惠州首创投资发展有限公司与广东省海洋与渔业厅农业行政管理(农业):渔业行政管理(渔业)一审行政判决书

广州海事法院

行政判决书

（2017）粤72行初6号

原告：惠州首创投资发展有限公司，住所地广东省惠州市江北东江二路二号富力丽港中心酒店富力丽港中心酒店11层05、06号。

法定代表人：万洪春，该公司董事长。

委托代理人：***，广东信良兆诚律师事务所律师。

委托代理人：**，广东信良兆诚律师事务所律师。

被告：广东省海洋与渔业厅，住所地广东省广州市海珠区南村路10号。

法定代表人：文斌，该厅厅长。

委托代理人：高东阳，广东正平天成律师事务所律师。

原告惠州首创投资发展有限公司诉被告广东省海洋与渔业厅驳回行政复议申请一案。本院于2017年9月6日受理后，于2017年10月17日组织双方当事人进行庭前证据交换，并于同日公开开庭审理了本案。原告委托代理人***、**，被告行政机关负责人***、委托代理人高东阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2017年8月17日，被告以原告提出行政复议事项属于民事法律的调整范畴，不属于行政复议受案范围为由，作出粤海***[2017]3号驳回行政复议申请决定书，驳回原告提出的行政复议申请。原告对此不服，提起本案行政诉讼,请求依法撤销被告作出的粤海***[2017]3号驳回行政复议申请决定。

原告诉称：一、2012年12月29日，惠州市人民政府与原告签署了《惠州海洋生态园项目协议》，就原告取得惠州海洋生态园项目作出框架性约定，后原告又与被告签署了《惠州海洋生态园项目特许经营协议》。上述协议是各方真实意思表示，且依法履行了招投标程序，签订过程符合法律程序，合法有效。二、《惠州海洋生态园项目特许经营协议》是政府特许经营协议，属于典型的行政合同，惠州市海洋与渔业局作出涉案通知实际上是取消了原告的特许经营权，严重侵害原告的合法权益，原告依法可以向惠州市海洋与渔业局上级主管部门（即被告）提起行政复议。请求判决撤销被告作出的粤海***[2017]3号《驳回行政复议申请决定书》，并限被告重新就原告的行政复议申请作出处理；本案诉讼费用由被告承担。

被告辩称：一、被告作出的粤海***[2017]3号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称案涉复议决定），认定事实清楚，适用依据正确。惠州市海洋与渔业局作出的涉案通知是基于《惠州海洋生态园项目特许经营协议》的约定而作出的确认或告知的一种行为，并非行政机关履行行政职权过程中作出的具体行政行为。原告不服惠州市海洋与渔业局作出的涉案通知属于民事法律调整范畴，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议的范围；二、作出案涉复议决定符合法定程序。2017年5月25日，被告收到原告的行政复议申请，并于6月1日依法立案受理。同日，向原告送达了《行政复议受理通知书》，并于次日向惠州市海洋与渔业局邮寄送达了《提出行政复议答辩通知书》和《行政复议申请书》副本及相关证据。由于案件复杂，被告决定延长审查期限30日。经被告审查后，于2017年8月17日作出案涉复议决定，驳回原告的行政复议申请，并分别于8月22日和23日邮寄送达给原告和惠州市海洋与渔业局。上述复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，故案涉复议决定适用依据正确、程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。

经审理查明，原告与惠州市人民政府于2012年12月29日签订了《惠州海洋生态园项目协议书》。就惠州海洋生态园总规划区域的开发建设运营达成协议，约定了项目概况、项目投资原则及条件、项目实施的时间安排、特别约定、违约责任、不可抗力和情势变更、协议解除、法律适用和争议解决等内容。

2013年11月27日，经招标代理广东惠通工程顾问有限公司和招标人惠州市海洋与渔业局确认，原告与北京城建道桥建设集团有限公司获得《惠州市建设工程中标通知书》，确定原告与北京城建道桥建设集团有限公司联合体为惠州市海洋生态园项目特许经营者的中标单位。

2013年12月25日，原告与北京道桥建设集团有限公司联合体作为乙方与惠州市海洋与渔业局作为甲方签订了《惠州海洋生态园项目特许经营协议》，约定了项目概况、项目投资原则及条件、双方的权利和义务、项目实施的时间安排、特别约定、违约责任、不可抗力和情势变更、协议的解除、法律适用和争议的解决、协议生效和其他。其中，项目名称为惠州海洋生态园，项目区域范围与用地面积根据《惠州市海洋生态园总体规划》，惠州海洋生态园区域范围即惠州海洋生态园总规划区域，位于惠东县稔山镇范和港北端，总用地面积约873.32公顷。项目分为红树林湿地控制区和湿地公园两大区域。其中红树林湿地控制区总计685.47公顷，包括红树林重点保育、一般种植、幼苗培养、湿地养殖、游客接待功能区。湿地公园总计187.85公顷，包括配套服务、教育科研、文化展示、渔家文化体验等功能区。项目总投资规模约100亿元人民币，建设工期为8年，特许经营期为30年（含建设期）。甲方的权利与义务：主导完成海洋生态园总规划的调整与控制性详规的编制，调增建设土地面积并取得规划审批意见，与乙方共同确定项目开发总体方案，向乙方提供必要的地质、水文和环境资料，负责批准惠州海洋生态园项目包括具体子项目的项目立项，负责按照开发总体方案及年度开发计划完成农转用报批、土地征收、补偿安置、国有建设用地回购或置换手续,以及获得政府相关部门的全部批准文件，等等。乙方的权利义务：协助甲方完善海洋生态园总体规划调整,协助甲方编制控制性详细规划,与甲方共同确定惠州海洋生态园开发总体方案,承担完成上述工作的相应费用，负责编制并向甲方提交惠州海洋生态园年度开发计划，按照中标后的项目(工程)合同的约定,以自有资金、项目融资等,完成项目(工程)的投资建设,工程建设成果达到具体项目(工程)合同约定要求,建设工程的质量达到国家规定的质量标准，等等。该特许经营协议第4.2条约定：考虑到惠州海洋生态园投资巨大,工作内容繁重,双方原则上确定惠州海洋生态园开发建设周期为八年,分三期开发建设。各投资期间和投资分布约略为:(1)规划调整、设计、立项审批等前期工作:2013年12月至2014年1月,投资额约2000万元人民币;(2)项目一期:2014年1月至2018年1月,投资额约50亿元人民币；(3)项目二期:2018年1月至2020年1月,投资额约30亿元人民币；(4)项目三期:2020年1月至2022年12月,投资额约20亿元人民币。第8.1条约定：若因乙方原因,乙方未能按照本协议4.2款约定的进度进行投资建设运营，甲方有权单方解除本协议,收回本项目全部或部分投资建设运营权,对收回部分的投资建设运营权予以重新招标。第8.2条约定：若因乙方原因,乙方未能在本协议签订之日起两年内开工建设本项目或本项目未得到有关部门]的核准,则甲方有权单方解除本协议,收回本项目全部或部分投资建设运营权,对收回部分的投资建设运营权予以重新招标。第9.2条约定：凡因执行本协议所发生的或与本协议有关的一切争议,双方应首先通过友好协商解决。若协商解决无法达成一致意见,任何一方均可向项目所在地中级法院提起诉讼解决。

2017年3月28日，惠州市海洋与渔业局作出《关于解除<惠州海洋生态园项目特许经营协议>的通知》（惠市海渔函[2017]154号），通知原告由于其未按照协议约定履行投资及建设义务，致使该项目至今仍未开工建设，已构成根本性违约，根据《惠州市海洋生态园项目特许经营者招标文件》第2篇投标人须知第23.4条、《惠州海洋生态园项目特许经营协议》第8.1条、第8.2条的约定及相关法律规定，解除双方于2013年12月25日签订的《惠州海洋生态园项目特许经营协议》，收回惠州海洋生态园项目的投资建设运营权，并保留追究相关法律责任的权利。

原告于2017年5月25日就上述解除协议的通知向被告申请行政复议，请求撤销惠州市海洋与渔业局作出的涉案通知。被告于2017年8月17日作出粤海***[2017]3号《驳回行政复议申请决定书》，认为被申请人惠州市海洋与渔业局作出涉案通知是基于协议约定而作出确认的一种行为，并非行政机关履行行政职权过程中作出的具体行政行为，申请人不服涉案通知，属于民事法律调整范畴，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，决定：驳回申请人提出的行政复议申请。

原告不服被告的复议结果，但对被告行政复议的程序没有异议。

上述事实，有《惠州海洋生态园项目特许经营协议》、惠州市海洋与渔业局《关于解除<惠州海洋生态园项目特许经营协议>的通知》（惠市海渔函[2017]154号）、行政复议申请书、《驳回行政复议申请决定书》（粤海***[2017]3号）、送达记录等证据证实。

本院认为，本案的争议焦点为：原告申请撤销惠州市海洋与渔业局作出涉案通知是否属于行政复议的受案范围。原告申请撤销惠州市海洋与渔业局作出涉案通知，属于原告与惠州市海洋与渔业局在履行《惠州海洋生态园项目特许经营协议》过程中产生的争议。《惠州海洋生态园项目特许经营协议》属于政府特许经营协议，《中华人民共和国行政复议法》并未将公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议的产生的争议纳入可以申请行政复议的范围，故被告认为涉案纠纷不属于复议范围，驳回原告复议申请处理的依据充分，程序合法，并无不当，原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，政府特许经营协议纠纷属于行政诉讼受案范围，原告认为行政机关单方解除政府特许经营协议行为侵害其合法权益的，可直接向有管辖权的人民法院提起诉讼。

综上所述，依照《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回惠州首创投资发展有限公司诉讼请求。

本案诉讼费100元，由原告惠州首创投资发展有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。

审判长熊绍辉

审判员***

审判员罗春

二〇一七年十二月二十九日

法官助理***

书记员***