杭州耀新建设有限公司、杭州市国土资源局其他一审行政判决书

浙江省杭州市江干区人民法院

行 政 判 决 书

（2018）浙0104行初33号

原告杭州耀新建设有限公司，住所地浙江省建德市大同镇工业功能区。

法定代表人叶舒琪，执行董事。

委托代理人舒国成，该公司员工。

委托代理人王明来，浙江贤哲律师事务所律师。

被告杭州市国土资源局，住所地杭州市解放东路18号市民中心C座。

法定代表人谢建华，局长。

委托代理人陈伟航，该局工作人员。

委托代理人张文瑜，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。

原告杭州耀新建设有限公司（以下简称“耀新建设”）不服被告杭州市国土资源局（以下简称“市国土局”）作出的杭土复[2017]第31号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年4月25日公开开庭进行了审理。原告耀新建设的委托代理人舒国成、王明来，被告市国土局的副职负责人潘希统及委托代理人陈伟航到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告市国土局于2018年1月25日作出杭土复[2017]第31号《行政复议决定书》，认为被申请人建德市国土资源局（以下简称“建德国土局”）作为案涉建德市××××（丁家坞）垦造耕地项目招投标活动的行政监管部门法律依据并不充分，故决定撤销建德国土局2017年10月12日作出的《杭州耀新建设有限公司对在建德市××××（丁家坞）垦造耕地项目招投标过程被做无效标处理一事进行投诉的回复》（以下简称“《回复》”）。

原告耀新建设诉称，2017年9月8日，原告参加了建德市××××（丁家坞）垦造耕地项目招投标活动，经评委评审，原告得分排名第一，但9月11日中标公示，却将原告的投标作无效标处理，针对该公示，原告先后向招标人和建德国土局进行申诉、投诉。建德国土局于2017年10月12日作出《回复》，认定原告与另一投标人建德市古建园林工程有限公司存在控股、管理关系，作出了认同评标委员会对原告投标作无效标处理的评审意见的投诉处理决定。2017年10月14日，原告依法向被告市国土局申请行政复议，请求撤销建德国土局2017年10月12日作出的《回复》并确认原告的投标有效。被告于2018年1月25日作出杭土复[2017]第31号行政复议决定，该决定认为建德国土局作为案涉建德市××××（丁家坞）垦造耕地项目招投标活动的行政监管部门，其法律依据并不充分，并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，决定撤销建德国土局2017年10月12日作出的《回复》，但对原告要求确认投标有效的诉求没有给予正面回应。原告认为被告的上述行政复议决定不符合我国行政机关的职责分工，且法律适用错误。

一、建德国土局对建德市行政区域范围内的土地整理项目的招投标活动完全负有管理和监督职责。

1、从被告在复议决定书引用的相关法律、法规和规范性文件的规定，完全可以得出建德国土局对建德市行政区域范围内的土地整理项目的招投标活动具有行政监管职责的结论。被告引用的《中华人民共和国招投标法实施条例》第四条第二款及《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发[2000]34号）都明确招投标的行政监督部门按部门现行职责进行分工。众所周知，在我国土地行政管理工作由国务院土地行政主管部门和县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责，土地整理作为土地行政管理工作的一项具体内容当然也由各级土地行政主管部门负责实施和监督。被告在行政复议决定中引用的《浙江省土地整治条例》第五条就更为直接和明确的规定：“县级以上人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地整治活动的业务指导和监督管理。”

2、有权实施招投标行政监督主体，不限于国办发[2000]34号文件已明确规定的部门。被告的行政复议决定引用国办发[2000]34号文件第三条，该条明确了一些招投标行政监督部门，在明确的部门中确实没有土地行政主管部门，但该条的列举并没有穷尽所有的招投标行政监督部门，而是在列举的部门后加了“等行政主管部门”，且该条在明确了一些招投标行政监督部门的同时，又确定了招投标行政监督职责的分工办法，即对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。实践中应根据国办发[2000]34号文件确立的行政监督职责分工办法来确定未加以明确的行政监督部门。如对土地开发、整理项目（围垦项目除外）的招投标活动的监督执法，应由国土资源部门负责。正是基于以上理解，国土资源部印发的《国家投资土地开发整理项目实施管理办法》（国土发[2003]122号）第四条规定：“国土资源部统一对项目实施进行监督管理；县级以上地方国土资源部门负责本区域内项目实施监督管理。”浙江省国土资源厅印发的《浙江省土地开发整理项目招投标管理暂行规定》（浙土资发[2001]298号）第七条规定：“各级土地行政管理部门负责对土地开发整理项目的招投标活动进行管理和监督。”

3、建德国土局“三定方案”明确该局的主要职责之一是指导并监督实施未利用土地开发、土地整理、土地复垦和耕地开发工作。根据中共杭州市委办公厅、杭州市人民政府办公厅《关于印发<建德市人民政府机构改革方案>的通知》（市委办发[2011]154号），设立建德国土局。建德国土局是主管全市有关土地、矿产等自然资源的规划、管理、保护与合理利用工作的市政府工作部门。关于该局主要职责的规定在其中的第五项就有“指导并监督实施未利用土地开发、土地整理、土地复垦和耕地开发工作”的内容。同样，被告自身也承担这样的职责，根据《中共杭州市委杭州市人民政府关于印发<杭州市人民政府机构改革实施意见>的通知》（市委[2011]10号）精神，设立杭州市国土资源局。杭州市国土资源局是主管全市有关土地、矿产等自然资源的规划、管理、保护与合理利用工作的市政府工作部门。其主要职责之一就是指导并监督实施未利用土地开发、土地整理、土地复垦和耕地开发工作。

4、建德国土局在建德市××××（丁家坞）垦造耕地项目招投标活动中实际上扮演的也是行政监管部门的角色。该项目的招标文件首页行业监管部门一栏加盖的是建德国土局的公章，该局专门派出工作人员作为行业监管部门的代表参加该项目的招标、评标会议，并且在中标公示监管单位一栏中填写的也是建德国土局。

二、被告的行政复议决定对相关结论表述含混不清。依法行政原则的基本要求之一是职权法定，行政机关无授权则无权，对行政机关在无明确授权的情形下作出的行政行为，无论是《行政复议法》还是《行政诉讼法》都用一个含义准确的概念来指称，即“超越职权”，而被告的行政复议决定却认定“建德国土局作为案涉建德市××××（丁家坞）垦造耕地项目招投标活动的行政监管部门，其法律依据并不充分。”“充分”还是“不充分”之间的界限、标准在哪里？“不充分”与“超越职权”是什么关系？两者能否划等号？如果不能划等号，则授权“不充分”并不属于《行政复议法》第二十八条第一款第三项规定的行政复议机关撤销行政复议被申请人的行政行为的情形。

三、被告的行政复议决定所引用的法律条款不具体不明确。被告撤销建德国土局的行政行为适用的法律依据是《行政复议法》第二十八条第一款第三项，但该项共有5目，分别规定了可作出撤销决定的五种情形，被告适用时没有具体明确是哪一目，让人不明白被告的行政复议撤销决定究竟是根据何种或何几种情形作出的。

综上，建德国土局对建德市行政区域范围内的土地整理项目的招投标活动完全负有管理和监督职责，被告作出的“建德国土局作为案涉建德市××××（丁家坞）垦造耕地项目招投标活动的行政监管部门，其法律依据并不充分”的结论缺乏依据，且对相关结论的表述含混不清，适用法律条款不明确，为此，请求判决撤销该行政复议决定，并责令被告重新作出复议决定。

诉讼请求：1、撤销被告于2018年1月25日作出的杭土复[2017]第31号《行政复议决定书》，判令被告重新作出行政复议决定；2、本案诉讼费用由被告承担。

原告耀新建设向本院提交了以下证据：

1、行政复议申请书，拟证明原告就建德国土局作出的《回复》向被告申请行政复议；

2、杭土复[2017]第31号《行政复议决定书》，拟证明本案被诉行政行为；

3、《回复》，拟证明建德国土局受理原告对案涉招投标事项提出的投诉，并依职权作出了回复；

4、招标文件的公告封面，拟证明建德国土局系案涉招投标活动的监管部门。

被告市国土局辩称，一、被告作出的行政复议决定程序合法。原告耀新建设于2017年10月14日向被告提出行政复议申请，请求撤销建德国土局于2017年10月12日作出的《回复》。被告依法受理并于同年10月25日作出杭土复[2017]第31号《行政复议受理通知书》，同时作出杭土复[2017]第31号《行政复议答复通知书》，并送达复议双方当事人。因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，被告依法办理了延期手续，《行政复议决定延期通知书》已依法送达双方当事人。经审理并核实，被告于2018年1月25日作出杭土复[2017]第31号《行政复议决定书》，并送达双方当事人。综上，被告作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。

二、被告作出的行政复议决定于法有据。经审查，被告认为：《浙江省招标投标条例》第五条第三款规定：“国土资源行政部门监督土地使用权出让的招标投标活动。”《中华人民共和国招标投标法》第七条第三款规定：“对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标的活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”第五条规定：“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务。招标投标交易场所不得与行政监督部门存在隶属关系，不得以营利为目的。”《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（2013年修订）第四条第一款规定：“各级发展改革、工业和信息化、城乡住房建设、水利、交通运输、铁道、商务、民航等招标投标活动行政监督部门，依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发[2000]34号）和地方各级人民政府规定的职责分工，受理投诉并依法作出处理决定。”《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）第三条规定：“对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外贸行政主管部门负责。有关行政主管部门须将监督过程中发现的问题，及时通知项目审批部门，项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付。”《浙江省土地整治条例》第五条规定：“县级以上人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内土地整治活动的业务指导和监督管理。”《浙江省人民政府关于进一步严格规范工程建设项目招标投标活动的意见》（浙政发[2014]39号）第二十一条规定：“投标人或潜在投标人或其他利害关系人对资格预审文件、招标文件、评标结果有异议的，应当以书面方式向招标人提出。招标人在收到书面异议后，应向异议人出具收到异议的书面证明，并同时书面告知有关行政监督部门。招标人应当自收到异议之日起3日内作出书面答复，并将答复送达异议人，同时抄送有关行政监督部门。招标人拒收异议或未在法定时间内作出书面答复的，异议人对答复不满意的，异议人均可按照投诉规定和程序向有关行政监督部门提出投诉。招标人在异议答复期内，发现中标候选人、评标委员会存在违反有关法律、法规、规章和招标文件行为的，应按照投诉规定和程序向有关行政监督部门提出投诉。”本案中，针对原告于2017年10月14日就建德国土局作出的《回复》提出行政复议，要求确认该回复无效，被告依法受理。根据建德国土局在法定期限内提供的证据材料和法律依据，建德国土局作为案涉建德市××××（丁家坞）垦造耕地项目招投标活动的行政监管部门，其法律依据并不充分。被告遂于2018年1月25日作出行政复议决定，撤销建德国土局2017年10月12日作出的上述回复。因此，被告作出的上述行政复议决定均符合有关法律的规定，并无不当。

综上所述，原告提起诉讼的理由不成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。

被告市国土局向本院提交了以下证据：

1、行政复议申请书及相关材料，拟证明原告向被告申请行政复议；

2、行政复议答复材料，拟证明建德国土局依法作出复议答复；

3、行政复议受理通知书及EMS单据；4、行政复议答复通知书及送达回证；5、行政复议决定延期通知书及EMS单据；6、杭土复[2017]第31号《行政复议决定书》及EMS单据，拟证明被告受理行政复议，依法办理延期手续，作出复议决定，并已送达当事人。

法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》、《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》、《浙江省土地整治条例》、《浙江省人民政府关于进一步严格规范工程建设项目招标投标活动的意见》、《浙江省招标投标条例》。

经庭审质证，原告对被告提交的证据1，三性无异议；对证据2的真实性无异议，对答复内容有异议；对证据3-5，三性无异议；对证据6的真实性无异议，合法性有异议，认为决定内容不符合我国行政机关的职责分工，且适用法律错误。被告对原告提交的证据1，真实性无异议，合法性有异议；对证据2的三性无异议；对证据3有异议，所以被告才作出了撤销该份答复的复议决定；对证据4有异议，认为建德国土局仅作为行业监管部门出具意见。

本院对上述证据作如下认证：对被告市国土局提交的证据1-6，本院认为，上述证据均能证明待证事实，故对其证明效力均予以确认。对原告耀新建设提交的证据1、2，本院认为，上述证据均能证明待证事实，故对其证明效力均予以确认；对证据3，本院认为，该《回复》系本案被诉行政复议决定的审查对象，对其合法性的判断将在下文进行论述；对证据4，本院认为，仅凭该份证据无法证明建德国土局对案涉招投标活动具有监管职责，故不予确认。

经审理查明，原告耀新建设系案涉建德市××××（丁家坞）垦造耕地项目的投标单位。2017年9月11日，建德市公共资源交易中心发布上述项目的中标公示，认为原告与另一投标单位建德市古建园林工程有限公司存在控股、管理关系，故根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条的规定，对原告的投标作无效标处理。原告不服，向建德国土局递交了《关于对相关招标活动违法违规问题的投诉书》。建德国土局于2017年9月12日受理，经调查，于2017年10月12日作出《回复》，认同评标委员会作出的作无效标处理的评审意见。原告不服，向被告市国土局申请行政复议，要求撤销建德国土局作出的上述《回复》并确认其投标有效。被告于2017年10月25日受理，经审批延长复议期限，于2018年1月25日作出杭土复[2017]第31号《行政复议决定书》，认为被申请人建德国土局作为案涉建德市××××（丁家坞）垦造耕地项目招投标活动的行政监管部门的法律依据并不充分，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定撤销建德国土局2017年10月12日作出的《回复》。原告不服，向本院提起行政诉讼。

本院认为，本案的争议焦点系建德国土局对案涉垦造耕地项目的招标投标活动是否具有监督职权。《中华人民共和国招标投标法》第七条规定：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）第三条规定：“对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外贸行政主管部门负责。有关行政主管部门须将监督过程中发现的问题，及时通知项目审批部门，项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付”。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”《浙江省招标投标条例》第五条第一款第（三）项规定：“国土资源行政部门监督土地使用权出让的招标投标活动。”从上述与招标投标相关的法律法规规定来看，对垦造耕地项目的招标投标活动由谁监管，未作进一步细分规定。原告耀新建设提出，《浙江省土地开发整理项目招投标管理暂行规定》第七条“各级土地行政管理部门会同有关部门负责对土地开发整理项目的招投标活动进行管理和监督”已明确，建德国土局对案涉垦造耕地项目的招标投标活动具有监督职责。对此，本院认为，上述暂行规定系浙江省国土资源厅于2001年制定并发布的规范性文件，因浙江省国土资源厅对行政规范性文件进行定期清理并发布继续有效的文件目录，而该暂行规定未列入继续有效的文件目录中，故该文件不能再作为行政管理的依据，本院对原告的该项主张不予采信。

综上，被告市国土局在受理原告耀新建设对案涉《回复》提出的行政复议申请后，经审查，认为建德国土局作为案涉垦造耕地项目招投标活动的行政监管部门，法律依据并不充分，在法定期限内依法作出撤销该《回复》的行政复议决定，并无不当。原告要求撤销上述行政复议决定并责令被告重新作出行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告杭州耀新建设有限公司的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告杭州耀新建设有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。

审　 判　 长　斯文丽

审　 判　 员　易　欣

人民 陪 审员　来　敏

二〇一八年八月十六日

（代）书记员　王　钰