广州市番禺通信管道建设投资有限公司、中国电信股份有限公司广州分公司等租赁合同纠纷民事一审民事裁定书

广东省广州市番禺区人民法院 民 事 裁 定 书 （2022）粤0113民初8453号 原告：广州市番禺通信管道建设投资有限公司，住所地广州市番禺区市桥盛泰路盛兴大街31号。 法定代表人：***，职务董事长。 委托诉讼代理人：杜淑娟，广东骏道律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈奕文，广东骏道律师事务所实习人员。 被告：中国电信股份有限公司广州分公司，住所地广州市天河区体育东路128号。 负责人：***，职务总经理。 委托诉讼代理人：***，广州**律师事务所律师。 委托诉讼代理人：***，男，系被告公司员工。 被告：中国电信股份有限公司广州番禺区分公司，住所地广州市番禺区市桥镇清河东路188号。 负责人：**，职务总经理。 委托诉讼代理人：林礽怡，广州**律师事务所律师。 委托诉讼代理人：***，男，系被告公司员工。 原告广州市番禺通信管道建设投资有限公司（以下简称番禺通信管道公司）诉被告中国电信股份有限公司广州分公司（以下简称电信广州分公司）、中国电信股份有限公司广州番禺区分公司（以下简称电信番禺分公司）租赁合同纠纷一案，本院于2022年4月12日立案受理后，依法进行审理。 原告番禺通信管道公司向本院提出诉讼，请求判决：1.两被告连带向原告支付亚运城市政道路综合配套管沟通信光缆2012年1月1日至2021年12月31日10个年度的日常维护费4317628.2元及其利息（利息以4317628.2元为本金，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率为标准进行计算，自2021年9月18日起计至实际付清之日止）。2.两被告承担本案诉讼费用。事实与理由：2011年6月29日，广州市人民政府决定亚运城市政道路综合配套管沟由番禺区国资局接收，接收后由区政府指定或委托番禺通信管道建设投资有限公司负责设施的管理和运行维护，2011年10月1日起由番禺区接收，2012年1月1日起由番禺区独立负责运行、维护，由番禺区政府承担相关费用。2011年7月21日，广州市番禺区人民政府决定亚运城市政道路综合配套管沟项目于2012年1月1日起由区国资局接收，指定或委托番禺通信管道建设投资有限公司运行管理。2012年1月11日，广州市番禺区人民政府国有资产监督管理局印发番国资文〔2012〕10号《关于委托管理亚运城市政道路综合配套管沟项目的通知》，决定自2012年1月1日起至该项目产权清晰前，委托番禺通信管道建设投资有限公司负责该项目的运行管理，资金按区政府常务会议纪要精神由番禺通信管道建设投资有限公司先行负责。2012年3月30日，广州市番禺区人民政府决定管道公司在4月20日前与各管线业主单位签订《广州亚运城综合管沟管理公约》，各管线业主单位与管道公司签订《广州亚运城综合管沟管理公约》后，须按有关规定向管道公司支付综合管沟的日常维护费，目前该费用先按照各类管线使用空间比例和有关日常管理维护费用成本计算并预收。2012年2月14日，原告向包括被告在内的各管线业主单位发出《关于签订广州亚运城综合管沟管理协议的函》（并附《广州亚运城综合管沟的管理公约》），函告各单位于2012年2月24日前书面回复以确定签约时间并提出相关意见。2012年8月22日，原告再次向被告发出《关于尽快签订广州亚运城综合管沟管理公约的函》，函告被告尽快与原告签订公约。2012年8月29日，被告向原告发出《关于签订广州亚运城综合管沟管理协议的复函》，回复建议亚运城管沟的业主或管理单位组织各管沟租/用户对公约条款进行充分沟通，并商讨确定亚运城管沟费用标准，在各方达成统一意见后再进行公约和合同的签订工作。2015年10月30日，原告委托广东正中珠江会计师事务所（特殊普通合伙）番禺分所对2012年1月1日至2015年6月30日期间亚运城市政道路综合配套管沟项目的支出出具专项审计报告。2016年1月15日，广州市番禺区发展和改革局发出《番禺区发展和改革局关于办理亚运城市政道路综合配套管沟维护管理收费定价标准的复函》，函复市政道路综合配套管沟维护管理收费定价标准不属于政府定价、政府指导价范畴，价格主管部门没有核定该收费标准的权限，经咨询市发展改革委，目前省、市均没有出台相关综合管沟的管理办法。2016年4月21日，原告根据审计报告制作了《关于亚运城市政道路综合配套管沟定价收费标准》，送番禺区国资局征求意见、由番禺区国资局转呈广州市番禺区发展和改革局、番禺区政府征求意见。2016年7月18日，原告向被告发出《关于支付广州亚运城市政道路综合配套管沟维护管理费的函》，通知被告支付2012年至2016年5年的维护管理费。被告于2016年7月28日向原告发出《关于支付广州亚运城市政道路综合配套管沟维护管理费的复函》。2017年4月25日，原告委托广东正中珠江会计师事务所（特殊普通合伙）番禺分所对2012年1月1日至2016年12月31日期间亚运城市政道路综合配套管沟项目的支出出具专项审计报告。2017年11月30日，广州市番禺区价格成本调查队对2014年-2016年3个年度的亚运城市政道路综合配套管沟项目成本实施了监审，出具《关于对广州市番禺通信管道建设投资有限公司亚运城市政道路综合配套管沟项目成本的监审报告》。2020年1月7日，原告制作《关于亚运城综合管沟日常维护费收费方案编制事宜的请示》，建议区政府委托区发改局价格成本调查队对亚运城综合管沟运营管理成本每3年进行一次监审，并核定管廊日常维护费和企业合理利润8%，根据监审结果，运营管理单位每3年按专用截面分摊法编制或调整各管线单位的综合管廊日常维护费。上述请示于2020年5月15日经番禺区政府会议审议并同意。2021年5月10日，原告向被告发出《关于配合做好广州亚运城综合管沟内通信线缆确权工作的函》，函告被告于5月20日前派人配合原告对管沟内通信线缆进行梳理并确认权属。被告于2021年7月19日回复确认在亚运城综合管沟内有权属被告的光缆线路。被告并于2021年8月12日在原告主持召开的广州亚运城综合管沟内通信线缆确权工作现场会议中予以确认。后原告根据亚运城综合管沟内通信线缆的挂牌标识情况进行了汇总，核实广州亚运城综合管沟内属被告挂牌标识的通信线缆有20条。2021年5月26日，广州市番禺区价格成本调查认定中心对2018-2020年3个年度的亚运城综合管沟运营管理成本实施了成本监审，出具《关于广州市番禺通信管道建设投资有限公司亚运城综合管沟运营管理成本的监审报告》。2021年9月13日，原告根据广州市番禺区价格成本调查认定中心出具的监审报告制作了《广州亚运城综合管沟日常维护费收费方案（2021-2023年）》。2021年9月18日，原告向包括被告在内的各管线业主单位发出《关于商定广州亚运城综合管沟日常维护费支付相关事宜的函》，并附《广州亚运城综合管沟日常维护费收费方案（2021-2023年）》及《广州亚运城综合管沟日常维护费分摊表（通信线缆部分）》。被告于2021年10月29日书面回复了原告。2021年10月21日，原告委托广东骏道律师事务所向被告发出《关于尽快支付广州亚运城市政道路综合配套管沟维护管理费的律师函》，通知被告支付2012年至2021年10年的维护管理费。原告认为，国务院办公厅于2015年8月3日发布《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》{国办发[2015]61号}，该指导意见规定：城市地下综合管廊实行有偿使用，入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费，具体标准要统筹考虑建设和运营、成本和收益的关系，日常维护费主要根据地下综合管廊本体及附属设施维修、更新等维护成本，以及管线占用地下综合管廊空间比例、对附属设施使用强度等因素合理确定。国家发展改革委、住房和城乡建设部于2015年11月26日发布《国家发展改革委、住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》{发改价格[2015]2754号}，该指导意见规定：城市地下综合管廊各入廊管线单位向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用；城市地下综合管廊有偿使用费包括入廊费和日常维护费，日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出；城市地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定有偿使用费标准，不能取得一致意见时，由所在城市人民政府组织价格、住房城乡建设主管部门等进行协调，通过开展成本调查、专家论证、委托第三方机构评估等形式，为供需双方协商确定有偿使用费标准提供参考依据。广州市住房和城乡建设局于2019年9月5日发布《广州市地下综合管廊有偿使用的实施意见》，该实施意见规定：我市管廊实行有偿使用制度，各入廊管线单位应向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用，有偿使用费标准统筹考虑建设和运营、成本和收益的关系、以及各管线单位的经济承受能力等因素；管廊建设运营单位与管线单位协商有偿使用费标准不能取得一致意见时，通过开展成本调查测算、专家论证、委托第三方机构评估等形式，为签订入廊协议提供参考依据；日常维护费用于管廊本体及附属设施运行维护成本、管理支出，原则上全部由管线单位分摊，管廊建设运营单位收取的日常维护费，每年收费总额在日常维护成本的基础上考虑应纳税费和合理利润确定，合理利润率可参照测算年度上一年广州市市政行业的平均利润率确定。根据上述规定，亚运城市政道路综合配套管沟内有被告的通信线缆，原告要求被告支付亚运城市政道路综合配套管沟的日常维护费有事实及法律依据，被告一直未予支付，故为维护原告的合法权益，原告依法向贵院提起诉讼，请求法院支持原告的全部诉讼请求。 被告电信广州分公司辩称，电信广州分公司与番禺通信管道公司之间未成立建设工程施工合同，亦不存在其他合同关系，番禺通信管道公司要求电信广州分公司支付管廊维护费用，并无在先合意基础。此外，番禺通信管道公司主张的计费方式缺乏事实依据且费用标准过高，远超实际使用需要，缺乏现实合理性。番禺通信管道公司的诉讼请求依法不应获得支持。一、电信广州分公司与番禺通信管道公司并未就案涉管沟维护事项订立合同，更加不可能存在建设工程施工合同关系。2010年广州亚运会期间，电信广州分公司为提供通信服务，配合赛事保障工作，在亚运城区域综合管沟布放通信线缆，通信线缆布放时地方政府未确定收费意图及方案。亚运会结束后，部分线缆仍用于开展运营服务。2011年，亚运城市政道路配套管沟由番禺区国资局接收并指定番禺通信管道公司负责运营维护。2012年，番禺通信管道公司向电信广州分公司发函，要求就管沟管理和运行维护事项签订管理公约。为此，电信广州分公司与移动、联通联名复函，不同意按既有文本订立合同，明确提出包括价格条款在内的公约条款未经事先协商，应在各方协商一致后再进行相关合同文件的签订工作。但截至目前，双方仍未就合同关键条款达成一致意见。据此，电信广州分公司与番禺通信管道公司始终未就案涉管沟维护事项达成一致并订立合同，双方不存在合同关系。番禺通信管道公司以建设工程施工合同纠纷为案由提起本案诉讼，则更无事实依据：番禺通信管道公司本就属于案涉管沟的业主方（受业主委托代管），而电信广州分公司仅系管沟的授权使用主体（之一），番禺通信管道公司对自身所持有/管理资产进行运营维护，没有任何正当理由主张使用方系建设工程施工合同的发包人并进而向使用方索要“工程款”。二、番禺通信管道公司单方制订的收费标准缺乏事实依据，且金额显著高于同类可比收费水平，欠缺合理性。番禺通信管道公司主张的计费标准，是在核算自身成本支出总额的基础上加计一定利润，按管道使用空间比例全部分摊至各使用主体所得。其主张的费用计算方法具体为：根据2021年番禺区价格成本调查认定中心出具的监审报告，按2808235.40元计年均管沟成本总额，在此基础上加计部分利润和税金，确定每年拟收取管沟日常维护费总金额3238221.17元；通信管道按截面空间占比分摊其中30%，即971466.35元；目前管沟内布放通信线缆45根，其中电信占20根，故应由电信分摊日常维护费金额431762.82元（971466.35×20/45＝431762.82），十年期间内产生的总费用金额为4317628.20元。该收费标准缺乏客观事实依据，且并不合理，具体理由如下。1、番禺通信管道公司主张按2021年番禺区价格成本调查认定中心出具监审报告中的成本监审结论认定管沟维护成本，电信广州分公司不予认可。番禺区价格成本调查认定中心接受番禺通信管道公司单方委托，根据番禺通信管道公司单方提供的材料形成成本监审结论，难以保障客观和公平。有关计算结果虽然名义上是经针对案涉管沟的成本费用实施的专项审计核算得出，但实际统计口径并不清晰透明（即有可能纳入了维护案涉管沟所需之外的其他成本费用）。2、番禺通信管道公司主张在管沟维护成本的基础上按一定比例计提利润和税金，但未举证证明相关利润及税金金额的计算依据。3、番禺通信管道公司主张通信管道截面空间占比30%，故按总费用的30%计算通信管道日常维护费。但番禺通信管道公司并未举证证明所主张上述事实。4、番禺通信管道公司要求电信广州分公司承担通信管道日常维护费总额的20/45，理由为目前管沟内布放通信线缆45根，其中电信占20根。实际上，案涉管沟中共建设有40**信管道，其中电信布放的20根通信线缆仅占用其中1-2孔（分段），另有大量管道处于空置状态。番禺通信管道公司要求各使用主体按布放线缆数占比分摊全部通信管道日常维护费，实则要求管沟使用主体承担空置管道维护费用，并不合理。5、上述分摊规则同样不符合国家有关政策精神。《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》{国办发〔2015〕61号}和《国家发展改革委、住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》{发改价格〔2015〕2754号}均规定：不能通过收费弥补成本的，地方政府给予必要财政补贴。该规定表明原则上有关政策并不支持地方政府和运营单位借“市场化收费”名义将城市地下管廊的全部运维成本（尤其是因运营管理水平导致的不合理高成本）全部转嫁给使用单位——相应收费标准有必要考虑公共服务的公益性质和对地方经济、市场环境的基础作用以及所实现的综合社会效益。6、广州市目前暂未针对城市地下综合管廊收费制定出台可供适用的参考标准，但参照其他地区现行规定，可以大致估算同类可比收费水平（见证据2）：根据《深圳市发展和改革委员会深圳市住房和建设局关于印发我市地下综合管廊有偿使用收费参考标准的通知》，当地通信管道日常维护费参考标准为5.5元/m/孔/年；根据《中山市住房和城乡建设局关于印发〈中山市地下综合管廊有偿使用收费参考标准（试行）〉的通知》，当地通信管道日常维护费参考标准为4.68元/m/孔/年；根据《肇庆市发展和改革局肇庆市城市管理和综合执法局关于印发我市地下综合管廊有偿使用收费参考标准的通知》，当地通信管道日常维护费参考标准为7.34元/m/孔/年；根据《重庆市住房和城乡建设委员会关于城市综合管廊入廊费和日常维护费参考标准（试行）的通知》，当地通信管（孔）日常维护费参考标准为0.47万元/km/年（即4.7元/m/孔/年）。由此可知，不同地区费用标准虽有差异，但差距较小，而番禺通信管道公司所主张的费用标准远远高出正常水平。三、广州市住房城乡建设局目前已启动地下综合管廊有偿使用收费参考标准编制工作，并就有关工作方案向各通信运营商征求意见。上述参考标准出台后，预计将成为管道使用方与管道运营方进一步协商确定具体收费标准的重要依据。人民法院就此应当予以充分考虑。四、关于诉讼时效。番禺通信管道公司起诉主张既往十年期间产生的通信管道维护费用，起诉前，番禺通信管道公司仅于2012年、2016年、2021年9月三次发函提及付费事宜。按诉讼时效期间推算，2018年9月之前产生的“通信管道维护费用”诉讼时效期间应已届满，番禺通信管道公司丧失追索对应期间费用的胜诉权。综合上述，番禺通信管道公司在双方无事先合意基础的情况下，起诉要求电信广州分公司支付不合理的通信管道维护费用，并无事实与法律根据，依法应驳回其诉讼请求。 电信番禺分公司辩称，电信番禺分公司与番禺通信管道公司之间未成立建设工程施工合同，亦不存在其他合同关系；电信番禺分公司也并非案涉线缆的所有权人。番禺通信管道公司要求电信番禺分公司支付管廊维护费用，并无事实与法律根据,依法应驳回其诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。本院经审理查明事实如下： 涉案综合管廊系亚运城市政道路综合配套管沟，位于广州市番禺区亚运城，共四条管沟，由广州市重点办公室负责建设，于2010年8月24日竣工，竣工时已投入使用。根据竣工图的显示，分别为主干道二路（长度930米）、次干道一路（长度425米）、长南路（长度1500米）、主干道一路（长度1170米），涉案通信管道位于前述管廊的管道仓内。电信广州分公司称其所属的涉案通信线缆为兴亚大道段6条，兴亚三路段4条，***路段9条，亚运南路段1条，单条的长度在116米至1182米不等。 关于涉案综合管廊管理和运行维护情况。2011年6月29日，广州市人民政府议定涉案综合管廊由番禺区国资局接收，接收后由区政府指定或委托番禺通信管道公司负责设施的管理和运行维护。2011年7月21日，广州市番禺区人民政府决定涉案综合管廊于2012年1月1日起由区国资局接收，指定或委托番禺通信管道公司运行管理。2012年1月11日，广州市番禺区人民政府国有资产监督管理局向番禺通信管道公司发出番国资文〔2012〕10号《关于委托管理亚运城市政道路综合配套管沟项目的通知》，决定自2012年1月1日起至该项目产权清晰前，委托番禺通信管道公司负责该项目的运行管理，资金按区政府常务会议纪要精神由番禺通信管道公司先行负责。 关于涉案通信线缆有偿使用费收取及费用标准的依据。双方均确认应以《国家发展改革委、住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》发改价格[2015]2754号文为依据。 关于涉案通信线缆有偿使用费双方协商定价情况。番禺通信管道公司分别于2012年2月14日、2012年8月22日发出《关于签订广州亚运城综合管沟管理协议的函》和《关于尽快签订广州亚运城综合管沟管理公约的函》，并附《广州亚运城综合管沟的管理公约》相关纪要文件。2012年8月29日，电信广州分公司等运营商复函《关于签订广州亚运城综合管沟管理协议的复函》，回复前述公约条款未与运营商进行充分沟通……亚运城管沟的业主或管理单位组织各管沟租/用户对公约条款进行充分沟通，并商讨确定亚运城管沟费用标准，在各方达成统一意见后再进行公约和合同的签订工作。后，双方持续进行协商，但截至庭审之日，双方对涉案通信线缆有偿使用费标准未达成一致意见。 关于涉案通信线缆有偿使用费政府协调定价情况。广州市番禺区发展和改革局于2016年1月15日发出《番禺区发展和改革局关于办理亚运城市政道路综合配套管沟维护管理收费定价标准的复函》，载明建议广州亚运城市政道路综合配套管沟维护管理单位与各入沟管线单位根据市场化原则共同协商确定该收费标准。 关于涉案通信线缆有偿使用费政府定价或政府指导价情况。广州市暂未出台相关管理办法。但电信广州分公司称广州市住房城乡建设局目前已启动地下综合管廊有偿使用收费参考标准编制工作，并就有关工作方案向各通信运营商征求意见，并提供了《广州市住房和城乡建设局于2022年6月14日发出的关于征求〈广州市地下综合管廊有偿使用收费参考标准编制工作方案（征求意见稿）〉意见的函》（H202204133）及附件予以证明。 本院经审查认为，《国家发展改革委、住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》｛发改价格[2015]2754号｝第一条第（二）项规定，城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定。凡具备协商定价条件的城市地下综合管廊，均应由供需双方按照市场化原则平等协商，签订协议，确定管廊有偿使用费标准及付费方式、计费周期等有关事项……供需双方签订协议、确定城市地下综合管廊有偿使用费标准时，应同时建立费用标准定期调整机制，确定调整周期，根据实际情况变化按期协商调整管廊有偿使用费标准。供需双方可委托第三方机构对城市地下综合管廊建设、运营服务质量、资金使用效率等情况进行综合评估，评估结果作为协商调整有偿使用费标准的参考依据。城市地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定有偿使用费标准，不能取得一致意见时，由所在城市人民政府组织价格、住房城乡建设主管部门等进行协调，通过开展成本调查、专家论证、委托第三方机构评估等形式，为供需双方协商确定有偿使用费标准提供参考依据。第（三）项规定，对暂不具备供需双方协商定价条件的城市地下综合管廊，有偿使用费标准可实行政府定价或政府指导价。实行政府定价或政府指导价的管廊有偿使用费应列入地方定价目录，明确价格管理形式、定价部门。有关地方可根据实际情况，由省级价格主管部门会同住房城乡建设主管部门或省人民政府授权城市人民政府，依法制定有偿使用费标准或政府指导价的基准价、浮动幅度，并规定付费方式、计费周期、定期调整机制等有关事项。据此，对于城市地下综合管廊有偿使用费的计费标准，应当采用双方协商定价、政府协调定价、政府定价或政府指导价等形式确定。按照《广州市住房和城乡建设局关于征求意见的函》及附件显示，政府相关职能部门已启动对本市地下综合管廊有偿使用收费参考标准的编制工作。本案的审理需要以政府该项编制工作完成为前提，番禺通信管道公司在该编制工作尚未完成之前提起本案诉讼，不符合法律规定，本院依法予以驳回。 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十二条第（四）项、第一百五十七条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 驳回广州市番禺通信管道建设投资有限公司的起诉。 原告广州市番禺通信管道建设投资有限公司预缴的案件受理费20670.5元予以退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第四十一条第二款规定，符合条件的二审案件，经双方当事人同意，可以由审判员一人独任审理。提起上诉的一方当事人如不同意适用独任制，请于上诉状中明确提出，未提出的，视为同意；被上诉人如不同意适用独任制，请于上诉答辩期间内书面向本院提出，未提出的，视为同意。 审判员　　*** 二〇二二年十二月二日 书记员　　张　晴