惠州市海洋与渔业局、惠州首创投资发展有限公司农业行政管理(农业):渔业行政管理(渔业)管辖行政裁定书

广东省高级人民法院

行政裁定书

（2018）粤行辖终3号

上诉人（原审被告）：惠州市海洋与渔业局。住所地：广东省惠州市惠城区麦岸路*号。

法定代表人：***，局长。

委托诉讼代理人：翟晓通，该局资源环境管理科科长。

委托诉讼代理人：***，广东卓凡律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：惠州首创投资发展有限公司。住所地：广东省惠州市江北东江二路*号富力港中心酒店**层*****号。

法定代表人：万洪春，董事长。

委托诉讼代理人：***，广东信良兆诚律师事务所律师。

委托诉讼代理人：**，广东信良兆诚律师事务所律师。

上诉人惠州市海洋与渔业局（以下简称惠州海洋局）因与被上诉人惠州首创投资发展有限公司（以下简称首创公司）行政合同纠纷管辖权异议一案，不服广州海事法院（2018）粤72行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

首创公司向原审法院起诉称：2012年2月23日，惠州市人民政府与北京首都创业集团有限公司签署《建立全面战略合作关系框架协议书》，双方约定将就海洋生态修复和环境治理、基础设施建设、旅游开发、房地产开发等事项开展合作。同年8月29日，北京首都创业集团有限公司以其关联公司与他人合作成立了首创公司，正式启动惠州海洋生态园项目。同年12月13日，惠州市人民政府与首创公司签署《惠州海洋生态园项目投资建设框架协议书》，就合作建设惠州海洋生态园项目达成初步合作意向。同年12月29日，惠州市人民政府与首创公司签署《惠州海洋生态园项目协议》，约定了项目概况、项目投资原则及条件、项目实施的时间安排、特别约定、违约责任、不可抗力和情势变更、协议的解除、法律适用和争议解决以及协议生效及其他条款。2013年7月、8月，按惠州市人民政府要求，惠州海洋局组织编制了《惠州市海洋生态园项目特许经营实施方案》和《惠州市海洋生态园项目特许经营者招标文件》，并经惠州市人民政府常务会议审议通过。通过依法招投标方式，首创公司与北京城建道桥建设集团有限公司依法取得惠州海洋生态园项目的特许经营权。2013年12月，惠州海洋局与首创公司及北京城建道桥建设集团有限公司联合体签署了《惠州海洋生态园项目特许经营协议》，进一步明确了首创公司与北京城建道桥建设集团有限公司取得惠州海洋生态园项目特许经营权。在履行协议过程中，惠州海洋局于2017年3月28日作出惠市海渔函[2017]154号《关于解除〈惠州海洋生态园项目特许经营协议〉的通知》，以首创公司未依约履行投资及建设义务，致该项目至今仍未开工建设，构成根本性违约为由，依据招标文件和《惠州海洋生态园项目特许经营协议》第8.1条、第8.2条及相关法律规定，通知首创公司解除双方签订的《惠州海洋生态园项目特许经营协议》。首创公司认为其通过合法招投标的形式中标，并依法与惠州海洋局签署《惠州海洋生态园项目特许经营协议》，且实际取得惠州海洋生态园项目的投资建设运营权，该协议合法有效。惠州海洋局依据该协议第8.1条、第8.2条约定解除协议的理由不能成立，其行政行为没有事实依据，严重侵犯首创公司的合法权益。诉请判令惠州海洋局撤销惠市海渔函[2017]154号《关于解除〈惠州海洋生态园项目特许经营协议〉的通知》，并继续履行《惠州海洋生态园项目特许经营协议》；2.诉讼费由惠州海洋局承担。

原审法院受理本案后，惠州海洋局在提交答辩状期间对本案管辖权提出异议，认为本案不属于行政诉讼受案范围，涉案协议系双方在平等协商一致的前提下达成，具有明显的民商事性质，应定性为民商事协议而非行政协议。本案不属于广州海事法院审理行政案件的受案范围，依照《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》及《广东省高级人民法院关于指定部分案件由广州海事法院管辖的意见（试行）》的规定，广州海事法院管辖的行政案件为行政相对人对不服海事行政管理机关或其他行政机关作出的涉及海洋及通海水域等行政管理的具体行政行为而向法院提起诉讼的行政案件，并不包含政府特许经营协议纠纷案件。案涉协议约定项目除部分涉及海域外，大部分建设区域为陆地，而因土地纠纷产生的争议广州海事法院没有管辖权。案涉协议双方当事人住所地、合同签订地、履行地及项目所在地均在惠州，故本案交由惠州市中级人民法院管辖为宜。

原审法院认为，本案是一宗行政合同纠纷案件。首创公司与惠州海洋局于2013年12月签订了《惠州海洋生态园项目特许经营协议》，就惠州海洋生态园总规划区域的开发建设运营达成协议，约定了项目概况、项目投资原则及条件、双方的权利义务、项目实施的时间安排、特别约定、违约责任、不可抗力和情势变更、协议解除、法律适用和争议解决等内容。在双方的权利义务中，约定了惠州海洋局负责完成海洋生态园总规划的调整，负责批准项目立项、负责完成农转用报批、土地征收、补偿安置、国有建设用地回购或置换手续，负责收回经合法程序向海域使用人授予的海域使用权、清理并收回非法占用的海域使用权、优先安排惠州海洋生态园围填海项目上报列入建设用围填海计划指标等义务。以上义务，均涉及惠州海洋局作为行政机关的行政职责，并非平等主体之间的民事权利义务条款。原审法院认定《惠州海洋生态园项目特许经营协议》是惠州海洋局为了实现行政管理、履行法定职责、维护社会公共利益与首创公司签订的行政协议。因此，惠州海洋局以涉案协议为民商事协议，不属于行政诉讼受案范围的主张没有事实依据，不予支持。《惠州海洋生态园项目特许经营协议》的内容涉及到海洋开发利用，首创公司请求撤销惠州海洋局作出的关于解除《惠州海洋生态园项目特许经营协议》的通知的行政行为，本案纠纷系因不服海事行政机关作出的涉及海洋开发利用的行政行为而提起的行政诉讼案件，属于《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第81条规定的案件类型，是海事法院专门管辖的案件范围。《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》第二条第2项规定，“海事行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地海事法院管辖。经复议的案件，由复议机关所在地海事法院管辖。”本案作出行政行为的惠州海洋局所在地属于原审法院管辖范围，因此原审法院对本案具有管辖权。惠州海洋局申请将本案移送惠州市中级人民法院管辖理据不足，异议不成立，应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十条第二款的规定，裁定驳回惠州海洋局对本案提出的管辖权异议。本案管辖权异议受理费100元，由惠州海洋局负担，于裁定发生法律效力之日起10日内向原审法院交纳。

惠州海洋局不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，将本案移送惠州市中级人民法院审理。主要事实和理由：（一）原审法院认为涉案协议是惠州海洋局为实现行政管理、履行法定职责与首创公司签订的行政协议，与该协议签订过程、合同内容及合同目的不符。涉案《惠州海洋生态园项目特许经营协议》的签订，不是按照行政许可法规定的行政许可设定程序，而是由双方根据合同法的相关规定，对合同条款进行平等协商后所签订。首创公司与惠州海洋局在协议签订过程中的地位平等，其在决定是否合作及以何种条件合作均享有充分的意思自治权，不受惠州海洋局单方强制。从协议的具体内容看，协议约定了项目投资原则及条件、双方的权利义务、项目实施的时间安排、违约责任、不可抗力和情势变更、协议的解除、法律适用和争议的解决、协议生效及其他等条款，条款的设置及内容亦体现了双方当事人平等、公平协商一致的合意。因此，涉案协议具有明显的民商事法律性质。原审法院认定涉案协议为行政协议，系对上述协议性质的错误认定。（二）原审裁定适用法律错误。《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》及《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》均系《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行前的司法解释，且上述司法解释关于专门人民法院对行政案件管辖的规定与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三条第二款规定不一致，本案应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三条第二款规定确定管辖法院。原审法院依据《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》及《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》驳回惠州海洋局的管辖权异议，属适用法律错误。（三）本案由惠州市中级人民法院审理更有利于查清案件事实及双方争议的解决。涉案协议所约定的项目均为工程建设项目，本案应由建设工程所在地人民法院专属管辖，且协议第9.2条亦明确约定争议管辖法院为项目所在地人民法院。涉案协议所约定的项目建设区域，除涉及部分海域外，大部分建设区域为陆地，涉及土地利用总体规划及相关土地管理政策，原审法院没有管辖权。涉案协议双方当事人的住所地、合同签订地、履行地及项目所在地均在惠州，故本案由项目所在地人民法院审理更有利于查清案件事实及双方争议的解决。

首创公司未向本院提交书面答辩意见。

本院查明：首创公司起诉时提交的《惠州海洋生态园项目特许经营协议》鉴于部分载明“为落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》提出的战略任务，惠州市人民政府提出建设粤港澳地区旅游休闲度假基地，打造滨海度假知名品牌，构造东部稔平半岛旅游组团的任务，惠州生态园按‘一次规划、分期实施’的原则进行投资建设运营。”

本院经审查认为，本案首创公司起诉请求判令惠州海洋局撤销《关于解除〈惠州海洋生态园项目特许经营协议〉的通知》，并继续履行《惠州海洋生态园项目特许经营协议》。涉案《惠州海洋生态园项目特许经营协议》约定惠州海洋生态园项目是惠州市人民政府为落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》提出的战略任务，建设粤港澳地区旅游休闲度假基地而实施的合作项目，协议约定惠州海洋局的义务包括负责海洋生态园总规划的调整、批准项目立项、完成农转用报批、土地征收、补偿安置、国有建设用地回购或置换手续、收回项目区域内经合法程序向海域使用人授予的海域使用权、清理并收回非法占用的海域使用权等。从该协议的内容看，协议是作为行政机关的惠州海洋局以行政管理者的身份，为了履行行政职责，实现维护与增进公共利益的目的，与首创公司经过协商一致所达成的协议，原审裁定认定涉案协议的性质为行政协议正确。《惠州海洋生态园项目特许经营协议》的内容涉及海洋开发利用，本案系因首创公司不服惠州海洋局作出的关于解除上述协议的通知的行政行为而提起行政诉讼，属于《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第81项规定的“因不服海事行政机关作出的涉及海洋、通海可航水域开发利用、渔业、环境与生态资源保护等活动的行政行为而提起的行政诉讼案件”，属于海事法院专门管辖的海事行政案件范围。根据《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》第二条第1项关于“海事法院审理第一审海事行政案件。海事法院所在地的高级人民法院审理海事行政上诉案件，由行政审判庭负责审理”、第二条第2项关于“海事行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地海事法院管辖。经复议的案件，由复议机关所在地海事法院管辖”的规定，本案作出行政行为的被告住所地在广东省惠州市，属于原审法院受理第一审海事行政案件的地域管辖范围，原审法院对本案具有管辖权。

关于惠州海洋局上诉提出涉案协议具有民商事法律性质，不属于行政协议的问题。如前所述，从涉案《惠州海洋生态园项目特许经营协议》约定的签约目的、惠州海洋局的义务来看，惠州海洋局签订该协议的目的在于履行行政职责，实现行政管理公益目标，并非平等民事主体之间就民事权利义务达成的协议，惠州海洋局上诉主张涉案协议属于民商事合同的理由不能成立，本院不予支持。

关于惠州海洋局上诉提出原审裁定适用法律错误的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三条第二款规定“专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其行政行为的案件。铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行行政诉讼法第十八条第二款的规定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第二款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”上述规定是针对经授权审理行政案件的专门人民法院跨行政区域管辖的规定，与《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》和《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》中授权海事法院审理部分海事行政案件的规定并不存在相互矛盾的情形。惠州海洋局上诉主张原审裁定适用法律错误的理由不能成立，本院不予支持。至于惠州海洋局上诉提出本案由惠州市中级人民法院审理更有利于查清案件事实及双方争议的解决，该主张不属于行政诉讼确定管辖权所需要考量的法定事由，缺乏法律依据，本院亦不予支持。

综上所述，原审裁定驳回惠州海洋局提出的管辖权异议正确，本院予以维持。惠州海洋局的上诉理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长**

审判员***

审判员***

二〇一八年七月二十七日

书记员***

附相关法律条文：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

……