青岛海防工程局
青岛海防工程局与广东省航道事务中心一审民事判决书
来源：中国裁判文书网
广州海事法院
民 事 判 决 书
（2018）粤72民初1045号
原告：青岛海防工程局，住所地山东省青岛市四方区。
法定代表人：王朝军，该局总经理。
委托诉讼代理人：王波，青岛海防工程局职员。
委托诉讼代理人：彭志华，湖南银联律师事务所律师。
被告：广东省航道事务中心（原名称广东省航道局），住所地广东省广州市。
法定代表人：陆亚兴，该单位局长。
委托诉讼代理人：向金波，广东广信君达律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李睿茗，广东广信君达律师事务所实习律师。
原告青岛海防工程局与被告广东省航道事务中心通海可航水域工程建设纠纷一案，由广东省广州市越秀区人民法院移送本院管辖,本院于2018年9月13日立案后，依法适用普通程序，于10月12日、10月22日公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人王波、彭志华，被告委托诉讼代理人向金波、李睿茗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告向本院提出诉讼请求：1.判令被告向原告支付工程尾款1425708.47元；2.判令被告向原告支付逾期付款违约金(以1425708.47元为基数自2014年6月18日起至被告付清之日止按中国人民银行同期贷款利率标准计算);3.判令被告负担诉讼费用。诉讼过程中，原告变更第一项诉讼请求为：判令被告向原告支付工程尾款1425663.90元。原告放弃第二项关于逾期付款违约金的诉讼请求。事实和理由：2012年8月13日，原告通过公开招投标程序与被告签订《西江界首至肇庆整治工程疏浚、清礁工程施工合同》，约定由原告对该航道进行疏浚、清礁。工程于2012年12月18日开工,2013年12月16日竣工。2014年3月7日完成交工验收。工程总结算价款为32299935.20元。2014年7月***日，原告向工程监理人员郑方圆交付《工程结算书》，约于2016年底至2017年初收到被告退回的签署建设单位意见的《工程结算书》。原告同意《工程结算书》记载的结算金额294***655.43元。根据合同专用条款17.5条竣工结算的约定,被告应最迟在2014年6月18日前提出意见,但被告并未在约定的期间内提出意见。根据约定,应当视为被告已经认可原告提交的结算书的全部内容。广东省交通运输工程造价管理站以（粤交造价〔2015〕30号文）确认该项目工程结算费用为294***700元。该价款虽与原告提交的《工程结算书》价款不符，但原告对此金额予以认可。至原告起诉之日原告已经收到被告支付的工程款***002991.53元。被告拖欠工程尾款1425708.47元。原告于2016年6月12日、6月30日、2017年6月9日向被告发函催促支付,被告置之不理。原告于2017年11月1日填写工程款报审表申请支付工程款1425663.90元，监理人签字同意支付原告1425663.90元，但被告没有同意，监理人没有向原告出具中期支付证书。被告下级单位广东省西江航道局于2018年1月8日向原告转发广东省交通运输厅（以下简称省交通厅）结算和竣工决算审核意见的通知。该通知对原告的工程量予以认可，但无故扣减1301100元。原告发函明确表示不接受被告上级管理部门的审核意见，于2018年6月1日向被告发函要求付款。被告扣减1301100元没有依据。被告在招标投标阶段自行将该项目列入工程建设成本中，不是原告增加的。合同文件第七部分的一般项目清单计价表第一项已经将相关金额明确列为暂定金项目。以上费用实际由被告现场管理人员开支，列入原告的工程项目。原告已经收到被告支付的工程建设单位管理费11***015.88元。被告审批同意支付1301100元。广东省西江航道局代表被告管理项目。原告向被告的下属单位广东省西江航道局的职员陆子允、朱瑞旗等人支付租金、电费、办公设备、会议费、汽车修理费、停车费、加油费等现金1301100元。原告已经为被告垫付该费用，原告并未实际使用上述款项。
被告辩称，工程产生1301100元建设单位管理费已由原告为被告先行垫付。但该费用不是工程款，原告可以另行起诉。广东省西江航道局是被告的现场管理单位。本案工程结算款为***127555.43元，被告已经支付***002991.53元，剩余工程款124563.90元。被告约于2015年1、2月份收到监理单位提交的《工程结算书》。被告收到工程结算书后，将工程的竣工结算交由广东省交通运输工程造价管理站进行审查后，在结算书写明工程结算价款“最终以省交通运输厅项目竣工决算审计批复为准”。表明被告收到《工程结算书》后已经按约定提出了明确的意见且原告并对此提出异议。被告在《工程结算书》签署意见后于2015年3月将应结算书交给原告。被告按省交通厅的指示及相关规定将工程结算事宜上报省交通厅，由省交通厅严格按程序要求委托广东省交通运输工程造价管理站及广东源瑞会计师事务所有限公司进行审查和审计。2017年12月14日，省交通厅核定工程结算金额为***127555.43元。工程尾款为124563.90元。根据原告证据及被告上级主管部门的审计结论，1301100元是管理费用，不是工程款性质，不应按照工程结算款处理。原告主张1301100元由其垫付的问题原告可另行起诉。原告在2017年明确同意工程结算金额为***12755.43元,省交通厅也确定结算金额为***12755.43元。双方事实上已就工程款结算达成一致意见。原告获悉省交通厅批复意见后无故拒绝认可结算金额迟迟未办理尾款支付手续，导致被告支付条件无法达成。被告于2018年6月11日发函要求原告办理尾款支付手续，不存在逾期支付事实。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的《西江界首至肇庆整治工程疏浚、清礁工程施工合同》、《工程结算书》、交工验收证书、省交通厅工程竣工决算审计的意见、工程结算和竣工决算审核的意见、粤交造价〔2015〕30号文等证据，本院予以确认并在卷佐证。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2012年9月10日，原告与广东省航道局签订《西江界首至肇庆整治工程疏浚、清礁工程施工合同》(合同编号XJZY-TJ8)。合同文件包括协议书、中标通知书、谈判备忘录、专用条款、通用条款、技术规范、图纸、已标价的工程量清单、其他文件等。监理人为广东正方圆工程咨询有限公司（以下简称正方公司）。合同文件互相解释、互为说明，除合同专用条款另有约定外，其组成和解释次序如下：双方商定的补充协议或合同期内经双方签署的备忘录，合同协议书，中标通知书，投标函及投标函附录，专用条款、通用条款、技术规范、图纸、已标价工程量清单、组成本合同的其他文件。双方约定：暂定总价3***34156元，工期为10个月，交工验收期限为2个月。从监理工程师发出开工令之日起算。合同从双方法定代表人或代理人签署并加盖公章后生效。经工程竣工验收合格、合同总价款结清后终止。承包人按“固定单价合同”方式确定承包合同价格。
合同通用条款15.6款暂列金额约定：暂列金额只能按照监理人的指示使用，并对合同价格进行相应调整。
合同通用条款17.3款工程进度付款条款约定了付款方式。17.3.2项约定,承包人应在每个付款周期末，按监理人批准的格式和专用条款约定的份数，向监理人提交进度付款申请单，并附相应的支持性证明文件。17.3.3项约定,（1）监理人在收到承包人进度付款申请单以及相应的支持性证明文件后的14天内完成审查,并计算出发包人到期应支付给承包人的金额以及提交相应的支持性材料,经发包人审查同意后,由监理人向承包人出具经发包人签认的进度付款证书。监理人有权扣发承包人未能按照合同要求履行任何工作或义务的相应金额。（2）发包人应在监理人收到进度付款申请单后的***天内，将进度应付款支付给承包人。发包人不按期支付的，按专用条款的约定支付逾期付款违约金。（3）监理人出具进度付款证书，应视为监理人已同意、批准或接受了承包人完成的该部分工作。（4）进度付款涉及政府投资资金的，按照国库集中支付等国家相关规定和专用合同条款的约定办理。
合同通用条款竣工结算条款约定：第17.5.1项竣工付款申请单。（1）工程接收证书颁发后，承包人应按专用条款约定的份数和期限向监理人提交竣工付款申请单，并提供相关证明材料。除专用合同条款另有约定外，竣工付款申请单应包括下列内容：竣工结算合同总价、发包人已支付承包人的工程价款、应扣留的质量保证金支付的竣工付款金额。（2）监理人对竣工付款申请单有异议的，有权要求承包人进行修正和提供补充资料。经监理人和承包人协商后，由承包人向监理人提交修正后的竣工付款申请单。
合同通用条款第17.5.2项竣工付款证书及支付时间。（1）监理人在收到承包人提交的竣工付款申请单后的14天内完成核查，将发包人到期应支付给承包人的价款提交发包人审核并抄送承包人。发包人应在收到后14天内审核完毕，由监理人向承包人出具经发包人签认的竣工付款证书。监理人未在约定时间内审核，又未提出具体意见的，视为承包人提交的竣工付款申请单已经监理人核查同意；发包人未在约定时间内审核又未提出具体意见的，监理人提出发包人到期应支付给承包人的价款视为发包人已同意。（2）发包人应在监理人出具竣工付款证书后的14天内，将应付款支付给承包人。发包人不按期支付的，按第17.3.3(2)目的约定,将逾期付款违约金支付给承包人。（3）承包人对发包人签认的竣工付款证书有异议的，发包人可出具竣工付款申请单中承包人已同意部分的临时付款证书。存在争议的部分，按第24条的约定办理。（4）竣工付款涉及政府投资资金的，按第17.3.3(4)目的约定办理。
合同通用条款第17.6.1项最终结清申请单。（1）交工验收证书签发后，承包人可按专用合同条款约定的份数和期限向监理人提交最终结算申请单,并提供相关证明材料。（2）发包人对最终结清申请单内容有异议的,有权要求承包人进行修正和提供补充资料,由承包人向监理人提交修正后的最终结清申请单。
合同通用条款第17.6.1项最终结清条款约定：（1）交工验收证书签发后，承包人可按专用合同条款约定的份数和期限向监理人提交最终结清申请单，并提供相关证明材料。（2）发包人对最终结清申请单内容有异议的，有权要求承包人进行修正和提供补充资料，由承包人向监理人提交修正后的最终结清申请单。第17.6.2项即最终结清证书和支付时间条款约定：（1）监理人收到承包人提交的最终结清申请单后的14天内，将发包人应支付给承包人的价款提交发包人审核并抄送承包人。发包人应在收到后14天内审核完毕，由监理人向承包人出具经发包人签认的最终结清证书。监理人未在约定时间内审核，又未提出具体意见的，视为承包人提交的最终结清申请已经监理人核查同意；发包人未在约定时间内审核又未提出具体意见的，监理人提出应支付给承包人的价款视为发包人已同意。（2）发包人应在监理人出具最终结清证书后的14天内，将应支付款支付给承包人。（3）发包人不按期支付的，按第17.3.3(2)目的约定,将逾期付款违约金支付给承包人。（4）承包人对发包人签认的最终结清证书有异议的，按第24条的约定办理。（5）最终结清款涉及政府投资资金的，按第17.3.3(4)目的约定办理。
合同通用条款第24条约定履行合同发生争议的，可友好协商或提请争议评审组评审。协商不成、不愿提请争议评审或不接受争议评审意见的，可在专用条款中约定仲裁或诉讼。专用条款约定争议解决机构为广州市越秀区人民法院。
合同专用条款15.6款暂列金额约定,通用条款本文末增加:暂列金额即为已标价工程量清单中的不可预见费，监理人在批准使用前须征得发包人同意。
合同专用条款15.8.4项约定：发包人在工程量清单中给定的“暂定金“属于暂估价的一部分。工程量清单中的“暂定金“用于支付为发包人驻现场管理人员提供现场办公及生活用房、办公设施的维护和服务、生活设施的维护和服务、交通工具的维护和服务的相关费用，以暂定金的形式已包含在合同总价中，发包人按实际发生金额据实支付。发包人有权全部或部分使用，或根本不予使用。
合同专用条款第17.3.3项关于进度付款证书和支付时间约定，通用条款本项的内容不适用于本合同，代之以：17.3.3.1约定，进度款支付：监理工程师和发包人代表在接到进度付款申请单后***天内确认后报发包人，发包人在***天内审核完后，在7天内支付。每期进度款按当期应付进度款扣除相关款项后支付。17.3.3.4目约定，若发包人在合同约定的支付期限届满后***天后未予支付，承包人可向发包人发出催付款的通知，发包人在收到承包人通知后仍不能按要求支付，承包人可发发出催款通知7天后暂停施工，发包人承担延期支付的利息和违约责任以及停工损失。17.3.3.5约定，监理人出具进度付款证书，应视为监理人已同意、批准或接受了承包人完成的该部分工作。合同专用条款第17.3.3.6目约定，进度付款涉及政府投资资金的，按照国库集中支付等国家相关规定和专用合同条款的约定办理。
合同专用条款第17.5款竣工结算条款约定，竣工付款申请单统一修改为“工程结算书”。工程接收证书颁发14天内，承包人应向监理人提交一式8份工程结算书，并提供相关证明材料。第17.5最终结清条款约定，交工验收证书签发后，承包人应在14天内向监理人提交最终结清申请单一式8份，并提供相关证明材料。
合同专用条款第17.6.1项最终结清申请单约定，交工验收证书签发后，承包人应在14天内向监理人提交最终结算申请单一式8份,并提供相关证明材料。
合同专用条款第18条竣工验收条款约定，通用条款中的竣工验收申请报告统一修改为交工验收申请报告。
原告于2012年12月16日开工，2013年12月16日竣工，2014年3月7日交工验收。双方在交工验收证书上盖章。
2014年7月***日,原告向监理人提交《工程结算书》，申请合同工程价款32299935.92元。2014年9月18日,监理单位正方公司同意结算价30972414.66元。监理人向被告提交《工程结算书》后，被告向省交通厅提交西江界首至肇庆整治工程施工合同结算的请示以及西江界首至肇庆整治工程竣工决算的请示。
省交通厅委托广东省交通运输工程造价管理站进行审核。2015年3月2日，该管理站作出《广东省交通运输工程造价管理站关于西江界首至肇庆整治工程竣工决算的审查意见》，核定结算费用为294***700元,包括:疏浚工程费用120.03万元,炸礁工程费用2607.79万元,施工期港航安全警戒费35万元,安全生产费35万元,保险费14.93万元,建设单位管理费130.12万元。
2015年3月5日,被告在原告提交的《工程结算书》的结算汇总表上签署意见：“同意按294***655.43元进行结算,最终以省交通厅项目竣工决算审计批复为准。”
省交通厅委托广东源瑞会计师事务所有限公司对被告西江中游界首至肇庆整治工程竣工财务决算报表进行了审核。2015年12月25日，该事务所依据《中国注册会计师审计准则》、《会计师事务所从事基本建设预算、结算、决算审计暂行办法》以及国家发委、财政部、建设部等颁发的有关法律法规进行审计，出具《关于西江界首至肇庆××航道整治工程竣工财务决算审计报告》称，XJZY-TJ8合同段“合同结算价为2942.87万元”。整体工程存在对项目的管理不规范、建设单位管理费严重超支等主要问题。具体在本案所涉合同中，违规在工程项目预算中编制的单位管理费，计入工程预算的管理费1301100元。对应该部分项目管理费在上述的工程设计预算时计入到工程成本之中，这种行为不符合建设工程项目管理的有关规定，这部分费用由施工单位开票收取，其实际的支出真实性难以审核。
2017年11月1日，原告填报工程款报审表，向监理人申报2017年10月完成项目总计1425663.90元。11月6日,监理人作出审核意见:经审核应支付施工单位工程款共计1425663.90元。
广东省机构编制委员会于2017年11月***日印发粤机编发〔2017〕20号文件，广东省航道局更名为广东省航道事务中心，广东省西江航道局更名为广东省西江航道事务中心。广东省航道事务中心属于事业单位，举办单位是省交通厅。广东省西江航道局的举办单位是广东省航道事务中心。
2017年12月14日，省交通厅根据广东源瑞会计师事务所有限公司的审计报告，以粤交基函3275号文对被告的请示作出批复：XJZY-TJ8号合同结算审计意见和审核意见均为***127555.43元。
2018年5月7日，原告发函被告称，请对方按照造价审核意见294***655.43元对本工程进行结算。2018年6月11日,被告复函原告称，结算金额为***127555.43元，累计支付***002991.53元。剩余尾款124563.90元,请及时前来办理支付手续。
截止庭审结束时,被告已经向原告支付工程款***002991.53元。
《西江界首至肇庆整治工程疏浚、清礁工程施工合同》的合同文件第七部分“已标价的工程量清单”部分记载，工程量清单项目总价表的“一般项目”金额为2255000元，一般项目清单计价表中“暂定金”项目金额为1303000元。
省交通厅于2017年8月21日以粤交函财〔2017〕2071号文《广东省交通运输厅关于西江中游（界首至肇庆××航道整治工程竣工结算审计有关情况的意见》向广东省航道局发函。文件主要内容是，根据省交通厅粤交基〔2000〕355号、粤交造价函〔2011〕45号文，工程量清单100章中暂定金额计量支付条件为“不可预见的一些零星工程、工程质量检验、零星补充地质勘探等费用”，上述文件规定表明发包人驻现场管理人员发生的管理性质支出应按规定在项目的建设单位管理费中列支，不应列入工程量清单中的100章暂列金额计入工程施工成本。
原告提供的竣工结算表（表二）一般项目100章记载：该项目合同价合计1303000元，包括:为驻地人员提供的办公室及生活用房18万元,为驻地人员提供的办公设施164000元,为驻地人员提供的生活设施149000元,为驻地人员提供的交通工具81万元;结算价合计13011***.42元,包括:为驻地人员提供的办公室及生活用房18万元,为驻地人员提供的办公设施144000元,为驻地人员提供的生活设施53609.***元,为驻地人员提供的交通工具923551.83元。
原告提供的13期100章支付审批表中,前12期均有被告的下属单位即工程的运作单位广东省西江航道局经办人、主管部门、财务部门、分管领导及局领导的签字。最后一期审批表除局领导外，广东省西江航道局经办人、主管部门、财务部门、分管领导均签字确认。
本院于2018年10月22日开庭时向被告出示原告于第一次庭审后提交的工程（月）付款报审表、中期支付证书、相关票证等证据要求被告发表质证意见。被告以上述证据是原告逾期提交为由不予质证。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百零二条第二款规定:“当事人非因故意或者重大过失逾期提供的证据，人民法院应当采纳，并对当事人予以训诫。”被告提出的不予质证的理由不能成立。综合本案情况,本院对以上证据予以采信。根据原告提供的工程（月）付款报审表等证据，被告方业主代表于2013年1月至2014年2月期间，同意支付暂定金项目资金110927.73元、15480.53元、174229.03元、301901.20元、36956.98元、96504.24元、146481.21元、72078.***元，合计1093919.53元。
原告提交了监理人出具的分别于2012年12月20日、2013年1月24日、3月25日、4月20日、6月***日、7月27日、8月29日、9月***日、11月***日、2014年2月***日制作的中期支付证书。2014年2月***日制作的中期支付清单记载，截止该日完成支付项目100章合计11***015.88元,被告已经审批同意支付建设单位管理费金额11***015.88元。
本案诉讼期间，被告于2018年8月23日向广州市越秀区人民法院审判人员书面确认，涉案工程共产生了1301100元建设单位管理费，该部分费用已由原告先行垫付。
另查明：
财政部财建[2002]394号《基本建设财务管理规定》第二十一条第一款规定：“建设单位管理费是指建设单位目从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理费性质的开支。包括：不在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、零星购置费、招募生产工人费、技术图书资料费、印花税、业务招待费、施工现场津贴、竣工验收费和其他管理性质开支。”
广东省人民政府《省级基本建设项目财政性资金集中支付暂行办法》（粤府[2000]41号）第四条规定：“集中支付资金必须经过审核，以合格的审核结论为依据。（一）由省财政厅统一制定审核的内容和审核标准，出具审核委托书委托有关机构进行审核；（二）省财政厅委托省财政厅投资审核中心审核集中支付资金的申请。对专业性较强的项目申请，可委托符合财政部规定资质的社会中介机构审核；（三）省财政厅按合格的审核结论，在已确定项目的财政性资金投资总额内办理集中支付。”第七条规定：“凡需使用集中支付资金的建设项目，建设单位应先向省财政厅填报‘省级基本建设项目基本情况表’，然后再按下列情况分别申请集中支付资金。（一）建筑安装工程投资（含工程结算尾款、质量保证金的返还）由承建单位向建设单位提出支付请求，建设单位核定后填制‘省级建设项目资金支付申请书’，连同承建合同书、工程进度情况书面报告、项目监理公司代表签署意见等资料，对派有财务总监的项目还应由财务总监签署意见，经主管部门或授权资产经营公司审核并加具意见后送省财政厅；（二）设备投资由建设单位凭合同书提出申请，监理公司代表签署意见，对派有财务总监的项目还应由财务总监签署意见，报主管部门或授权资产经营公司审核并加具意见后连同购货合同书（副本）送省财政厅；（三）建设项目概（预）算内容发生的待摊投资和其他投资，由建设单位核实后提出申请，监理公司代表签署意见，对派有财务总监的项目还应由财务总监签署意见，报主管部门或授权资产经营公司审核并加具意见后，连同应交税费等有关文件依据的复印件送省财政厅；（四）以国家资本金形式投入的，由持股法人单位填制‘省级建设项目资金支付申请书’，连同参与项目的有关法律文书，报主管部门或授权资产经营公司审核并加具意见后送省财政厅。”
双方争议的事实是：原告是否在2017年明确同意工程结算金额为***127555.43元。对双方争议的事实认定如下:
被告的工程款报审表附件即原告于2017年10月30日制作的编制说明记载，本期按广东省交通运输工程造价管理站《粤交造价[2015]30号文》进行编制，虽然记载原告同意审核单位审核工程结算总价为***127555.43元。但原告表示剩余工程尾款为1425663.90元。以上情况表明编制说明的表述是前后矛盾的。原告关于编制说明中记载的结算金额属于笔误的主张成立，认定原告在编制说明中记载的结算金额不是其真实意思表示。
本院认为，本案是通海可航水域工程建设纠纷。《西江界首至肇庆整治工程疏浚、清礁合同》是原、被告双方的真实意思表示，该合同不违反法律、行政法规的强制性规定，合同成立并有效。双方均应履行。
本案当事人的争议焦点是：如何确定工程结算依据，是根据双方的结算还是根据省交通厅的审核意见，即单位管理费1301100元，是否应当扣除的问题。
首先，被告2015年3月在结算汇总表上签署意见同意按294***655.43元进行结算，原告于2018年5月7日致函被告同意按294***655.43元进行结算，说明合同双方当事人已经对结算价款达成一致意见。广东源瑞会计师事务所有限公司出具的《关于西江界首至肇庆××航道整治工程竣工财务决算审计报告》称，本案所涉XJZY-TJ8合同段合同结算价为2942.87万元。尽管被告称最终以省交通厅项目竣工决算审计批复为准。但省交通厅与被告是行政管理关系，省交通厅不是本案合同当事人。省交通厅的意见不能约束合同当事人。
第二，《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款规定：“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。”双方虽然约定按照国库集中支付等国家相关规定和专用条款的约定办理，但合同没有关于国库集中支付等国家相关规定的具体解释或说明。双方对该合同条款的理解有争议，原告认为，国库集中支付的规定是付款程序，不是结算问题。被告认为，国库集中支付是指工程款的结算及支付最终以行政主管部门即省交通厅出具的审计意见为准。
国库集中支付等国家相关规定，是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，支付款项时，由预算单位提出申请，经规定审核机构（国库集中支付执行机构或预算单位）审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。
2014年8月31日发布修订后的《中华人民共和国预算法》第六十一条规定：“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。”2012年9月双方订立合同时，原《中华人民共和国预算法》没有关于国库集中支付制度的规定。根据广东省人民政府《省级基本建设项目财政性资金集中支付暂行办法》第七条第一项规定，建筑安装工程投资（含工程结算尾款、质量保证金的返还）由承建单位向建设单位提出支付请求，建设单位核定后填制“省级建设项目资金支付申请书”，连同承建合同书、工程进度情况书面报告、项目监理公司代表签署意见等资料，对派有财务总监的项目还应由财务总监签署意见，经主管部门或授权资产经营公司审核并加具意见后送省财政厅。因此,本案中的支付程序应当由原告向被告提出支付请求，被告核定后填制“省级建设项目资金支付申请书”，连同承建合同书、工程进度情况书面报告、项目监理公司代表签署意见等资料，经被告的主管部门省交通厅审核并加具意见后送省财政厅。
合同虽然约定涉及政府投资资金的，按照国库集中支付等国家相关规定和专用条款的约定办理。双方没有明确约定必须以被告的上级主管部门即省交通厅的审计意见为准确，也没有约定以省交通厅的工程结算和竣工决算审核意见作为结算依据。双方并未形成以省交通厅“审核意见”作为结算依据的共同意思表示。本案也不存在双方事后约定改由省交通厅“审核意见”作为结算依据的情形。被告关于国库集中支付是指工程款的结算及支付最终以省交通厅出具的审计意见为准的主张不能成立。
第三，根据相关法律规定及司法解释，项目资金是否涉及政府投资，是否接受上级主管机关监督、审核，仅为建设工程项目业主是否接受主管机关的监督管理的问题，不影响合同的结算条款效力。
第四，省交通厅的审查意见实质广东源瑞会计师事务所有限公司的审计意见。审核与审计的性质不同。根据最高人民法院（2001）民一他第2号电话答复意见，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决依据。本案双方虽然约定进度付款涉及政府投资资金的，按照国库集中支付等国家相关规定和专用条款的约定办理。但没有约定以审计结论为依据。根据《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》，财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。
第五，当时有效的《中华人民共和国民法通则》第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。”被告作为独立的民事主体，在原告提交的工程结算汇总表中签署书面意见，确认同意按294***655.43元进行结算，并将文件交给原告。该确认是有效的，对其具有法律约束力。
第六，双方的合同文件第七部分明确约定“暂定金”1303000元。合同明确约定了暂定金，并约定该暂定金用于为被告驻现场人员提供办公及生活用房、办公设施和交通工具的维护和服务，“以暂定金的形式已包含在合同总价中”，发包人按实际发生金额据实支付。本案中，虽然原告没有提交证据证明其为被告驻现场人员提供办公及生活用房、办公设施和交通工具的维护和服务，但是被告承认原告已经为其垫付建设单位管理费1301100元。根据原告提供的证据及被告的自认意见，原告向被告的下属单位广东省西江航道局职员报销了相关费用，向广东省西江航道局职员支付了现金1301100元。根据合同专用条款第17.3.3.5的约定，监理人出具进度付款证书，应视为监理人已同意、批准或接受了承包人完成的该部分工作。监理人正方公司已经先后出具了10份西江界首至肇庆整治工程中期支付证书，视为监理人正方公司已同意、批准或接受了原告完成的该部分工作。根据原告提供的10份中期支付证书、中期支付清单等证据，截止2014年2月***日被告已经审批同意支付建设单位管理费金额11***015.88元。被告以省交通厅审计为由扣除建设单位管理费1301100元，没有依据，不予支持。
据上，根据双方结算意见认定合同结算价为294***655.43元。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定:“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。”合同通用条款第17.5.2项约定，监理人在收到承包人提交的竣工付款申请单后的14天内完成核查，将发包人到期应支付给承包人的价款提交发包人审核并抄送承包人；发包人应在收到后14天内审核完毕，由监理人向承包人出具经发包人签认的竣工付款证书。根据专用条款的相关约定,通用条款的“竣工付款申请单”更改为“工程结算书”,监理人正方公司应在原告出具《工程结算书》后的14天内完成核查，并将发包人到期应支付给承包人的价款提交发包人审核并抄送承包人。
原告主张于2014年7月***日将《工程结算书》交给监理人，但没有提交证据证明。因工程监理人正方公司收到原告提交的《工程结算书》后于2014年9月18日在结算汇总表上签署意见，即使监理人是在2014年9月18日当天收到原告提交的《工程结算书》，也应在14天内完成核查并至迟于10月3日提交被告审核。被告应在收到后14天内即10月17日审核完毕，由监理人向原告出具经被告签认的竣工付款证书。被告未在约定时间内审核又未提出具体意见的，监理人提出发包人到期应支付给承包人的价款视为发包人已同意。被告没有提出其在2014年10月17日前向原告或监理人正方公司提出具体的审核意见，监理人正方公司提出发包人到期应支付给原告的价款视为被告已同意。被告应在2014年10月31日将应付款支付给原告。另外，2017年11月1日原告填报工程款报审表，向监理人申报2017年10月完成的项目总计1425663.90元。监理人于2017***审核认为应支付施工单位工程款共计1425663.90元。
合同结算金额294***655.43元扣除被告已支付的款项***002991.53元，被告还应支付原告工程尾款1425663.90元。根据合同约定该款项的支付期限在2014年10月31日已经届满。原告请求被告支付工程款1425663.90元，应予支持。被告已经以进度款形式于2013年至2014年期间向原告支付建设管理费11***015.88元，其关于建设单位管理费1301100元应扣减的抗辩主张不能成立。
综上所述，原告请求根据双方结算金额支付工程尾款1425663.90元,应予支持。依照《中华人民共和国合同法》第二百六十三条规定，判决如下：
被告广东省航道事务中心向原告青岛海防工程局支付工程款1425663.90元。
以上给付金钱义务，应于本判决生效之日起10日内履行完毕。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费20710.90元，由被告广东省航道事务中心负担16701.80元,原告青岛海防工程局负担4009.10元。经原告同意，原告青岛海防工程局预交的受理费本院不予清退，由被告广东省航道事务中心将负担的受理费16701.80元于本判决生效之日起十日内迳付原告青岛海防工程局。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 韩海滨
审 判 员 张科雄
审 判 员 付俊洋
二〇一八年十月二十四日
法官助理 刘肖君
书 记 员 姜炳魁
