十堰市国土资源局与十堰市郧发建筑工程有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一审民事判决书

湖北省十堰市茅箭区人民法院

民 事 判 决 书

（2017）鄂0302民初3723号

原告：十堰市国土资源局。住所地：湖北省十堰市北京北路87号。

法定代表人：汪正义，该局局长。

委托诉讼代理人：龚庆，该单位员工。代理权限为代为承认、放弃诉讼请求，代签法律文书。

委托诉讼代理人：陈西武，湖北博理律师事务所律师。代理权限为代为承认、放弃诉讼请求。

被告：十堰市郧发建筑工程有限公司。住所地：湖北省十堰市张湾区车城南路32号。

法定代表人：陈柳青，该公司总经理。

委托诉讼代理人：叶祥，该公司员工。代理权限为代为承认、放弃、变更诉讼请求进行和解。

原告十堰市国土资源局（以下简称市国土局）与被告十堰市郧发建筑工程有限公司（以下简称十堰郧发公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院立案受理后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告十堰市国土资源局委托诉讼代理人龚庆、陈西武、被告十堰郧发公司委托诉讼代理人叶祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告市国土局向本院提出诉讼请求：1.判令被告支付原告土地出让金5977800元；2.判令诉讼费由被告承担。事实与理由：原告是法定土地出让金的征收机关。原告与被告于2004年10月19日签订《国有土地使用权出让合同》，将位于十堰市车城南路的3603.29平方米土地使用权出让给被告使用。合同约定按照约定的土地用途和改制时现状土地容积率利用土地，并且约定改变土地用途、容积率等使用条件必须依法办理批准、补交土地出让金。2014年11月，被告向原告申请用地验收，原告发现被告在没有经批准的情况下超占了土地、改变了容积率。原告依法委托评估机构对被告超占面积、改变容积率应当补交的土地出让金进行评估。经评估，被告应当补交出让金5977800元。经原告地价会审委会会审，被告应当补交出让金5977800元。地价会审会通过后，原告通知被告交纳，被告至今没有交纳。

被告十堰郧发公司辩称：1.原告的起诉已过了诉讼时效；2.被告为政府排忧解难，为社会做贡献，现要求被告交付巨额出让金不符合公平公正的民法原则。涉案土地在改制前已总体规划为职工住宅楼，被告以协议出让的方式取得，系被告自有资产。2003年8月，企业改制后，大批原国企老职工因住房等其他问题集中到市政府集体上访，为平息上访，市政府组织相关部门前来协调。被告按照政府协调小组要求对涉案土地按照”原有性质、原有规划”，筹措资金为老国企职工集资建房。涉案土地虽登记方式为出让，被告实际是按照原有规划，原有性质利用土地，土地性质未发生改变，仍然属于划拨。此事被告承担了社会责任，也蒙受了上百万的经济损失。补交容积率差价属于企改遗留问题，被告已请示市政府，建议按2.21容积率缴纳土地出让金。3.涉案土地的建筑物是按照市政府要求建设，执行了当时有效的规划设计，并未违反法律和合同约定。4.即使被告应当补交土地出让金，原告的计算方式也与事实不符合，于法无据。容积率的确定应当以规划部门确定为准，涉案土地总体规划容积率为2.21.2004年10月10日，双方签订《国有土地使用去出让合同》时，涉案土地上的房屋按照规划已经建设，”现状土地容积率”按0.15没有事实依据。原告所采用的现容积率2.75与事实不符。

根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：

2004年10月19日，原告市国土局和被告签订《国有土地使用权出让合同》（企业改制专用合同），约定位于十堰市××××路，出让面积为3603.29平方米（证载面积为11446.2平方米，剩余7842.91平方米为划拨用地，不参与改制）的土地出让给被告十堰郧发公司。原企业生产性划拨土地改为协议出让方式供地。该土地的用途为住宅，土地使用权单价为455.38元/平方米，总价为1640866元。合同第十条约定，该宗地在出让期限内，被告必须按照本合同规定的土地用途和改制时现状土地容积率利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地容积率的，必须依法办理有关批准手续，并向原告申请，取得原告同意签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。2004年11月23日，被告十堰郧发公司依法取得土地使用权证，该宗土地使用权面积3603.29平方米，土地用途为住宅，剩余7842.91平方米为划拨用地，不参与企业改制。被告在该宗土地上开发楼盘，并取得建设工程规划许可证。

原告市国土局认为被告所建工程原评估容积率为0.15，现容积率为2.75，应缴纳土地出让金。原告委托十堰天健资产评估土地房地产估价有限公司对该块土地提高容积率补缴地价进行评估，评估价为5977790元。2017年5月10日，原告向被告十堰郧发公司发函，要求被告补缴土地出让金597.7137万元，被告没有缴纳，故原告诉至本院。

另查明，十堰市郧发建筑工程总公司（以下简称总公司）按照十堰市市委市政府改制的相关政策要求，着力改善企业职工的工作和生活环境，委托十堰市规划设计院于2000年4月对郧发小区作了总体规划，规划容积率2.21。方案依据地形条件规划设计了5#、6#、8#、10#、14#、15#共六栋房屋。2002年7月10日总公司以郧建字（2002）18号文件向市政府提交了”关于申报郧发小区住宅工程项目纳入市旧城改造项目计划的申请报告”。同年7月25日，十堰市建设局以十建字[2012]117号文，对报告进行了批复”你公司申报的郧发小区建设改造项目，经审查研究报请市政府批准，同意将项目的建设改造纳入旧城改造项目，其建设改造享受市政府[2000]45号文件的优惠政策”。2003年8月，原十堰市郧发建筑工程总公司改制，成立新的十堰市郧发建筑工程有限公司即本案被告。改制后，原国企的老职工尚有200多人一直没有解决住房问题，加上其他多年沉积问题引起集体到市委、市政府上访。在此情况下，市政府责成市住建委、市企改办、市公安局等相关部门领导成立协调小组到该公司进行维稳解决实际问题。协调小组了解了这部分职工的现实困难，同时做郧发公司的工作，要求被告不忘改制初衷，以大局为重，确保社会稳定，将3603.29平方米出让地拿出来继续完成建设10#、14#、15#楼并按成本价出售给这些无住房的职工。故被告按照原有用地性质、原有规划设计筹资建设了”郧发小区”二期工程10#、14#、15#楼共三栋121户职工住宅，并以成本价出售给了原企业无住房的老职工，2005年竣工并在2009年办理了房产证。后，被告先后向原告、市政府、市解决不动产登记历史遗留问题领导小组办公室等单位递交报告要求解决121户老职工的土地使用权证办理的问题，至今未能解决。

本院认为，原被告于2004年10月19日签订的《国有土地使用权出让合同》（企业改制专用合同）是双方真实意思表示，不违反法律法规的规定，合同依法成立并发生法律效力，双方均应严格依约履行各自的权利义务。原告收取了土地出让金并向被告交付了土地，被告支付了土地出让金，并接受了土地进行开发经营。现原告依合同第十条要求被告补交土地出让金，其实质是主张被告在履行合同对土地开发经营过程中擅自提高容积率存在违约行为，应该承担违约责任即交纳相应的土地出让金，该主张不能成立。理由如下：

其一，原告未能提供充分的证据证明被告存在违约的事实。首先，原告主张原合同约定的容积率为0.15，显然违背社会生活常理，也与规划行政管理部门审批确定的容积率2.21严重相悖。其次，被告在履行合同期间，应政府职能部门要求经营使用土地，应视为对执行容积率的标准有重新的变更和调整。再次，容积率是指单位宗地面积与建筑面积的比值，擅自提高容积率既是违反规划行政管理行为，又是民事违约行为，既要承担行政责任，也应承担民事责任。按照相关法律法规的规定，规划管理部门作为土地受让人执行建设项目容积率的监督、管理机关，对提高容积率的行为应先行进行违法确认，并作出相应的行政处罚，然后通知国土资源部门，责令违法行为人补交土地出让金，即承担相应的民事违约责任。而截止法庭辩论终结前，原告既未能提供规划管理部门对被告擅自提高容积率的行政处罚决定，亦未能提供规划行政部门向其发送的要求被告补交土地出让金的通知。

其二，原告主张被告承担违约责任补交出让金，即支付违约金的标准、计算方式及最终金额尚无合同依据。双方签订的合同第十条虽然规定了被告提高容积率后应承担相应的违约责任，但其也约定了承担的方式和金额要以双方签订变更协议或重新签订土地使用权出让合同为准。现双方并未就补交出让金签订变更协议或重新签订国有土地使用权出让合同，而原告单方迳行主张补交500余万元的土地出让金，不符合双方签订的合同约定。

其三，从被告经营使用涉案宗地履行合同的实际情况看，其区别于普通的以营利为目的的商业开发。一般而言，在一定幅度内，宗地面积不变的情况下，受让人相对提高容积率增加了项目的建筑面积，项目的利润相应增加，土地使用权升值，这也是原告代表政府作为土地出让方，要求补交土地出让金的内在动因，是民事合同等价、有偿原则的体现。但联系本案，被告经营使用土地不同于房地产企业的商业开发，是按照十堰市住建委、企改办等相关职能部门要求，为解决政府国有企业改制遗留问题，配合政府安置国企职工住房进行开发经营。政府明确被告采用集资建房，成本价销售。在这种经营状态下提高容积率，不仅无营利可言，甚至可能形成亏损经营。则涉案宗地的土地使用权并无必然的升值空间，而原告又代表政府要求被告再补交土地出让金，显示公平，也有违民事活动的诚实信用原则。

综上所述，原告的主张不能成立，其请求本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五条、第四十四条、第六十条、《中华人民共和国民法总则》第六条之规定，判决如下：

驳回原告十堰市国土资源局的诉讼请求。

案件受理费53645元，减半收取26822.5元由原告十堰市国土资源局承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。

本判决发生法律效力后，当事人必须履行。一方拒绝履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。申请执行的期间为二年，该期间从指定履行期间的最后一日起计算。

审 判 员　王建涛

二〇一七年十一月六日

法官助理　朱敏敏

书 记 员　陈梓烨