杭州大自然环境工程有限公司、杭州市应急管理局、浙江省应急管理厅行政复议二审行政判决书

浙江省杭州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）浙01行终613号

上诉人（原审原告）杭州大自然环境工程有限公司，住所地浙江省杭州市余杭区南苑街道人民大道**。

法定代表人邰存林，总经理。

委托代理人方成先。

被上诉人（原审被告）杭州市应急管理局（原杭州市安全生产监督管理局），住，住所地浙江省杭州市解放东路****/div>

法定代表人孙国方，局长。

委托代理人倪越卿，浙江东鹰律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）浙江省应急管理厅（原浙江省安全生产监督管理局），住所，住所地浙江省杭州市西湖区体育场路**div>

法定代表人凌志峰，厅长。

委托代理人开声祥律师）。

委托代理人胡家奇，浙江非可律师事务所律师。

上诉人杭州大自然环境工程有限公司（以下简称大自然公司）因安监行政处罚及行政复议一案，不服杭州市江干区人民法院（2017）浙0104行初189号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

2017年5月11日，杭州市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）作出杭安监管支罚[2016]35号行政处罚决定，对大自然公司罚款人民币伍拾万元整（500，000元）。

2017年8月28日，浙江省安全生产监督管理局（以下简称省安监局）作出浙集复30[2017]3号行政复议决定，维持市安监局于2017年5月11日作出的杭安监管支罚[2016]35号行政处罚决定。

原审法院经审理查明：为加快推进杭州市余杭区高速公路两侧绿化整治工作，杭州市余杭区打造“美丽杭州”建设“两美浙江”示范区工作领导小组办公室于2016年2月6日下发余杭区2016年高速公路两则绿化整治提升项目建设计划，其中包括绕城高速五常段建设项目。五常街道办事处为实施该项目建设，通过余杭区公共资源交易中心进行招投标，大自然公司参加投标并中标。2016年3月16日，杭州市余杭区城市管理局对大自然公司提出的上述建设项目工程红线范围内需办理消纳土方10000立方米的申请，同意予以备案，并要求属地街道做好监管工作。2016年3月15日，大自然公司、建设单位、监理单位进行现场踏勘。2016年3月18日，五常街道党工委召开书记办公会议，明确因上述建设项目时间要求紧，为了按时完成工程，同意施工单位进场，施工协议及监理协议待内容审核完成后签订。2016年3月19日，大自然公司在杭州绕城高速西线北向南K80+000三隆港桥（五常收费站附近）路段西侧实施绿化工程的土地平整后，开始堆土作业。2016年3月25日16时55分，三隆港桥发生坍塌事故。2016年3月28日，市政府授权杭州市交通运输局（以下简称市交通运输局）对事故进行调查，并由市交通运输局牵头成立了由市安监局、市公安局、市建委、市城管委、市监察局、市总工会、余杭区政府等单位联合组成事故调查组，并邀请市检察院参与。同日，市交通运输局组织成立了由浙江省交通运输厅专家委员会、国家道路及桥梁质量监督检验中心等机构的工作人员组成的事故调查专家组，对事故有关的技术等问题进行鉴定。2016年5月，事故调查专家组作出《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故调查技术专家组报告》。专家组的调查结论为“三隆港桥坍塌事故的原因为桥梁西侧堆土过高、堆填速度过快，引起临河侧软土地基失稳，形成滑坡，其产生的推力超过了桥梁桩柱的设计极限承载能力，导致桥梁立柱断裂，进而引起桥梁梁板坍塌”。2016年6月24日，杭州市交通工程造价管理站作出《关于杭州绕城高速公路三隆港桥（左幅）紧急修复工程施工图预算审查意见的报告》，审核事故受损桥梁修复工程所需资金为1607.9743万元。期间事故调查组向有关单位和个人进行了调查询问并制作笔录。2016年7月15日，事故调查组作出《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》。2016年9月29日，市交通运输局向市政府报送杭交[2016]81号《关于要求杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告批复的请示》，并提交《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》《事故调查组成员签名及会议纪要》《事故询问笔录》《专家组报告》《关于成立“3?25”杭州绕城西线三隆港桥坍塌事故调查组报告的批示》《关于要求延长“3?25”杭州绕城西线三隆港桥坍塌事故调查时间请示的批复》等材料。2016年10月21日，市政府作出杭政函[2016]157号《杭州市人民政府关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》。批复“二、处理意见。同意调查报告对该事故原因及责任的分析，对事故责任作如下处理：（一）施工单位杭州大自然环境工程有限公司在施工作业过程中未落实安全责任，未制定详细施工方案，未对风险进行辨识，施工不当，对本次事故负有直接责任。由市安全监管局依据安全生产法律、法规有关规定对其作出行政处罚。”2016年10月25日，市安监局立案调查“3.25”杭州绕城西线三隆港桥坍塌事故。2017年1月23日，省安监局批准市安监局对大自然公司涉及工程事故调查期延长180日。2017年4月13日，市安监局作出杭安监管支罚告[2016]35号《行政处罚告知书》。2017年4月21日，市安监局作出（杭）安监管听通[2017]1号《听证会通知书》。2017年5月3日，市安监局召开听证会。2017年5月11日，市安监局作出杭安监管支罚[2016]35号《行政处罚决定书》。大自然公司不服，向省安监局申请行政复议。2017年7月13日，省安监局收到大自然公司的行政复议申请，同月17日向市安监局发出浙集复30[2017]3号《行政复议答复通知书》。2017年8月28日，省安监局作出浙集复30[2017]3号《行政复议决定书》，并送达大自然公司、市安监局。另查明：大自然公司不服市政府作出的杭政函[2016]157号《杭州市人民政府关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》和浙江省人民政府作出的浙政复[2016]492号行政复议决定，向杭州市中级人民法院提起行政诉讼。2019年11月7日，杭州市中级人民法院作出（2017）浙01行初173号行政判决，驳回大自然公司的诉讼请求。大自然公司不服，上诉于浙江省高级人民法院。2020年3月16日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终2137号行政判决，驳回上诉，维持原判。

原审法院认为：根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第一款规定的事故等级划分标准，造成1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故是较大事故。杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故，造成直接经济损失1607.9743万元，构成较大事故等级。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定“重大事故、较大事故，一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故发生后，市政府授权由交通运输局牵头，成立安监、公安、建委、城管委、监察局等多家单位联合调查组进行调查，并依据调查结果，责令市安监局依照有关法律、法规规定，对大自然公司进行行政处罚，符合上述条例规定。市安监局根据市政府作出的杭政函[2016]157号《杭州市人民政府关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》，予以立案调查。调查过程中，市安监局根据《杭州市人民政府关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》、《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》、《专家组报告》等材料及相应的调查后，依照《中华人民共和国安全生产法》第四条、第四十一条、第一百零九条（二）项，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（三）项的规定，作出行政处罚决定，并无不当。省安监局在收到行政复议申请后及时审查受理，通知市安监局进行复议答复并要求提交相关证据、依据和其他有关材料，在法定期限内审理并作出行政复议决定，且将《行政复议决定书》送达大自然公司、市安监局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定，行政复议事实清楚，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杭州大自然环境工程有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由杭州大自然环境工程有限公司承担。

上诉人大自然公司上诉称：一、原审法院认定《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》有效，系认定错误。上诉人在收到《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》后，于2017年4月18日提起行政诉讼，案号为（2017）浙01行初173号，证明该批复已进入司法审查，效力待定，而市安监局作出行政处罚决定的时间是2017年5月11日，该行政处罚决定依据的批复未生效，故该处罚决定不具有法律效力。二、原审法院对案涉行政处罚决定中上诉人直接责任进行了错误认定，这一认定与《鉴定报告》所载的桥梁坍塌原因存在冲突。在（2017）浙01行初173号案件中，上诉人就桥梁坍塌原因申请鉴定，鉴定结论为“事故系周边施工堆积土体滑移堆挤所致”，即直接责任是堆积的泥土滑移，包括原堆土12000方与上诉人新增的4000方，司法鉴定并未提出上诉人新增的堆土系直接原因，但案涉行政处罚决定直接认定上诉人负堆土滑移的所有责任，与鉴定结论相悖。原审法院的认定错误。三、原审法院未对案涉行政处罚决定认定的事实进行审查。上诉人系根据招标文件新增堆土，设计图纸系经余杭区城管局审批同意进行施工，不存在错误行为，桥梁坍塌责任不应由上诉人承担。案涉行政处罚决定认定上诉人为直接责任人，显然与过错责任相悖。原审法院未查明上述事实，判决驳回诉请，显属不当。四、原审法院错误认定事故调查组系合法组建。案涉桥梁原建设方为杭州市交通建设处，系作为事故调查组长单位的市交通运输局直属事业单位，该调查组组建违反《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十三条的规定。五、原审法院对法定程序问题的认定错误。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款的规定，市政府在2016年9月29日收到事故调查报告，却在2016年10月31日作出上述批复，超过法定期限，程序违法，应认定为无效。根据《国家安全监管总局印发关于生产安全事故调查处理中有关问题规定的通知》第十条的规定，事故调查组自2016年3月28日成立，直至2016年7月15日方作出《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》，超过法定期限，程序违法，该调查报告无效。六、根据《建设工程安全生产管理条例》第六条、第十条的规定，应由建设单位向施工单位提供地址、水文、毗邻建筑、地下工程、地下工程等有关资料后能出具施工方案，原审法院关于上诉人“未制定施工方案，未对风险进行辨识、未对从业人员进行安全技术交底、未对从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施”的认定错误。请求：1、撤销杭州市江干区人民法院（2017）浙0104行初189号行政判决；2、改判支持上诉人的一审诉讼请求；3、诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人杭州市应急管理局答辩称：一、根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款、第一百零九条第（二）项的规定，市安监局具有作出案涉行政处罚决定的法定职权。二、三隆港桥坍塌事故发生后，市政府成立事故调查组进行调查，并对事故调查报告作出批复，认定上诉人对事故的发生负有责任。上诉人的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第四十一条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（三）项的规定，该事故属于较大事故，应当根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项的规定进行行政处罚。鉴于上诉人能主动配合调查，积极按要求落实事故隐患整改，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定，依法从轻进行行政处罚。经听证，市安监局给予上诉人罚款50万元的行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确，并无不当。三、行政处罚程序正当。市政府于2016年10月21日作出《杭州市人民政府关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》。市安监局于2016年10月25日立案，经调查，于2017年4月13日作出并向上诉人送达了《行政处罚告知书》，上诉人于2017年4月14日提出听证申请，市安监局于2017年4月21日发出《听证会通知书》，并于2017年5月3日举行听证会，根据听证情况于2017年5月9日作出《听证会报告书》。经听证，市安监局于2017年5月11日作出并向上诉人送达行政处罚决定。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条的规定，经批复同意，市安监局将行政处罚办案期限延长至180日。四、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。《杭州市人民政府关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》一经作出即产生法律效力。上诉人请求撤销该批复的诉讼请求已被法院判决驳回。故该批复具有法律效力。《杭州市人民政府关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》中对事故责任的认定合法有效，且经过《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故调查技术专家组报告》和《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故鉴定报告》的认定。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，上诉人对事故的发生负有责任，且属于施工现场的生产经营单位，对其作出事故处罚，并无不当。经法院终审判决，事故调查程序合法。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，请求予以维持。

被上诉人浙江省应急管理厅答辩称：上诉人因不服案涉行政处罚决定，向省安监局申请行政复议。省安监局受理后，查明：2016年7月15日，市交通运输局牵头的事故调查组就三隆港桥坍塌事故作出《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》，认定事故性质为生产安全责任事故，直接损失1607.9743万元，上诉人作为案涉工程施工单位应负事故直接责任。2016年10月21日，市政府作出对案涉事故调查报告的批复，同意事故调查报告中对事故的认定和对事故原因及责任的分析，并明确要求市安监局依据相关法律对上诉人违反安全生产行为作出行政处罚。2016年10月25日，市安监局依据上述批复决定对上诉人涉嫌违反安全生产行为予以立案，因案情复杂，经批准，办案期限延长至180天。经调查及听证后，市安监局作出案涉行政处罚决定并送达上诉人。市安监局具有作出案涉行政处罚法定职权，所作行政处罚决定具有事实和法律依据。省安监局作出案涉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。

根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。

本院认为：《中华人民共和国安全生产法》第四条规定“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”第四十一条规定“生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。”本案中，市政府作出的《杭州市人民政府关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》已认定“施工单位杭州市大自然环境工程有限公司在施工作业过程中未落实安全责任，未制定详细施工方案，未对风险进行辨识，施工不当，对本次事故负有直接责任。”市安监局经调查，查明大自然公司未制定施工方案，盲目进行堆土作业，导致桥梁桩基内力超过桥梁本身的极限承载力，在堆土作业过程中未对风险进行辨识、未对从业人员进行安全技术交底、未对从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施，认定大自然公司违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第四十一条的规定，这一认定具有充分的证据。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。”案涉事故属较大事故，因大自然公司在事故发生后能主动配合执法人员调查，积极按要求落实事故隐患整改，市安监局根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定对大自然公司从轻处罚，罚款人民币五十万元，适用法律正确。市安监局的行政处罚程序符合法律规定。省安监局的行政复议程序合法。上诉人大自然公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人杭州大自然环境工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　秦　方

审 判 员　　王银江

审 判 员　　廖珍珠

二〇二〇年十一月六日

法官助理　　李惠娴

书 记 员　　寿　芳

附：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。