高密市密水街道南关社区居民委员会、山东高密泰和建筑有限公司等与高密市人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政判决书

山东省潍坊市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）鲁07行初84号

原告高密市密水街道南关社区居民委员会。住所地：高密市密水街道南关社区。

法定代表人王艳，主任。

委托代理人张芳芳，山东子伦律师事务所律师。

委托代理人王晓东，男，1972年5月7日出生，汉族，高密市密水街道南关社区居民委员会副主任，住高密市。

原告山东高密泰和建筑有限公司。住所地：潍坊市高密市西环路中段。

法定代表人王传林，总经理。

委托代理人张芳芳，山东子伦律师事务所律师。

委托代理人窦宝帅，山东子伦律师事务所律师。

被告高密市人民政府。住所地：高密市人民大街****号。

法定代表人王文琦，市长。

委托代理人范晓梅，女，汉族，1987年4月1日出生，高密市人民政府法制办工作人员，住高密市。

委托代理人张宁，山东升信律师事务所律师。

第三人张聿华，男，1957年12月7日出生，汉族，退休工人，住高密市。

委托代理人单波，山东密水律师事务所律师。

原告高密市密水街道南关社区居民委员会（以下简称南关居委会）、山东高密泰和建筑有限公司（以下简称泰和公司）不服被告高密市人民政府作出的土地权属争议行政处理决定，于2018年5月30日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月30日公开开庭审理了本案。原告南关居委会委托代理人张芳芳、王晓东，原告泰和公司法定代表人王传林及委托代理人张芳芳、窦宝帅，被告高密市人民政府委托代理人范晓梅、张宁，第三人张聿华及委托代理人单波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告高密市人民政府于2017年12月5日作出（2015）高政处字3号行政处理决定书，认定：山东高密泰和建筑有限公司取得了高国用（2004）字第757号《中华人民共和国国有土地使用证》，该事实清楚。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的证言能否按权属争议处理问题的函》（国土资厅函【2007】60号）中明确规定：土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。该案系土地登记发证后提出的争议，故不属于土地权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十六、第十三条之规定，决定驳回泰和公司、南关居委会的土地权属争议申请。

原告南关居委会、泰和公司诉称，l、请求人民法院依法撤销被告高密市人民政府作出的（2015）高政处字3号行政处理决定书；2、依法判令被告重新对两原告的请求事项依法作出处理；（1、请求被告对位于凤凰大街以南、豪迈路西侧的第三人房屋及院落所占用的土地的性质及权属问题依法作出认定；2、对第三人房屋及院落占用的原告的土地面积及界限依法作出划定和确认)3、案件受理费由被告负担。事实和理由如下：两原告与第三人张聿华之间的土地争议自2003年至今已15年之久，2013年潍坊中级法院作出（2013）潍民终字第1925号民事裁定书，以“泰和公司以张聿华侵犯其国有土地使用权为由要求张聿华停止侵权、排除妨碍，张聿华则主张其并未侵犯泰和公司的国有土地使用权，因泰和公司提供的国有土地使用权未标明张聿华的房屋及院落的相对位置，故本案属于土地使用权界限不明引起的争议，应当由人民政府作出处理……南关居委会以张聿华停止侵权、排除妨碍，但未提供集体土地使用权权属证明，双方属于土地权属问题产生的争议，应当由人民政府先行处理”驳回了原告的起诉。两原告随即向被告高密市人民政府提出土地争议处理申请，被告高密市人民政府在生效裁判已经作出相关认定的情况下不履行法定职责，作出与生效裁判意见相反的行政行为，驳回了原告的申请，原告因此提起本案诉讼。

两原告认为被告高密市人民政府作出的（2015）高政处字3号行政处理决定没有事实依据、证据不足，程序违法，适用法律错误，应当依法被撤销，理由如下：一、被告作出的行政处理决定没有事实依据，证据不足。两原告向被告提出土地争议处理申请，被告于2015年12月18日受理后，于2016年8月23日组织现场勘验，但是并未对第三人张聿华的房屋及院落所占土地面积、性质进行调查。高密市国土资源局以两原告2015年4月单方委托的正元地理信息有限责任公司按1980西安坐标系用全站仪测得的数据作为勘验结果，于2016年6月22日出具说明，8月25日出具更正说明，认定：张聿华的房屋和部分院落不在泰和建筑公司取得国有土地使用证的土地范围内。后高密市国土资源局又将两份说明均撤回。被告在没有对争议土地进行勘测的情况下，依据土地纠纷处理申请之前的两原告委托的测绘公司测得数据，作出行政处理决定，没有事实依据，证据不足。二、被告将案件定性错误，不履行法定职责，未实际对两原告土地争议处理申请作出处理。两原告向被告提出土地争议处理申请，虽然是一份书面申请，但是包含两个不同的申请事项：一是南关居委会与第三人张聿华之间土地权属争议：南关居委会请求被告对第三人张聿华房屋及院落所占用土地性质进行确认，并对面积及界限进行划定；二是泰和公司与第三人张聿华之间土地使用权界限争议：泰和公司请求被告对第三人张聿华房屋及院落所占土地面积、界限进行划定和确定。实际上，本案有两个不同的争议：土地权属争议和土地使用权界限争议。根据《土地权属争议调查处理办法》第5条和《土地管理法》第16条，被告具有对土地权属争议和土地使用权界限争议作出处理决定的法定职责。被告应当将两原告提出的土地权属争议申请和土地使用权界限争议申请，分别作出处理。被告忽视本案实际存在的两个争议，错误的将本案仅定性为土地权属争议，但对原告南关居委会提出的土地权属争议处理申请，被告没有提及也没有处理。被告还故意混淆两申请人不同的争议申请，将南关居委会的土地权属争议申请强按在泰和公司身上：被告还以“泰和公司提出的土地争议处理申请不属于土地权属争议”为由驳回了两个原告的申请，实际上泰和公司提出的是土地使用权界限争议处理申请，而非土地权属争议申请。同样，被告对泰和公司提出的土地使用权界限争议处理申请也未实际处理。三、被告作出的行政处理决定违反法定程序。根据《土地权属争议调查处理办法》第28条“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。”的规定，高密市国土资源局应当在受理之日起6个月内提出处理意见。被告于2015年12月18日受理后，高密市国土资源局于2016年6月22日作出“关于高过用（2004）字第757号宗地四至范围及其与张聿华房屋、院落关系的说明”，超过6个月的法定期限，被告的行政处理违反法定程序，应当依法予以撤销。四、被告作出的行政处理决定适用法律、法规错误。被告依据《国土资源办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，以泰和公司的申请不属于土地权属争议，驳回了两个原告的申请，由上述第二部分分析，泰和公司提出的是土地使用权界限争议处理申请，被告依据《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》作出行政处理属于适用法律错误。被告应当适用《土地管理法》对泰和公司提出的争议作出处理，对南关居委会的土地权属争议申请应依据《土地权属争议调查处理办法》依法作出处理。综上，被告作出的(2015)高政处字3号行政处理决定没有事实依据、证据不足，程序违法，适用法律错误，应当依法被撤销，并重新对两原告的争议处理申请作出处理。

原告为证明其诉讼主张向本院提交了下列证据：1、高密市人民政府行政处理决定书。证明涉案具体行政行为，原告对该行政处理决定书不服，依据法律规定，依法提起诉讼。2、潍坊市中级人民法院（2013）潍民终字第1925号民事裁定书。证明该生效判决书中明确认定无论是泰和公司与张聿华之间的土地使用权界限争议还是南关居委会与张聿华之间的土地权属争议均应由人民政府先行处理，因此原告申请的事项属于被告的法定职责。3、土地权属争议处理申请书。证明原告向被告申请土地权属争议处理时，共有三项诉讼请求，请求事项一是要求被告对南关居委会与张聿华之间的土地权属进行认定，请求事项二是要求被告对泰和公司与张聿华之间的土地界限进行认定，被告未全面对原告的申请事项进行处理，事实认定错误。4、高密市国土资源局说明更正。证明2016年8月25日高密市国土资源局经现场勘验，张聿华的房屋和部分院落不在泰和公司取得的国有土地使用证的土地范围内，从而说明，张聿华的部分院落在泰和公司取得的国有土地使用证的土地范围内，因此被告作出的（2015）高政处字3号行政处理决定书无事实依据。5、现场勘验通知书二份。证明2016年8月22日，被告曾组织过现场勘验，2016年8月25日的说明更正是现场勘验后作出的，说明更正的内容是有事实依据。6、申请书收到凭证。7、高密市国土资源局的说明一份。证据6、7证明被告于2015年12月18日即受理了原告的行政处理申请，高密市国土资源局直到2016年6月22日才提出调查处理意见，超出了法律规定的时间限制，程序违法。8、《土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第二条、第三十一条。

被告高密市人民政府辩称，一、答辩人认定事实清楚、证据确实充分。首先，《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的函》(国土资厅函【2007】60号)中明确规定：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后己经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”根据上述规定，土地权属争议的大前提是土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议，而本案系泰和公司业已取得高国用(2004)字第757号《中华人民共和国国有土地使用证》的基础上，其提出的土地权属争议，故不属于法定的土地权属争议范围。其次，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、出租、抵押、终止进监督检查。”第七条规定：“土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由政府土地管理部门、房产管理部门依照法律和国务院的有关规定办理。登记文件可以公开查阅。”第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”根据上述规定，土地使用权出让、划界等工作应由土地管理部门具体负责，两被答辩人要求答辩人在处理土地争议的基础上对第三人占用其土地面积和界限作出划定和确认的要求无任何法律依据。最后，原国家土地管理局制定的《城镇地籍调查规程》1.2内容第三款规定：“地籍调查要查清每一宗土地的位置、权属、界线、数量、用途等基本情况，满足土地登记的需要。”1.8实施单位第二款规定：“地籍调查、登记的具体工作由市(县)土地(国土)管理局负责具体实施。”根据上述规定，答辩人不具有对第三人占用两被答辩人土地面积及界限作出划定和确认的法定义务，故对两被答辩人的该项要求，答辩人未予处理。二、答辩人程序合法。被答辩人于2015年12月18日向答辩人递交《土地权属争议处理申请书》，答辩人当日立案，并于2015年12月23日，将申请书副本及被答辩人提交的证据材料送达被申请人(即本案第三人)，第三人于2016年1月9日向答辩人提交答复书。经现场勘查、举行听证等程序，并照顾到两被答辩人与第三人私下磋商等实际要求后，答辩人于2017年12月5日作出（2015）高政处字3号行政处理决定书并分别送达两被答辩人、第三人，答辩人程序合法。综上所述，答辩人作出的（2015）高政处字3号行政处理决定书认定事实清楚，证据确实充分，应予维持。请人民法院依法驳回两原告的诉讼请求。

被告高密市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1-1、国有土地使用证。1-2、国有土地使用权合同。证明泰和公司已取得《中华人民共和国土地使用权证》。2-1、土地权属争议处理决定申请书。2-2、立案审批表。证明立案程序合法。3-1、受理通知书。3-2、送达回证。证明送达程序合法。4、答辩书。证明被申请人答复内容。5、授权委托书。证明委托手续。6-1、现场勘验通知书送达回证。6-2、现场勘验笔录。证明现场勘验相关情况。7-1、听证通知书。7-2、听证笔录。证明听证相关情况。8、土地权属决定审批表。证明程序合法。9、行政处理决定书。证明决定内容。10、送达回证。证明程序合法。

第三人张聿华述称，被告做出的行政处理决定书有事实及法律依据，且程序合法，请求查明事实依法驳回原告的诉讼请求。

经庭前交换证据、庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见如下：证据1的真实性无异议，对证明目的也无异议，但是通过该证据可以证明被告在颁发给泰和公司的国有土地使用权证书中未对土地的界线进行界定，导致泰和公司与张聿华发生土地争议的原因。证据2申请书的真实性无异议，通过该申请书可以证明两原告在向被告申请土地权属争议处理时提出的争议涉及两方面，一是涉及涉案土地权属的确认，二是涉及土地界限的界定，然而被告在作出的处理决定书中仅对涉案土地的权属进行了审查，但并未对涉案的土地的权属及界限进行最终认定，属于认定事实错误。证据2立案审批表的真实性无异议。证据3的真实性不发表质辩意见，因二原告非系受理通知书及送达回证的签收人，对第三人真实的签收时间以及签收的文件不知情。证据4真实性不发表质辩意见，因无法核实是否是第三人提供。对其答辩书中的内容不予认可：1、根据2008潍行初字第6号行政裁判书明确确认了涉案的国有土地使用权属于泰和公司所有，张聿华仅对原城南化工厂16间平房享有所有权，对其占有范围内的土地以及院落内的土地以及房屋前的土地均不享有所有权及使用权。该行政裁判书已经发生法律效力，对泰和公司和张聿华的土地权属均具有拘束力。2、对其主张的对16间房屋前的院子享有物权和所有权无法律依据。证据5无异议。证据6-1的真实性无异议，通过该证据可以证实被告存在程序违法，根据被告提供的立案审批表以及受理通知书可以证实被告是于2015年12月18日正式受理了原告的土地权属争议处理申请书，而被告直到2016年8月23日才进行了现场勘验，违反了土地权属争议调查处理办法规定的6个月内提出调查处理意见的规定，另一方面也证实其作出行政处理决定违反了法律规定。证据6-2的真实性无异议，但是通过该证据可以证实原告与第三人对涉案土地界线并不明确，双方存在土地权属界线的争议。原告称，据现场勘查笔录，可以证实张聿华院落东西17米，南北是55米，界址是明确的，泰和公司的界址也是明确的，颁证时关于坐标前后两次补充过证据。证据7的真实性无异议，通过该证据证实第三人院落内占有使用了两原告的部分土地，双方对该宗土地的界线并不明确。证据8的真实性无异议，通过该证据表明的处理请求部分可以证实双方申请事项是两项。证据9的真实性无异议。但是该行政处理决定书的作出无事实及法律依据，程序违法，具体理由同起诉状。对证据10无异议。

第三人对被告的证据质证意见如下：对1号证据无异议。1号证据是被告依职权为泰和公司发放土地证的行为是合法的，不存在违法行为。2号证据无异议，泰和公司认为土地权属有争议而申请被告进行处理，被告予以立案，并不存在行政不作为行为。3号证据无异议，3号证据证明被告在受理泰和公司的申请后进行了通知送达，由此可见送达程序合法。证据4无异议。证明被告为了充分了解本案的情况然后由答辩人进行了答辩。被告做出行政处理决定是实事求是的。证据5无异议。证明被告做出的行政决定书程序合法。证据6无异议，证明被告为了查明本案的事实情况进行了现场勘验。所以被告的处理结论正确。对证据7-10无异议。

被告对原告提供的证据质证意见如下：证据1真实性无异议，对证明对象无异议。证据2的真实性无异议，证明目的有异议，该裁定书只是裁定由人民政府先行处理，是否属于被告的处理范围是由被告审查后决定，不能牵强认定原告申请的事项必然属于被告的法定职责。证据3的真实性无异议，证明目的有异议，被告已对原告提起的申请进行了审查，认定不属于土地权属纠纷，已经对原告提起的申请事项进行了处理。证据4该说明更正已经被撤回，已经失去效力，不能作为证据使用。具体情况是第三人与高密市国土资源局之间的行政诉讼，具体情况被告不清楚。证据5的真实性无异议，对证明目的有异议，国土局2016年8月25日做出的说明更正并不是根据8月22日现场勘验做出的，现场勘验是被告为了调查原告提起的申请书的具体情况而组织的。证据6、7的真实性无异议，具体情况是在处理原告提起的申请中，第三人和原告提出协商解决，被告为了更好处理争议，留给双方协商时间，协商不成后，才进行的处理。证据8法律依据无异议，对证明目的有异议，被告是根据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按照权属争议处理问题的函》和《土地权属争议调查处理办法》调查认定该争议不属于土地权属争议，因此做出处理决定。

第三人对原告提供的证据质证意见如下：1号证据无异议，2号证据的质辩意见同被告高密市人民政府一致。3号证据的质辩意见同被告高密市人民政府一致，另外补充被告根据原告的申请做出了行政处理决定书，这是对事实的认定，不存在认定错误的问题。4号证据的质辩意见同被告高密市人民政府一致。5号证据本身无异议，但是勘验时第三人并没有在勘验现场，所以第三人不知情。6号、7号证据本身无异议，但是说明原告与第三人之间存在长时间的协商，协商不成后，被告做出处理决定。8号证据无异议。

本院对上述证据认证如下：被告提供的1-10号证据，原告除对证据3和4的真实性不发表质证意见外，对其他证据的真实性无异议。第三人对该组证据无异议。该组证据符合证据的真实性、合法性、关联性，能够证明二原告向被告申请处理土地权属争议，被告受理后进行送达、勘验、并最终作出行政处理决定书的事实经过，法庭确认为有效证据。原告提供的1、2、3、5、6、7、8号证据，被告、第三人对真实性无异议，符合证据的真实性、合法性、关联性，能够证明二原告曾向被告提出土地权属处理申请，被告做出行政处理决定，原告不服，提起诉讼的事实，法庭确认为有效证据。对于原告提供的4号证据，被告及第三人均有异议，认为该证据已经撤回，失去效力，原告在证据清单中亦承认行政机关收回文书，并认为此做法构成行政程序违法。本院认为，4号对该《更正说明》被撤回的事实有证明力。对于证据5和证据8，被告虽对该两份证据的证明目的有异议，但不影响该两份证据作为证明本案事实的有效证据使用。

根据以上有效证据及当事人无争议的当庭陈述，本院经审理查明以下事实，2004年，泰和公司基于国有土地使用权出让合同而取得凤凰大街南、豪迈路西侧6665平方米土地使用权，国有土地证号（2004）字第7**号。第三人张聿华因与南关居委会存在欠款民事纠纷，于1998年通过人民法院强制执行，将16间房屋执行归张聿华所有，后张聿华在房屋前建了院墙，由此与泰和公司及南关居委会产生了土地使用权争议。两原告与第三人张聿华曾试图通过民事诉讼解决纠纷，本院（2013）潍民终字第1925号民事裁定书，以“本案属于土地使用权界限不明引起的争议，应当由人民政府作出处理”为由，裁定驳回二原告的起诉。二原告于2015年12月18日向被告提交了土地权属争议处理申请，主要请求事项：1、对位于凤凰大街以南、豪迈路西侧的张聿华房屋及院落所占用土地的性质及权属问题依法作出认定；2、对张聿华房屋及院落占用的二原告的土地面积及界限依法作出划定和确认。被告于当日受理后，于12月23日向第三人张聿华送达受理通知书，张聿华于2016年1月9日提出答辩。被告于2016年8月23日通知二原告及第三人张聿华进行现场勘验，勘验结果：张聿华院落南北约17米，东西约55米。同日，被告向二原告及第三人张聿华送达听证通知书，并于8月25日组织听证。被告通过审批后，以该案不属于土地权属争议受理范围为由，于2017年12月5日作出（2015）高政处字3号行政处理决定书，驳回二原告的土地权属争议申请，并于2017年12月13日向二原告及第三人张聿华进行了送达。二原告不服该行政处理决定，遂于2018年5月30日向本院提起行政诉讼。

另查明：2016年6月22日，高密市国土资源局出具《关于高国用（2004）字第757号宗地四至范围及其与张聿华房屋、院落关系的说明》，主要内容为：高密市人民政府为泰和建筑公司颁发的高国用（2004）字第757号国有土地使用权证，由于当时测绘该地时没有坐标，2015年4月南关居委会，泰和建筑公司委托正元地理信息有限公司按1980西安坐标系用全站仪测图测得张聿华的房屋和院落不在泰和建筑公司取得国有土地使用证的土地范围内。2016年8月25日，高密市国土资源局作出“关于高国用（2004）字第757号宗地四至范围及其人与张聿华房屋、院落关系的说明的更正”，更正该单位于2016年6月22日出具的《关于高国用（2004）字第757号宗地四至范围及其与张聿华房屋、院落关系的说明》第二段中“2015年4月南关居委会，泰和建筑公司委托正元地理信息有限公司按1980西安坐标系用全站仪测图测得张聿华的房屋和院落不在泰和建筑公司取得国有土地使用证的土地范围内。”具体范围以测绘图为准。原被告均称该“更正”已经被撤回。

本院认为：本案原告的请求处理事项即：一是南关居委会与第三人张聿华之间土地权属争议：南关居委会请求被告对第三人张聿华房屋及院落所占用土地性质进行确认，并对面积及界限进行划定；二是泰和公司与第三人张聿华之间土地使用权界限争议：泰和公司请求被告对第三人张聿华房屋及院落所占土地面积、界限进行划定和确定。但是被告处理决定认为原告的上述请求事项均为土地权属争议，根据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》的规定，均决定不予处理，属于认定事实不清，遗漏当事人申请事项。另外，庭审中被告认可泰和公司的国有土地使用权证四至不明确，缺少坐标系，此种情形应属土地权属存有争议，就此问题被告应当做出处理，而不应以已发证为由不做处理。被告于2015年12月18日立案受理，于2017年12月5日作出行政处理决定书，超出了国土资源部《土地权属调查处理办法》第二十八条规定的6个月的处理期限，且未办理延长手续，属于行政程序违法。被告答辩亦认可超期作出了处理决定。故原告主张被告行政行为超期、程序违法的理由成立，本院予以采纳。

综上，被告的（2015）高政处字3号行政处理决定事实不清，程序违法，无法律依据，依法应予撤销。原告的诉讼请求成立，依法应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：

一、撤销被告高密市人民政府作出的（2015）高政处字3号行政处理决定书；

二、责令被告高密市人民政府对两原告的申请在本判决生效后六个月内重新作出行政处理决定。

案件受理费50元，由被告高密市人民政府负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。

审　判　长　　李正良

审　判　员　　林少华

人民陪审员　　李伟丽

二〇一八年十一月二十日

书　记　员　　赵　倩