惠州首创投资发展有限公司与广东省人民政府一审行政判决书

广州铁路运输中级法院

行政判决书

(2017)粤71行初571号

原告：惠州首创投资发展有限公司，住所地：广东省惠州市江北东江二路二号富力丽港中心酒店11层05、06号。

法定代表人：万洪春，董事长。

委托代理人：**，广东信良兆诚律师事务所律师。

委托代理人：***，广东信良兆诚律师事务所律师。

被告：广东省人民政府，住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号。

法定代表人：***，职务：省长。

委托代理人：***，该府工作人员。

委托代理人：***，该府工作人员。

原告惠州首创投资发展有限公司（以下简称惠州首创公司）诉被告广东省人民政府驳回行政复议申请一案，本院于2017年8月22日立案受理，并于2017年9月20日公开开庭审理本案，原告的委托代理人**、***，被告的委托代理人***到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

原告惠州首创公司诉称：其不服惠州市人民政府于2017年3月21日作出的惠府函【2017】144号《惠州市人民政府关于解除〈惠州海洋生态园项目协议〉的通知》，于2017年5月24日依法向被告申请行政复议，被告于2017年8月4日作出的****【2017】294号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告提出的行政复议申请的决定。

原告认为，《惠州海洋生态园项目协议》属于行政合同，从合同的订立、履行到救济程序，均适用行政法律法规。从《惠州海洋生态园项目协议》的签订主体看，惠州市人民政府是从事国家行政管理、执行公共事务的行政机关，从内容看，双方约定采用BOT方式开发惠州海洋生态园，主要涉及生态修复、环境治理、基础设施建设、旅游开发等公共事务，具有明显的公益性，是惠州市人民政府为落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，建设惠州市大亚湾滨海生态系统的行政管理举措。因此，本案涉及的协议属于公共设施建筑经营特许合同，是为《行政诉讼法》及相关司法解释明确规定的行政协议。虽然协议约定“若协商解决无法达成一致意见，任何一方可以向有管辖权的人民法院起诉解决”，这一约定由于违反了法律法规对公共设施建设特许经营合同纠纷法定管辖的原则而不具有约束力。被告不应根据惠州市人民政府单方陈述而放弃法定复议职责。

鉴于《惠州海洋生态园项目协议》为典型的行政合同，惠州市人民政府作出的涉案通知行为明显为行政行为，该行为严重损害原告的合法权益，原告据此向被告提起复议申请，符合行政复议受理条件，被告驳回原告的行政复议申请决定没有法律依据。故诉请：1.撤销被诉复议决定，并限被告重新就原告的行政复议申请作出处理；2.被告承担本案的诉讼费用。

被告广东省人民政府答辩称：一、原告申请复议事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围。签署于2012年12月29日的《惠州海洋生态园项目协议》中，明确约定了甲方（惠州市人民政府）单方解除协议，收回本项目全部或部分投资建设运营权的情形，并约定了争议的解决方式。2017年3月21日，惠州市人民政府作出涉案通知，决定收回惠州市海洋生态园项目的投资建设运营权，并保留追究相关法律责任的权利，是基于协议约定而作出的确认或者告知行为，并非行政机关履行行政职权过程中作出的具体行政行为，原告不服涉案通知，属于民事法律的调整范围，不属于法律规定的行政复议范围。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施细则》第四十八条第一款第二项的规定作出驳回原告提出行政复议申请并无不当。二、被告2017年5月24日收到原告的复议申请，2017年5月27日立案受理。审查期间延长审查期限30天，并专门就案件所涉内容召开专家咨询会。被告2017年8月4日作出被诉复议决定，2017年8月7日通过邮政特快专递送达原告，原告2017年8月8日签收。综上，被诉复议决定认定事实清楚，适用依据正确，复议决定程序合法，请求法院依法驳回原告的起诉及判令其承担全部诉讼费用。

经审理查明，2012年12月29日，原告与惠州市人民政府签署了《惠州海洋生态园项目协议》，就惠州海洋生态园总规划区域（位于惠东县稔山镇范和港北端，总用地面积约873.32公顷）的开发建设运营达成协议，该协议约定了项目概况、项目投资原则及条件、项目实施的时间安排、特别约定、违约责任、不可抗力和情势变更、协议解除、法律适用和争议解决等内容。其中，协议的第8.1约定：“若因乙方原因，乙方未能按照本协议4.2条款约定的进度进行投资建设运营，甲方有权单方面解除本协议，收回本项目全部或部分投资建设运营权，对收回部分的投资建设运营权予以重新招标。”第8.2条约定：“若因乙方原因，乙方未能在本协议签订之日起2年内开工建设本项目或本项目未得到有关部门的核准，则甲方有权单方面解除本协议，收回本项目全部或部分投资建设运营权，对收回部分的投资建设运营权予以重新招标。”第9.2条约定：“凡因执行本协议书所发生的或与本协议书有关的一切争议，双方应首先通过友好协商解决。若协商解决无法达成一致意见，任何一方可以向有管辖权的人民法院起诉解决。”2013年11月27日，就上述协议约定项目，惠州市海洋与渔业局向原告与北京城建道桥建设集团有限公司联合体发放惠州市建设工程中标通知书，并于2013年12月与原告、北京城建道桥建设集团有限公司签订了《惠州海洋生态园项目特许经营协议》。2017年3月21日，惠州市人民政府向原告发出“关于解除《惠州海洋生态园项目协议》的通知”，以原告未按协议约定及承诺履行投资义务，未按要求推进项目建设，致使不能实现协议目的，构成根本性违约为由，解除了《惠州海洋生态园项目协议》，收回惠州海洋生态园项目的投资建设运营权，并声称保留追究原告相关法律责任的权利。原告不服上述通知，向被告提出复议申请，被告2017年5月24日收到原告的复议申请，于2017年5月27日立案受理，并延长审查期限30天，于2017年8月4日作出被诉复议决定，认为涉案协议已经约定了协议解除的条件或情形以及争议解决的途径，涉案通知是基于该协议约定而作出确认的一种行为，并非行政机关履行行政职权过程作出的具体行政行为，涉案通知属于民事法律的调整范围，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，故驳回了原告提出的行政复议申请。被诉复议决定书于2017年8月7日通过邮政特快专递送达原告，原告2017年8月8日签收。原告不服复议决定，向本院提起本案诉讼。

上述事实，有《惠州海洋生态园项目协议》、《惠州市人民政府关于解除〈惠州海洋生态园项目协议〉的通知》（惠府函【2017】144号）、复议申请书、《驳回行政复议申请决定书》（****【2017】294号）、送达回证等证据证实。

本院认为：本案争议焦点是涉案协议纠纷是否属于行政复议范围。一方面《中华人民共和国行政复议法》并未将行政协议纳入复议范围；另一方面，2015年5月1日新修改《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项明确将涉案类型的行政协议纠纷纳入了行政诉讼受案范围，当事人认为行政机关单方解除协议行为侵害其合法权益的，可直接寻司法途径救济。故此，被告认为涉案协议纠纷不属于复议范围，驳回原告复议申请处理的依据充分，程序合法，并无不当，且不影响其寻求司法途径救济。原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告惠州首创投资发展有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告惠州首创投资发展有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。

审判长朱琳

审判员***

审判员林彦

二〇一七年十二月二十五日

法官助理***

书记员熊文键