政部门所需要的相关材料。”第十六条规定：“投诉人拒绝配合财政部门依法进行调查的，按自动撤回投诉处理；被投诉人不提交相关证据、依据和其他有关材料的，视同放弃说明权利，认可投诉事项。”根据上述规定，财政部门处理投诉事项以书面审查为主要方式，以主动调查取证为补充；投诉人、被投诉人以及与投诉事项有关的单位及人员等应当如实充分提供财政部门所需要的相关材料，以供财政部门审查并据以判断投诉事项是否属实。本案中，温州市财政局对上诉人投标文件等相关材料进行审查，发现上诉人证明其销售业绩的需方为温州佰斯达公司的空调设备购销合同签订时间为2014年1月6日，与温州佰斯达公司在工商部门的注册登记信息不符，存在合同内容虚假的嫌疑。在此情况下，温州市财政局书面通知上诉人提供相关证据材料以证明该合同内容的真实性，并不违反法律规定。上诉人在收到举证通知后依法负有举证证明该合同内容真实性的义务。温州市财政局在收到上诉人提交的证据材料后已经进行了现场核实及必要的调查取证，不存在上诉人诉称的未尽调查义务情形。因上诉人提交的证据材料仅能证明上诉人在羽泉鞋业公司有实际安装部分空调的事实，并不能证明其是在履行与温州伯斯达贸易有限公司签订的价款1216500元的空调购销合同所确定的义务，不能证明该合同内容的真实性，应承担举证不能的法律后果。因此，温州市财政局认定上诉人在涉案政府采购活动中提供虚假的空调销售业绩，事实清楚，证据充分。三、《中华人民共和国政府采购法》第七十七条规定，供应商提供虚假材料谋取中标、成交的，中标、成交无效。《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第（三）项规定，财政部门经审查，投诉事项经查证属实的，分别按照本办法有关规定处理。该办法第十九条第（一）项规定，财政部门经审查，认定中标、成交结果的产生过程存在违法行为，政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动。本案中，温州市财政局在查清案件事实的基础上，认定上诉人在涉案政府采购活动中提供虚假材料谋取中标，已构成违法，定性并无不当。因政府采购合同尚未签订，温州市财政局作出被诉处理决定，确认中标无效，并责令重新组织采购活动，符合上述规定。但是，温州市财政局在投诉处理决定书中未全面援引所依据的法律条款，存在瑕疵，本院予以指正。综上，上诉人要求改判撤销被诉处理决定的诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。原判驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人温州市永乐冷气工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　许旭东

审 判 员　曾晓军

审 判 员　苏子文

二〇一六年三月二十四日

代书记员　沈奇峰