某某、某某等与抚州市公路局直属分局不履行法定职责一审行政判决书

江西省南城县人民法院

行 政 判 决 书

（2015）城行初字第74-3号

原告**，

原告***（系原告**的母亲）。（系死者梅平南的妻子）

原告梅正其。（系死者梅平南的父亲）

原告李茶金。（系死者梅平南的母亲）

以上四原告共同委托代理人梅健（由江西省南昌市进贤县白圩乡石巷村委会石巷村民委员会推荐，代理权限：特别授权代理。

被告抚州市公路局直属分局。地址：抚州市抚北东路21号。

法定代表人邓飞，该分局局长。

委托代理人黄中俊，江西利群律师事务所律师，代理权限：一般授权代理。

委托代理人帅寒露，江西利群律师事务所律师，代理权限：一般授权代理。

原告**、***、梅正其、李茶金诉被告抚州市公路局直属分局不履行公路管理的法定职责，于2015年6月29日向本院提起行政诉讼，其起诉的被告为抚州市公路局临川分局、抚州市公路局路政管理支队。本院于2015年6月29日立案后，于2015年6月30日依法向抚州市公路局临川分局、抚州市公路局路政管理支队送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月4日第一次公开开庭审理了本案，庭审中抚州市公路局临川分局、抚州市公路局路政管理支队均辩称其不是本案适格的被告。2015年8月28日第二次公开开庭审理了本案，经过对抚州市公路局临川分局、抚州市公路局路政管理支队提供的证据以及法庭依法调取的证据进行质证，认为本案适格的被告应为抚州市公路局直属分局，故合议庭当庭向原告释明并通知其变更被告。2015年9月28日第三次公开开庭审理了本案，庭审中，原告委托代理人梅健申请审判长及审判员回避，本院作出了同意回避申请的决定，并依法另行组成合议庭对本案进行审理。审理中，原告同意将原起诉的被告抚州市公路局临川分局变更为抚州市公路局直属分局，但仍然坚持将抚州市公路局路政管理支队列为被告。原告于2015年9月28日向本院提交了申请追加抚州市公安局交通警察支队直属二大队为被告及追加诉讼请求的申请。本院于2015年11月3日作出（2015）城行初字第74-1号《行政裁定书》，裁定驳回原告追加抚州市公安局交通警察支队直属二大队为被告及追加诉讼请求的申请，于2015年11月3日作出（2015）城行初字第74-2号《行政裁定书》，裁定驳回原告对抚州市公路局路政管理支队的起诉。2015年12月9日，本院第四次公开开庭审理了本案。第一次开庭审理原告李茶金、四原告的共同委托代理人梅健，抚州市公路局临川分局的委托代理人黄中俊、帅寒露，抚州市公路局路政管理支队的委托代理人黄志耀、肖军到庭参加诉讼；第二次开庭审理原告李茶金、四原告的共同委托代理人梅健，抚州市公路局临川分局的负责人王平、委托代理人李建飞、帅寒露，抚州市公路局路政管理支队的负责人周园生、委托代理人黄志耀、肖军到庭参加诉讼；第三次开庭审理原告李茶金、四原告的共同委托代理人梅健，被告抚州市公路局直属分局委托代理人黄中俊、黄志耀到庭参加诉讼；第四次开庭审理四原告的共同委托代理人梅健，被告抚州市公路局直属分局的法定代表人邓飞、委托代理人黄中俊、帅寒露到庭参加诉讼。因本案案情复杂，经江西省高级人民法院批准延长审限六个月。本案现已审理终结。

原告**、***、梅正其、李茶金诉称，2015年1月19日18时，梅平南驾驶赣A号普通二轮摩托车沿316国道由抚州往进贤方向行使，当车行使至316国道临川区云山镇欧湖村路段时，撞到堆放在道路双黄线右侧的机动车道内的砾石和巨型红石堆（机动车道内堆放的砾石堆和巨型红石堆长40.2米、宽3.7米、高1.2米），造成梅平南受伤，当场死亡。经抚州市公安局交通警察支队直属二大队出具的《道路交通事故认定书》（抚公交直二字认字[2015]第012号）查明：涉案的砾石和巨型红石堆是由抚州市临川区云山镇欧湖村民委员会（以下简称欧湖村委会）在未经批准的情况下违法堆放，该事故认定书认定欧湖村委会应当对本次交通事故承担同等责任。被告有义务、有责任对其辖区的公路依法进行养护和管理，本案事故发生路段在被告所管理辖区，无疑应当履行其职责。涉案路段主管部门应当每日定期对辖区内的公路进行巡查、做好防护、清理、修复等工作，但是本案事故中的砾石堆并没有被巡查发现、更未被清理，也没有对相关责任人进行查处，被告未履行法定职责的行为明显违反《中华人民共和国公路法》第七、八、三十五、五十七、七十、七十六条第一款的规定，违反了《公路安全保护条例》第三、四十四条规定，违反《公路养护技术规范》、《江西省公路日常养护巡查制度》养护要求的规定。

综上所述，被告作为经法律法规授权的行政行为实施主体，应当依法积极履行法定职责，但是本案中由于被告的管理缺位，没有积极履行公路养护和管理职责，没有对欧湖村委会的违法行为进行及时的检查、处罚，也未对欧湖村委会违法堆放的砾石堆进行及时清理和对涉案路段进行维护，其行为明显违法；并且该行政不作为间接导致梅平南死亡以及其车辆严重受损，造成梅平南及其亲属的直接经济损失，根据《国家赔偿法》有关规定，被告对此应当负有赔偿义务。为维护原告合法权益，特诉至法院，请求：1、请求确认被告未对抚州市临川区云山镇欧湖村民委员会违法堆放砾石堆占用行驶车道的行为进行检查、制止、清理、处罚的行政不作为违法；2、请求判令被告因违法行政行为给原告造成的损失共计473736.5元承担国家赔偿责任；3、本案的诉讼费用全部由被告承担。庭审中，原告提出新的诉讼请求，即请求判令被告抚州市公路局直属分局对欧湖村委会违法堆放砾石堆占用行驶车道违法行为作出行政处罚。

原告**、***、梅正其、李茶金向本院提供了以下证据、依据：

1、第一组证据，即2015年2月9日进贤县白圩村石巷村民委员会出具的《证明》原件一份、2015年3月12日进贤县白圩村石巷村民委员会出具的《证明》原件一份，证明万海燕、**与梅平南是父女、父子关系；

2、第二组证据，即①万海燕常住人口登记卡复印件一份、②2015年3月16日进贤县公安局白圩派出所出具的《证明》原件一份、③***与梅平南的结婚证原件一份，证明梅平南的亲属信息；

3、第三组证据，即①2014年11月6日江西中泰建筑工程有限公司出具的《收入证明》原件一份、②2015年6月19日进贤县白圩村石巷村民委员会出具的《证明》原件一份，证明梅平南是建筑公司的泥水工及月收入；

4、第四组证据，即视频光盘一张，证明原告方在梅平南发生事故的第二天已经在抚州市公路局申请查处；

5、第五组证据，即原告损失计算清单一份，证明原告方的损失。

被告抚州市公路局直属分局辩称，1、答辩人没有保障交通安全的法定义务。公路管理部门的职责是”公路保护”，公路是国家财产，路权、路产如果受到侵害，由公路管理部门进行调查处理，并不对公路道路交通安全进行管理。2、道路交通安全管理为公安机关的职责。国务院关于改革道路交通管理体制的通知<国发（1986）94号>第二条、第三条，《公路法》第四十四条，《道路交通安全法》第三十二条等法律、法规明确了道路交通安全管理的职责由公安机关交通管理部门行使，并特别具体明确路障管理是公安机关的职责。3、临川区云山镇欧湖村民委员会在公路上堆放砾石堆，既侵害了公路路产路权，也侵害了道路安全。4、答辩人已经按照法律、法规规定履行了法定职责。2015年1月13日，答辩人在道路巡查时，发现了欧湖村委会搞新农村建设修建道路水沟，将部分材料堆放在公路右侧，当即对施工人员进行制止，并根据《公路法》第七十七条的规定下达责令清除的书面通知书，告知欧湖村委会在清除期间采取安全防患措施，答辩人已经在职责范围内尽到了依法履行法定职责的义务。原告**等人提起行政诉讼，请求判令答辩人未对欧湖村委会违法堆放砾石的行为进行检查、制止、清理、处置的行政不作为行为违法，没有事实依据。且**等人在未向答辩人提出任何申请的情况下就直接提起诉讼，不符合《行政诉讼法》第十二条第（六）项关于申请行政机关履行法定职责的规定，应当驳回其起诉。5、交通事故损害赔偿是民事纠纷案件，既不属于行政诉讼案件，也不属于国家赔偿案件。梅平南因交通事故死亡，当属民事案件，根据《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十条的规定，因道路上出现妨碍行为导致交通事故造成损害的，当时民事赔偿案件，道路管理者未尽责管理需担责也属民事案件。梅平南死亡是因为欧湖村委会在道路上堆放砂石导致的，应当依法按交通事故损害赔偿案件处理，因此，本案不属于行政案件。《国家赔偿法》第五条第（二）项的规定，此案是由于欧湖村委会和梅平南自己的行为造成损害，国家不承担赔偿。况且此案根据各自的过错，原告方得到欧湖村委会的赔偿，民事赔偿案件已经了结。原告现在又提出行政诉讼以期得到国家赔偿，但这并不符合《国家赔偿法》的规定，原告的诉请应予驳回。

被告抚州市公路局直属分局向本院提交了以下证据、依据：

1、第一组证据，即2014年12月9日、2015年1月13日的《抚州市公路局直属分局路政大队巡查记录》原件两份，证明被告已经依法进行了巡查，履行了职责，且发现了涉案路段有路障；

2、第二组证据，即赣抚直路政责改（2015）002号《抚州市公路局直属分局责令改正通知书》、行政处罚文书送达回证原件各一份，证明被告已经依据法律的规定履行了责令改正的职责，并将责令改正通知书送达了欧湖村委会；

3、第三组证据，即事故现场照片六张（被告从抚州市公安局交通警察支队直属二大队调取），证明欧湖村委会在收到被告下发的责令改正通知书后设置了安全锥桶等警示标志，被告尽到了安全警示义务；

4、第四组证据，即抚公交直二字认字[2015]012号《抚州市公安局交通警察支队直属二大队道路交通事故认定书》（被告从抚州市公安局交通警察支队直属二大队调取）、（民）2015调字第24号《交通事故纠纷调处中心调解协议书》（被告从抚州市交通事故纠纷调处中心调取），证明本案属于道路交通事故案件，不属于行政案件，本次事故梅平南与欧湖村委会负同等责任，并已经达成了民事调解协议，本案纠纷已经化解。

本院依法调取了以下证据：

抚州公路分局文件抚路养字[2002]5号《关于重划养护路线的通知》、抚州市人民政府办公室抚府办字[2002]103号《关于抚州公路分局更名的通知》、抚州市公路局抚路字[2009]79号《关于成立抚州市公路局路政管理支队及审批机构编制的请示》、抚州市机构编制委员会文件抚编发[2010]32号《关于成立抚州市公路局路政管理支队等机构编制问题的批复》、2015年8月14日李龙辉、罗远清、刘其昌调查笔录各一份。

经庭审质证，原告对被告提供的第一组证据真实性、关联性有异议，对第二、三、四组的真实性、合法性、关联性均有异议。被告对原告提供的第一组证据的合法性有异议；对第二组证据中的①证据真实性、关联性有异议，对②③三性均无异议；对第三组证据中的①证据的真实性、关联性有异议，对②证据的真实性、合法性有异议，对第四组证据真实性、合法性、关联性均有异议。

本院对上述证据认证如下：被告提供的第一、二组证据均系原件，第三、四组证据均系从有权机关调取的材料，且加盖了调取机关的公章，内容真实、形式合法、与本案有关联，予以确认。原告提供的第一、二组证据能够相互印证，证实梅平南与原告**、***及万海燕的近亲属关系，予以确认；第三组证据与本案不具有关联性，不予确认；第四组证据是视听资料，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条第（三）项的规定，提供声音资料的应当附有该声音内容的文字记录，原告未提供该证据的文字记录，故该证据形式不合法，不予确认；第五组证据系原告要求赔偿的计算标准，不是证据，不作为证据认定。

本院依法调取的证据能证明本案适格的被告是抚州市公路局直属分局，予以确认。

经审理查明，原告**、***系死者梅平南的儿子、妻子，原告梅正其、李茶金系死者梅平南的父母。欧湖村委会因进行新农村建设，在G316线K534+300m至K534+600m处右侧修建水沟，将建筑材料堆放在公路路面。2015年1月13日，被告抚州市公路局直属分局进行巡查并制作巡查记录，该份巡查记录中载明，巡查情况：”上午10:00左右巡查至K534+400m附近，有云山镇政府在搞新农村建设，做边沟盖板，把建筑材料堆在路上”；处理情况：”我们责令云山镇政府在施工路段设立安全警示牌，以确保交通安全，施工完毕后立即清扫干净，恢复原状。《责令改正通知书》驻村干部签收”。与此同时，被告抚州市公路局直属分局将赣抚直路政责改（2015）002号《责令改正通知书》送达给欧湖村委会，责令其七天内清除公路路面堆积物，公路路面恢复原状，改正内容和要求如下：1、自行清除公路路面堆积物，公路路面恢复原状；2、清除所产生的费用自理；3、清除工作完成前做好安全措施，发生的一切安全事故自行负责。该《责令改正通知书》由云山镇派驻欧湖村委会的驻村干部许枇枇签收，并在送达回证上签字。2015年1月19日18时左右，梅平南驾驶一辆普通二轮摩托车沿G316国道抚州往进贤方向行驶，行驶至欧湖村路段时，撞到堆放在道路双黄线右侧（抚州往南昌方向为准）的行车道内的砾石堆，造成梅平南当场死亡。从被告在抚州市公安局交通警察支队直属二大队调取的事故现场照片显示，公路路面堆积物的周围拉有三角彩旗的警戒线、四周设有锥桶及警示标牌。2015年1月29日，抚州市公安局交通警察支队直属二大队作出抚公交直二字认字[2015]第012号《道路交通事故认定书》，认定该起交通事故中欧湖村委会与梅平南负同等责任。2015年4月3日，抚州市交通事故纠纷调处中心作出《交通事故纠纷调处中心调解协议书》，欧湖村委会与梅平南家属达成调解协议，协议由欧湖村委会一次性赔偿梅平南死亡赔偿金、丧葬费、抚养费、赡养费、精神抚慰金等一切费用共计人民币壹拾陆万元整。原告**、***、梅正其、李茶金认为被告抚州市公路局直属分局没有积极履行公路养护和管理的职责，没有对欧湖村委会违法堆放砾石堆的行为进行及时清理及对涉案路段进行维护，明显违法，且被告的行政不作为间接导致了梅平南的死亡以及其车辆严重受损，造成了梅平南及其家属的直接经济损失，因此，诉至本院，请求：1、请求确认被告未对抚州市临川区云山镇欧湖村民委员会违法堆放砾石堆占用行驶车道的行为进行检查、制止、清理、处罚的行政不作为违法；2、请求判令被告因违法行政行为给原告造成的损失共计473736.5元承担国家赔偿责任；3、本案的诉讼费用全部由被告承担。

本院认为：根据《江西省公路路政管理条例》第四条第三款的规定，本案所涉事发路段是316国道临川区云山镇欧湖村路段，属于被告抚州市公路局直属分局管辖的G316国道昌抚线路段范围，因此，被告抚州市公路局直属分局具有对其辖区范围内路段进行公路管理、养护，并保证公路经常处于良好技术状态的法定职责。本案中，被告抚州市公路局直属分局在2015年1月13日进行道路巡查时，发现欧湖村委会在涉案路段的公路路面堆放砾石堆，侵占公路，随即下发了《责令改正通知书》，并送达给欧湖村委会，限其七日内即最迟在2015年1月20日，清除路面堆积物并恢复路面原状，并在清除工作完成前做好安全措施，发生的一切安全事故自行负责。2015年1月19日，在被告责令欧湖村委会清除路障的限期之内，梅平南驾驶摩托车行驶至涉案路段时，撞到堆积物身亡。在梅平南发生交通事故时，涉案路段已经设置了安全警示标志，有6张事故现场的照片可以证实。因此，被告抚州市公路局直属分局已经依据《中华人民共和国公路法》第七十条、第七十七条的规定，对涉案路段进行了巡查，作出了责令欧湖村委会停止违法行为并限期清理的《责令改正通知书》，以确保公路处于良好的技术状态，履行了其作为公路管理机构检查、制止的法定职责。根据《中华人民共和国公路法》第七十七条的规定，对违反该法第四十六条的规定，即在公路上或公路用地范围内堆放物品，造成公路路面损坏、污染或者影响公路畅通的，交通主管部门责令停止违法行为，可以处五千元以下的罚款。据此，对违反上述法律的违法行为人是否处以罚款处罚是法律赋予交通主管部门的自由裁量权，而非法定职责。且根据国发（1986）94号《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》第二条第一款的规定，路障管理不属于公路管理部门的职责范围，公路管理部门没有清除路障的法定义务。故原告要求确认被告不履行清理、处罚法定职责违法的主张于法无据。因此，原告提出要求判决确认被告未对抚州市临川区云山镇欧湖村民委员会违法堆放砾石堆占用行驶车道的行为进行检查、制止、清理、处罚的行政不作为违法的主张，本院不予支持。原告**系死者梅正其的儿子，原告***系死者梅正其的妻子，原告梅正其、李茶金系死者梅正其的父母，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一、二款、第三十八条第一款第（一）项的规定，原告**、***、梅正其、李茶金均系死者梅正其的近亲属，与本案具有利害关系，且在被告应当依职权主动履行法定职责的案件中，不需要原告向被告提出申请，故本案原告主体适格。原告在庭审中提出了新的诉讼请求，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条的规定，本院不予准许。

本案中，原告**、***、梅正其、李茶金提出了行政赔偿的主张。因被告抚州市公路局直属分局并不存在行政不作为的违法情形，故原告提出的行政赔偿的主张依法不能成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告**、***、梅正其、李茶金的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告**、***、梅正其、李茶金负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于抚州市中级人民法院。

审　判　长　　李君

代理审判员　　黄铖

人民陪审员　　黎累

二〇一五年十二月二十四日

书　记　员　　李晨

附：本判决适用的相关法律依据

1、《江西省公路路政管理条例》第四条第三款：”设区的市、县（市、区）人民政府交通主管部门（以下简称交通主管部门）按照职责主管本行政区域内所辖路段的公路路政管理工作。设区的市公路管理局、县（市、区）公路管理分局（站）（以下简称公路管理机构）按照职责负责实施所辖路段的公路路政管理工作。”

2、《中华人民共和国公路法》第七十条：”交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为。”

3、《中华人民共和国公路法》第七十七条：”违反本法第四十六条的规定，造成公路路面损坏、污染或者影响公路畅通的，或者违反本法第五十一条规定，将公路作为试车场地的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处五千元以下的罚款。”

4、《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》第二条第一款：”公安机关对全国城乡道路交通依法管理，包括交通安全宣传教育、交通指挥、维护交通秩序、处理交通事故和车辆检查、驾驶员考核与发牌发证、路障管理以及交通标志、标线等安全设施的设置与管理等。”

5、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”

6、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一、二款：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”

7、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款第（一）项：”在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；”

8、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条：”起诉状副本送法被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”

9、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：”行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”