武汉某甲建设投资有限公司与武汉经济技术开发区洪湖新滩某某合作区管理委员会、武汉某甲第三建筑有限公司建设工程施工合同纠纷二审判决书

湖北省荆州市中级人民法院 民事判决书 （2025）鄂10民终59号 上诉人（原审被告）：***建设投资有限公司，住所地：武汉市经济开发区。 法定代表人：余某。 委托诉讼代理人：***。 委托诉讼代理人：***，湖北敏讷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：武汉经济技术开发区洪湖新滩某某合作区管理委员会，住所地：湖北省荆州市洪湖市。 负责人：***。 委托诉讼代理人：***，湖北玉沙律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：***第三建筑有限公司，住所地：武汉市汉阳区。 法定代表人：***。 委托诉讼代理人：***，湖北泓峰律师事务所律师。 上诉人***建设投资有限公司（以下简称***）因与被上诉人武汉经济技术开发区洪湖新滩某某合作区管理委员会（以下简称某某委会）、***第三建筑有限公司（以下简称***）建设工程施工合同纠纷一案，不服湖北省洪湖市人民法院（2024）鄂1083民初2892号民事判决，向本院提起上诉。本院于2025年1月7日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 ***上诉请求：1.撤销原审判决第一项，改判某某委会向***支付工程款10916482.84元并承担逾期利息，或者发回重审；2.由二被上诉人分担本案一审、二审诉讼费用。事实与理由：一、原判决认定基本事实不清。1.上诉人在一审中提交了23份（组）证据证明某某委会与上诉人成立委托（代建）关系。尽管原判决罗列了上述证据名称（合并为17份），认定其真实性，但在“本院查明”部分未提及委托代建相关事实，在“本院认为”部分仅片面、选择性挑取了几个证据评价，且认定、评判事实错误。该17份证据中，证据五、六、七、十一、十八、十九、二十等主要证据均能单独或合并证明委托代建法律关系存在，可是，原审既未采信上述主要证据，除证据七外也未提及、评述上述主要证据。2.“本院认为”部分对挑取的证据七的认定、评判错误。对（委托支付）函中“投资代建”作文义解释，结合上诉人“报告”有关受托、代建的内容，委托代建关系事实清楚，而原判决撇开“报告”中内容，违反《民法典》第142条、446条的规定，以“委托代建”存在争议为由，否认“委托代建”关系存在。承办法官拒绝答疑。3.上诉人一审提交的证据证明以下事实：2012年1月签订合作共建新滩工业园协议书以来，根据洪湖市政府的授权，某某委会2012年7月委托上诉人组织实施新滩工业园一期基础设施项目建设。2013年3月，双方就项目代建管理费取费标准达成了一致。一期项目于2017年以后陆续竣工、验收，由某某委会接收、使用、管理。前期，上诉人垫付了处理委托事务的费用，即垫付了一期大部分工程进度款。在项目实施过程中，某某委会派出规建局***常驻上诉人处，参与、监督代建项目的管理。2018年以来某某委会按一期代建的模式委托上诉人实施了新滩工业园二期市政基础设施项目，二期项目通过会议纪要、框架协议等更加规范的形式明确了某某委会是项目建设单位（业主），授权委托上诉人实施二期项目代建，某某委会是支付义务人，并且，某某委会与意向承包人事先达成协议，由上诉人根据该协议内容签订施工合同。2021年以来，一、二期项目陆续完成结算审计，需要对外结算支付。上诉人因无能力继续垫付，故连年向某某委会报告委托事务的执行情况，要求拨付代建项目的资金，以支付外欠的工程款。几年来，某某委会每年春节前回函确认，上诉人代建的一、二期项目已经建成投入使用，委托上诉人支付相应工程款，并拨付一些款项。上诉人执行了委托人的指示，即收即付。上述事实表明，2012年以来，某某委会与上诉人间存在市政基础设施委托代建关系。二、本案与前案（2024）鄂1083民初2565号裁判理由相比，更加背离事实。两案案由相同，原告均是一期项目的承包人，其他当事人相同，案情包括委托代建的事实相同，先后由同一法院审理，但是，就委托代建关系是否成立，两案的结论不同。前案的结论是某某委会“认可投资代建，…但新滩工业园二期市政基础设施项目又具有了委托代建的特征。故本案中被告（指上诉人）与第三人（指某某委会）是否成立委托代建关系难以认定。”而本案查明的事实，裁判理由摘录前案，却对成立委托代建关系不予认定。三、原判决“本院认为”部分，评价、认定的其他事实错误。1.某某委会《关于新滩新区“四纵二横”市政道路立项的通知》（证据十），被“本院查明”“本院认为”部分重复提及，未支持上诉人的证明目的，但没说明理由，似乎支持某某委会的主张（案涉工程款由上诉人自筹，故不存在委托代建关系）。其一，该通知是委托人某某委会单方面的意思表示；其二，该通知末尾表明不是正式立项批文，并且某某委会不具有该项目的立项审批权限；其三，根据国家规定，非经营性市政基础设施项目资金由政府保障，政府应该履行支付义务，该通知关于资金来源的表述，是规避国家规定的；其四，即使资金自筹一说成立，自筹与委托代建是否成立不具有相关性，不影响上诉人主张垫付款、武建某某公司主张工程款的权利。2.判决书以主要资金由上诉人出资，只是尾款由某某委会委托支付为由，认定不符合“委托代建”的法律特征。根据《民法典》第921条，偿付受托人代为垫付的款项是委托人的义务，不是委托合同的构成要件。若因为委托人不履行支付垫付款项义务就否认委托关系，违反常识、逻辑。3.判决书将某某委会的相关行为认定为履行职责的行为，属于事实认定错误。不否认某某委会相关行为中的协调行为是履行行政职责行为，但是，某某委会参与验收、接受工程项目，对工程变更事项的审批、对工程用料数量、价格等审计事项的认可等，是行使《民法典》第922条、928条委托人的权利，如处理委托事务的指示权、取得的财产权。四、原判决“本院查明”部分，除有关委托关系的事实缺失外，还遗漏了武汉开发区、洪湖市政府对上诉人建设、运营市政基础设施，推动新滩工业园滚动开发建设的授权（见某某委会提交的证据一）；上诉人的经营范围遗漏了“建设项目管理、代理；工程项目管理、服务与咨询”等经营项目。五、本案适用法律错误。鉴于上诉人组织实施一期市政基础设施项目源于洪湖市政府授权、某某委会的委托，在授权范围内与武建某某公司订立施工合同，且武建某某公司知道上诉人与某某委会的委托关系，根据《民法典》第925条的规定，该施工合同直接约束某某委会和武建某某公司。六、一审的认定阻断了当事人的救济途径。因不予认定委托代建关系，其后果是上诉人难以求偿垫付款。在上诉人支付不能时，武汉三建也难以行使代位权。而代建人、施工承包人维权无路时，某某委会却可以享有市政基础设施的财政权利而不必支出任何对价。 某某委会答辩称：1.某某委会与上诉人之间不存在委托代建关系，上诉人并不是洪湖市人民政府确定的代建机构，某某委会与上诉人之间也没有签署委托代建合同，在一期建设项目中，90%以上的工程款都是由上诉人的自有资金支付的，并不符合委托代建制所规定的由洪湖市财政局支付相关工程款项，上诉人并没有收取所谓代建费。2.案涉工程属于一期建设项目的组成部分，二期建设项目实施的是委托代建制，一期建设项目并没有实行委托代建制，不能以有二期的委托代建制反推一期也属于委托代建制，请求驳回上诉人针对管委会的上诉请求。 ***答辩称：对上诉人陈述的事实没有异议，对上诉人认定的法律关系请法院在审查相关事实之后予以认定。 ***向一审法院起诉请求：1.判令二被告共同向原告支付剩余工程款11809857.43元，逾期付款违约金暂计267004.33元（以11809857.43元为基数，按一年期贷款市场报价利率（ＬＰＲ3.85%），自2023年12月31日计至全部清偿之日止的逾期付款违约金）（详见违约金计算表）；2.本案诉讼费由二被告负担。 一审法院认定事实：2012年1月14日，武汉某某技术开发区管委会与洪湖市人民政府签订一份《合作共建武汉经济技术开发区新滩工业园协议书》，协议双方共建武汉经济技术开发区新滩工业园，成立工业园建设协调领导小组，同时组建武汉某某技术开发区新滩工业园开发投资有限公司，由双方派员担任公司高管。2012年4月28日，***建设投资有限公司和洪湖市人民政府作为发起人，共同出资设立武汉某丙建设投资有限公司即***。同年8月8日，公司正式注册登记设立，公司名称为武汉某丙建设投资有限公司（2017年7月9日变更名称为***建设投资有限公司，即本案被告），公司注册资本1亿元，某某建设投资有限公司，持股比例51%，另一股东洪湖市国有资产管理委员会办公室，持股比例49%。公司章程规定的经营范围为：土地整理、开发；城市基础设施、公用事业、基础产业的投资建设、运营；房地产开发经营等。2018年4月24日，公司注册资本增加至6.04亿元，股东变更为武汉经济技术开发区国有资产管理办公室（实缴出资额3.08亿元）和洪湖市国有资产监督管理委员会办公室（实缴出资额2.96亿元）。2023年12月15日，公司股东变更为武汉某某科技投资集团有限公司（认缴出资额为45000万元）洪湖市人民政府国有资产监督管理局（认缴出资额为38600万元）。 2012年7月24日，某某委会对***发出《关于新滩新区“四纵二横”市政道路立项的通知》，主要内容为“根据市委市政府领导办公会研究通过，决定启动新滩新区“四纵二横”市政道路建设工程项目的前期相关工作，由你公司组织实施……”“上述道路建设及部分配套设施项目估算投资约4.15亿元，建设资金由你公司自筹本项目安排建设资金的具体额度以投资计划批文为准”。 2015年6月1日，***中标武汉开发区新滩新区共建大道（环园路-白斧池路）建设工程项目。同年6月10日，***与***签订《湖北省建设工程施工合同》，约定：由***承建武汉开发区新滩新区共建大道（环园路-白斧池路）工程。该项目于2015年5月开工，并于2020年9月通过竣工验收。经湖北某某工程咨询有限公司对案涉工程进行审计，总审计金额为67922799.18元（明渠护坡工程的审计金额9382415.59元；延伸段市政工程的审计金额38676776.59元；延长线路灯工程的审计金额1037423.09元；七一沟水系改造（二标段）工程的审计金额18826183.91元），截止2024年3月20日，***向***支付56112941.75元，还剩11809857.43元未支付。2024年4月15日，***向***出具律师函，要求其清偿欠付工程款。2023年3月26日，湖北某某工程咨询有限公司出具审核说明，预制砼六角块塌陷修复工程造价为873900.75元，在修复工程未完工前暂不支付该工程款。2020年12月31日，湖北某某工程咨询有限公司出具审核报告中说明，在结算工程尾款时应扣除施工单位未采购江砂价款19473.84元。扣除前述两项费用后，应支付***工程款10916482.84元（11809857.43元-873900.75元-19473.84元）。***与***对上述未付工程款的额数均无异议。 一审法院认为，一、关于***与某某委会之间是否成立委托代建的关系。委托代建合同纠纷为《最高人民法院民事案件案由规定》中第三级案由“房地产开发经营合同纠纷”项下的第四级案由，与委托合同纠纷为相互独立的不同的案由。但根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）的相关规定，对非经营性政府投资项目推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位，代建单位收取代建服务费。司法实践中也存在非经营性政府投资项目（即非房地产开发项目）因实行委托代建而产生的纠纷。因委托代建涉及多方主体，法律关系复杂，尤其是付款主体在司法实践中存在争议。本案中，***由***建设投资有限公司和洪湖市人民政府作为发起设立，设立初的股东为***建设投资有限公司和洪湖市国有资产管理委员会办公室。某某委会根据洪湖市委市政府领导办公会研究通过，决定启动新滩新区“四纵二横”市政道路建设工程项目的前期相关工作，由武汉某丙公司组织实施，上述道路建设及部分配套设施项目估算投资约4.15亿元，建设资金由武汉某丙公司自筹。本项目安排建设资金的具体额度以投资计划批文为准。 工程基本完工后，***多次向某某委会申请解决新滩园区市政基础设施项目建设的资金问题。某某委会经请示洪湖市政府后，拨付了部分资金委托***进行支付，2022年1月29日，2022年2月18日，某某委会分别向***发送的《关于委托支付新滩经合区一期市政基础设施项目工程款的函》（武新经合函〔2022〕8号、9号）中，也提到了“投资代建”的字样，函中写道“自2012年合作共建以来，按照洪湖市政府要求，由你司负责投资代建的园区一期市政基础设施项目已基本完成并投入使用近5年的时间，一期项目建设资金均由你司自筹。现研究测算及请示洪湖市人民政府，2022年春节应支付工程款1500万元，现委托你司进行支付”，但双方对是否构成法律意义上的“委托代建”存在争议。在案涉工程项目推进的过程中，新滩工业园区一期市政基础设施项目的资金并非来自某某委会，主要是来自***的两大股东自筹资金出资，只是后期部分尾款，由某丙公司向某某委会提出申请，某某委会请示洪湖市人民政府后进行拨付。某某委会在工程施工过程中参与了项目的管理，参与了工程施工过程中的矛盾协调，参与了工程竣工验收。但一审法院认为案涉工程系非营利性的政府工程项目。某某委会作为当地行政管理机关，也作为项目工程的接收方，参与工程项目的协调、管理、验收等行为，是履行管理职责的行为。并无证据表明某某委会与***之间就案涉工程项目形成了委托代建的一致意思表示，故本案中对***称与某某委会之间成立委托代建关系不予认定。***要求某某委会承担连带清偿责任的诉讼请求，一审法院不予支持。 二、关于工程款及利息的支付问题。***中标武汉开发区新滩新区共建大道（环园路-白斧池路）建设工程项目后，即与***签订《湖北省建设工程施工合同》。***庭后向一审法院提交了案涉项目的建设工程规划许可证。双方签订的建设工程施工合同合法有效。关于***主张的工程款，经当庭核对，***应付***工程款10916482.84元，对此双方均无异议。关于逾期利息，因***未举证证明***每次支付工程款的时间节点，而是直接以最后一次支付节点进行分段计算利息，也未扣除应当扣减的预制砼六角块塌陷修复工程造价873900.75元和未采购的江砂价款19473.84元，计算的基数也不对，对***不公平。一审法院以***与***最后一次结算的时间（即2024年6月30日）起计算，以应付工程款10916482.84元为基数，按同期中国某某银行授权全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率计算至实际付清之日止。 综上所述，依照《中华人民共和国民法典》第四百六十五条、五百零九条、第七百八十八条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十五条之规定，判决：一、被告***建设投资有限公司于本判决生效之日起十日内向原告***第三建筑有限公司支付工程款10916482.84元，并承担逾期利息（利息以应付工程款10916482.84元为基数，从2024年6月30日起按同期中国某某银行授权全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率计算至实际付清之日止）；二、驳回原告***第三建筑有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十四条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费94262元，减半收取47131元，由原告***第三建筑有限公司负担3230元；被告***建设投资有限公司负担43901元。 二审中，上诉人***提交了九组证据，证据一、（2024）鄂1083民初2565号民事判决书，拟证明：（2024）鄂1083民初2565号案件与本案案由相同，***均为被告，某某委会前案为第三人，本案为被告，案情相同，证明委托代建关系的证据相同，两案均由一审法院审理，但两案就代建关系是否成立这一基本事实作出不同认定，前案认为***与某某委会是否成立委托代建关系难以认定，本案却对是否成立委托代建关系不予认定。证据二、新滩工业园一、二期基础设施建设项目委托代建关系存续、发展图示，拟证明：某某委会与***的委托代建关系始于2012年工业园直至现在，覆盖期园区一期、二期项目，这种关系是稳定的政企关系，以武汉经开区管委会、洪湖市政府的授权对新滩工业园开发为背景，具有持续性、稳定性、一致性，并有所发展深化，不因具体项目的不同而变化。证据三、营商环境监督卡、判后答疑问题及邮寄单，拟证明：判后申请法官答疑，多次电话申请被挂断，拒绝接听，只好向监察室申请督促法官判后答疑。证据四、某某委会解决二期基础设施工程款的请示，拟证明：某某委会就二期项目工程款向洪湖市政府请示先行解决部分工程款2000万元，完成产值已由上诉人核实，工程款由某某委会负支付义务；上诉人仅履行代建职责，如核实工程量。证据五、某某委会（函）武新经合【2021】9号、【2022】6号。拟证明：某某委会自认上诉人代建工程项目；某某委会与承包人直接对接、商定工程款支付，委托上诉人支付。上诉人只是按某某委会的指示处理委托事务。证据六、某某委会（函）武新经合【2024】33号，拟证明：某某委会与承包人直接协商支付，上诉人按委托人的指示转付，某某委会实际履行支付义务，上诉人不是支付义务人。证据七、省编办关于设立洪湖新滩经济合作区管理委员会的批复，拟证明：某某委会是洪湖市政府派出机构，与新滩镇政府“区镇合一”，某某委会也可以独立承担民事责任。某某委会对洪湖市政府同意、授权的行为，如通知、委托等，应当承担责任。证据八、人民法院案例库案例2个（案号2023-11-2-043-001;2023-11-2-478-001），拟证明：代建单位是否为适格的被告？是否为责任主体？有关内容应当参考。两案均由最高院终审。前案由建设单位即委托人承担债务（补偿）责任，后案虽由受托人承担责任，但其理由是受托单位在庭审中认可补充协议。两案的思路、依据是一致的，后案仅仅符合了除外情形。证据九、武汉仲裁委员会仲裁裁决书，拟证明：某某委会和上诉人是委托代建关系，上诉人承担支付义务后，依据事实上的代建合同，向某某委会主张权利。 某某委会质证意见为：1.证据一、二、三不属于民事诉讼的证据，对其证明目的也不予认可，证据一两份判决都没有认定***与某某委会之间成立委托代建关系，证据二中的部分内容与事实不符。2.证据四、五、六都是二期项目工程，与本案的一期项目工程没有关联性。3.对证据七的真实性无异议，但不能证明与本案争议的双方是否构成委托代建关系。4.证据八的两个案例与本案不具有类似，两个案例的基本前提是争议的双方成立委托代建关系，并签有委托代建合同，而本案双方就委托代建关系存在巨大争议，因而案例的裁判要旨以及裁判理由不适合本案。5.证据九仲裁书不完整，不予质证。仲裁书的结论不明，由于某某委会没有参与此次仲裁，任何有关对某某委会与***之间关系的认定，对某某委会不具有约束力。 ***质证意见为：对于证据一、二、三的真实性由法院进行核实。对证据四、五、六，证据五的第22页上载明的余某，某甲公司的文件以及2022年8号文件武新经合函，由某某委会向上诉人发出的函件中的签发人也是余某，某乙公司负责相关工作，也在某某委会履行相应职责，符合委托代建形式上的特征。某某委会的文件上，余某写的同意按财政部门程序办理；在上诉人一审提交的【2022】8号文件中，也是余某写的同意按某某委会安排一期和二期等支付工程款，证明案涉项目并不是某某委会所说的，某某委会仅支付二期工程款，不支付一期工程款。上诉人在一审提交证据第51页框架协议，明确表明某某集团与某某委会实施的项目是包括一期和二期的，证据四、五、六证明某某委会与上诉人系委托代建，并不区分一二期。对证据七、八的真实性没有异议。对于证据九的真实性予以认可，仲裁裁决书第18页里面明确了上诉人是某某委会平台公司的属性，与某某委会形成了事实上的代建合同关系。 本院认为，证据一、证据三与本案不具有关联性，本院不予采信。证据二系上诉人单方制作，某某委会不予认可，本院不予采信。证据四、五、六并非本案所涉工程项目，与本案不具有关联性，本院不予采信。对证据七的真实性予以确认。证据八的二案例分别为财产损害赔偿纠纷和物权保护纠纷，与本案案由不同，不能达到上诉人的证明目的，本院不予采信。证据九内容不完整，本院不予采信。 二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，上诉人***的主要上诉理由是其认为，其与某某委会之间系委托代建关系，案涉项目源于洪湖市政府授权，某某委会委托，***在授权范围内与***订立案涉施工合同，且***知道***与某某委会之间的委托关系，故依据《中华人民共和国民法典》第九百二十五条的规定，案涉施工合同直接约束***与某某委会，某某委会应承担支付案涉工程款的义务。本院认为，《中华人民共和国民法典》第九百二十五条规定：“受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人;但是，有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。”该条是关于隐名代理的规定，依据该规定，只有符合“第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系”的条件时，才能突破合同相对性，认定“合同直接约束委托人和第三人”。同时，依据《中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第六十七条第一款“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”的规定，因***主张案涉施工合同直接约束***与某某委会，故***应当对其主张的关于***在订立合同时知道***与某某委会之间成立委托代建关系的事实承担举证责任，但***在本案中并未就其该主张提供充足的证据，其应承担举证不利的法律后果。经审理查明，案涉《湖北省建设工程施工合同》于2015年6月10日签订，直至2024年4月，***一方向***发送《律师函》，向其催要下欠工程款后，***才在《回复函》中明确披露“我司受某某委会委托，负责代建新滩经合区一期市政基础设施项目”，***在本案二审庭审调查时亦陈述，“知道代建关系，是请款的时候才知道”。据此，无论某某委会与***之间是否存在委托代建关系，因本案无证据证明***在签订案涉施工合同时即已知道委托代建关系的事实，故该施工合同不能直接约束***与某某委会，***关于某某委会承担付款义务的上诉请求缺乏事实依据，本院不予支持。至于***与某某委会抑或其他主体之间是否成立委托代建关系、抑或成立其他法律关系，不影响本案的处理，本院在本案中不予评判，***可另行主张权利。 综上所述，***的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民法典》第九百二十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十七条第一款、第一百七十七条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费87299元，由上诉人***建设投资有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二五年四月二日 法官助理*** 书记员***