浙江南华电器有限公司与嘉兴市发展和改革委员会行政合同、行政处罚一审行政判决书

浙江省嘉兴市南湖区人民法院

行 政 判 决 书

（2015）嘉南行初字第9号

原告浙江南华电器有限公司，住所地嘉兴市秀洲区高照街道洪高路1663号三楼313室。

法定代表人***。

委托代理人黄伟、李宏博。

被告嘉兴市发展和改革委员会，住所地嘉兴市广场路1号。

法定代表人朱伟。

委托代理人黄星海。

委托代理人吴涛。

第三人嘉兴市惠肯机电设备有限公司，住所地嘉兴市中山路建国路交叉口姚氏广场营业房四层I区A11。

法定代表人胡乃梁。

委托代理人倪金木。

原告浙江南华电器有限公司（以下简称南华公司）与被告嘉兴市发展和改革委员会(以下简称嘉兴市发改委)、第三人嘉兴市惠肯机电设备有限公司（以下简称惠肯公司）工程招标投诉行政处理一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年3月12日受理后，向被告嘉兴市发改委及第三人惠肯公司送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法由审判长李红平与审判员ＸＸ、人民陪审员钱阿三组成合议庭，于2015年4月27日公开开庭审理了本案。原告南华公司委托代理人黄伟、李宏博，被告嘉兴市发改委的委托代理人黄星海、吴涛，第三人惠肯公司的法定代表人胡乃梁及其委托代理人倪金木到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告嘉兴市发改委于2015年2月2日作出了嘉发改［2015］24号《嘉兴银行大楼环保新冷媒变频多联分体式空调设备采购安装招标投诉处理决定》，认为“南华电器”的投标文件提供的三份“中华人民共和国特种作业操作证”未标明持证人高某维修工或技师的技术等级，不符合招标文件规定的高某工或技师的评审因素，评标委员会成员分别给予1分的评审活动违反了《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条第一款之规定，故根据浙江省发展和改革委员会行政复议决定书及《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条之规定，作出责令原评审委员会成员改正违法行为的处理决定。

被告在规定的期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：

1.《嘉兴市人民政府办公室关于印发嘉兴市发展和改革委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（嘉政办发[2005]85号）1份、《嘉兴市人民政府办公室关于印发2014年全市重点建设项目计划的通知》（嘉政办发[2014]33号）1份，证明被告是作出涉案行政处理决定的适格主体。

经质证，原告及第三人对该组证据均无异议。

2.《投诉书》及《投诉书（补充）》1份、《受理通知书》及送达回执1份、《答辩通知书》5份及送达凭证、《答复函》1份、《招标文件》附《采购安装答疑纪要》（节选）1份、《投标文件》（节选）1份、《评标报告》（节选）1份、《嘉兴银行大楼环保新冷媒变频多联分体式空调设备采购安装招标投诉处理决定》（嘉发改[2014]306号）1份及送达凭证，证明被告依法受理第三人的投诉并依照法定程序经过调查作出嘉发改[2014]306号投诉处理决定的事实。

经质证，原告对该组证据的真实性均无异议，但认为被告提供的该组证据没有提供评审委员会成员对投诉的答辩意见，被告对违法行为作出处罚应当进行调查取证，听取陈述和申辩，并提供相应的证据，被告未提供该方面的证据。评审委员会成员对原告投标的三份证书加分的行为是基于其对招标的目的理解自由裁量给予的，并不违反招标的实际目的及业主的招标需求，被告提供的该组证据不能证明其作出的处理决定是合法的。同时，该组证据也证明了原告与本案具有利害关系，具备行政诉讼的原告主体资格。第三人对该组证据的真实性、合法性及关联性均无异议，并认为在行政处理程序中如果被投诉人放弃其陈述申辩权利，被告也无从提供相应证据，评审委员会成员在招标文件有明确规定的情况下仍然给予加分的违法事实清楚，被告依照书面方式即可认定。

3.《行政复议答复通知书》1份、《浙江省发展和改革委员会行政复议决定书》（浙发改法字[2015]4号）1份、《嘉兴银行大楼环保新冷媒变频多联分体式空调设备采购安装招标投诉处理决定》（嘉发改[2015]24号）1份及送达凭证、《告知函》1份，证明被告作出被诉嘉发改[2015]24号投诉处理决定的事实依据、法律适用及作出过程。

经质证，原告对该份证据的真实性无异议，但对被告的证明内容有异议，首先原告是依据被告作出的嘉发改[2015]24号行政处理决定文末的诉讼权利告知来提起本诉的，原告具有提起行政诉讼的主体资格；其次，被告的该组证据中没有对评标委员会的违法行为作出认定的相关证据，也没有提供评标委员会成员进行答辩或抗辩的材料，其处理程序不符合法律规定，且其处理决定是“评标委员会成员改正违法行为”，但是具体是评标委员会的哪位成员，没有明确；再次，原告并非是行政复议的当事人或者第三人，也没有持有行政复议决定书的原件，无法如被告所言提起行政复议之诉；综上，原告认为被告的该组证据无法证明其行政处理决定的合法性。第三人对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，认为本次诉讼是针对嘉发改[2015]24号处理决定，在该处理决定中是否对评标委员会的违法行为进行认定，在决定书中有明确的记载，对于本案中的评标委员会而言，成员是特定的，处理决定的相对人就是参与评标的五位专家，如果评标委员会成员在处理程序中放弃陈述或申辩，被告也无法提供相应证据材料。

被告提供的法律法规依据有：

《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《浙江省招标投标条例》、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》。

原告诉称，原告在2014年9月12日参加嘉兴银行大楼环保新冷媒变频多联分体式空调设备采购安装（以下简称“嘉兴银行空调项目”）的投标，招标人为嘉兴银行股份有限公司。招标文件中施工组织及质保情况条款规定“（3）投标人拟在本项目施工、管理、售后服务人员配置和资质情况，实施人员有劳动部门颁发的高某制冷维修工证书或技师证书的，每提供1个得1分，最高得分5分。”，招标答疑纪要第2页第10条，将上述文字中的“劳动部门”变更为“主管部门”，其他文字相同。原告的投标文件提供了三份“中华人民共和国特种作业操作证”，发证单位为浙江省安全生产监督管理局，持证人分别为姚海华、万某、徐某，准操作项目为制冷与空调设备安装修理作业。评标委员会成员作出了分别给予上述证书各1分的评审意见。最终评标结果公示，原告为得分第一名的中标候选人。嘉兴银行空调项目中标公示期间，本案第三人惠肯公司向被告投诉，认为评标委员会作出给予原告上述证书各1分的评审意见系未按招标文件规定的评审标准和方法进行客观评定。被告经审查，作出了嘉发改[2014]306号《投诉处理决定》，决定招标人依法重新招标或评标。惠肯公司对此《投诉处理决定》仍不服，向浙江省发展和改革委员会申请复议，省发改委经审查，下发《行政复议决定书》（浙发改法字（2015）4号）认为“投诉行为发生在中标候选人公示期间，存在责令改正的纠正措施，故不应适用《实施条例》第八十二条规定，而应适用《实施条例》第七十一条”，故决定撤销被告作出的上述嘉发改[2014]306号《投诉处理决定》，并要求被告在一个月内重新作出具体行政行为。被告依据上述《行政复议决定书》，作出嘉发改[2015]24号《投诉处理决定》，责令评标委员会成员改正违法行为。原告认为，被告依据省发改委的《行政复议决定书》所重新作出的嘉发改[2015]24号文，适用的是《实施条例》第七十一条，而适用该条款，实质上是要求评标委员会重新评标，在未依法重新组建评标委员会的情形下进行评标，显然违反了有关规定；评标委员会的加分决定是基于客观评价竞标人的人员配置优劣，认为原告配备具有制冷与空调设备安装修理作业资格的特种作业人员更能满足本次招标目的，故给予原告此项目得分的评审意见，并未违反招标文件的精神，更未违反相关法律法规；同时，《实施条例》第七十一条“责令改正”的针对主体是单个的评审委员会成员，而非评审委员会整体，且其针对的是被确定的“人”而非“事”的处罚；更重要的是，在评标工作已经结束，评标结果已经公示，再采取“责令评标委员会改正违法行为”，已缺乏现实和法理意义；行政权力干预评标委员会的评标活动并不符合相关法律规定。综上，被告作出的嘉发改[2015]24号《行政处理决定》，缺乏事实依据和适用法律错误，应予撤销，作为与具体行政行为有利害关系的第三方，被告的上述行政行为已严重侵犯原告的合法财产权益，故原告提起行政诉讼请求：1、确认被告嘉兴市发展和改革委员会作出的嘉发改［2015］24号《嘉兴银行大楼环保新冷媒变频多联分体式空调设备采购安装招标投诉处理决定》的依据违法，并予以撤销；2、本案的诉讼费用由被告承担。

原告提供的证据有：

1.《招标文件》1份、《答疑纪要》1份，证明本案涉及的招标项目的招标范围、内容、招标评价标准以及相关解释。

2.《嘉兴银行大楼环保新冷媒变频多联分体式空调设备采购安装招标投诉处理决定》（嘉发改［2014］306号）1份，证明被告作出的原处理决定为招标人重新招标或评标。

3.《浙江省发展和改革委员会行政复议决定书》（浙发改法字[2015]4号）1份，证明复议机关对《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条作了扩大解释，被告的行政处理决定的法律适用违法。

4.《嘉兴银行大楼环保新冷媒变频多联分体式空调设备采购安装招标投诉处理决定》（嘉发改［2015］24号）1份，证明被诉具体行政行为没有法律依据，法律适用错误，且没有实际意义。

经质证，被告对原告提供的证据1-4的真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，在事实方面，原告提供的投标文件，不符合招标文件可以获得加分的要求，在法律适用方面，本案解决的是嘉发改［2015］24号处理决定，不涉及到其他处理决定，也不涉及被告在行政复议程序中的相关意见。第三人对原告提供的证据1-4的真实性、合法性、关联性无异议，但对原告的证明目的有异议，原告的投标时提供的三份证件不符合招标文件及答疑纪要的要求。

被告嘉兴市发改委辩称，一、答辩人的“24号投诉处理决定”是基于浙江省发展和改革委员会的行政复议决定书改变了答辩人原作出的“306号投诉处理决定”而作出，答辩人不应当成为本案的被告。就第三人的投诉，答辩人根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十二条的规定原已作出“306号投诉处理决定”，第三人不服该决定而向复议机关提出行政复议申请。2015年1月9日，复议机关以答辩人“法律适用错误”为由作出了《浙江省发展和改革委员会行政复议决定书》（浙发改法字[2015]4号），撤销答辩人的“306号投诉处理决定”并责令答辩人重新作出具体行政行为。鉴此，答辩人重新作出了“24号投诉处理决定”。因此，根据《行政诉讼法》第二十五条第二款“复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”的规定，答辩人不应成为本案的被告。二、答辩人是作出“24号投诉处理决定”的法定机关。根据《招标投标法》第七条、《实施条例》第四条、《嘉兴市人民政府办公室关于印发嘉兴市发展和改革委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》、《嘉兴市人民政府办公室关于印发2014年全市重点建设项目计划的通知》等有关法律、文件规定，就第三人的投诉，答辩人是该投诉的法定处理机关。三、答辩人作出的“24号投诉处理决定”认定事实清楚，证据确凿，程序合法。答辩人接到本案第三人投诉后依法受理并查阅了有关资料、听取了当事人的陈述。核查后发现，原告的投标文件提供的三份“中华人民共和国特种作业操作证”未标明持证人高某维修工或技师的技术等级，不符合招标文件规定的高某工或技师的评审因素，而评标委员会分别给予1分的评审活动违反了《实施条例》第四十九条第一款“评标委员会应当按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见”之规定。综上所述，法院应当依法驳回原告对答辩人的起诉；退一步讲，答辩人作为“24号投诉处理决定”的法定机关，该处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，应予维持。

第三人惠肯公司述称，一、原告不是本案的适格主体。首先，原告不是本案所涉行政处理决定的相对人，被诉行政处理决定中载明，其相对人是评标委员会的成员，从处理决定的内容上看，也不涉及到本案原告；其次，原告不是本案的利害关系人。虽然公示结果是原告作为评标结果第一名，但是这个结果是在评标委员会成员有违法行为的情况下产生的，如果该结果得以纠正，最终评标结果处于不确定状态，同原告不存在利害关系；再次，原告也没有因为被诉具体行政行为受到财产意义上的损害。根据招投标法及实施条例规定，在招投标结果公示期间，凡对招投标结果有异议的均可以投诉，而根据被告查明的事实，评标委员会成员存在没有按照招标文件规定评标的行为，原评标结果存在问题，原告提起本案诉讼存在代入行为，这种代入行为在本案情形中并不存在。原告可以在评标委员会纠正违法行为后，新的评标结果公示期间可以提出异议，救济自己的权利。综上，原告同本案被诉具体行政行为没有任何法律上的关联性，不能成为本案的原告。二、本案经过两次处理，在程序上、事实认定上及程序上都是正确的，应予维持。三、根据相关法律规定，本案所涉的处理决定已经生效，第三人希望被告履行自己的法定职责，尽快执行该处理决定。

第三人未提供证据。

经庭审质证，本院对以下证据作如下认定：被告提供的证据1，各方当事人均无异议，本院予以认定。被告提供的证据2能够证明被告受理第三人提出的投诉后，向被投诉的评标委员会成员送达答辩通知书，接受原告对投诉的陈述意见并作出嘉发改[2014]306号投诉处理决定及送达的事实，本院予以认定。被告提供的证据3能够证明第三人对嘉发改[2014]306号投诉处理决定不服向浙江省发展和改革委员会提起复议，复议机关作出浙发改法字[2015]4号复议决定，撤销被告作出的嘉发改[2014]306号投诉处理决定，并责令被告重新作出具体行政行为，被告依照复议决定要求重新作出了嘉发改[2015]24号投诉处理决定并进行送达的事实，本院予以认定。原告的提供的证据原告提供的证据1能够证明被告及南湖区环境保护局分别作出了行政处罚行为。原告提供的各份证据同被告提供的证据能够核对一致，对其真实性本院予以认定。

经审理查明，2014年8月，嘉兴银行大楼环保新冷媒变频多联分体式空调设备采购安装组织公开招标活动。招标文件在“施工组织及质保情况”一项中，要求“投标人拟在本项目施工、管理、售后服务人员配备和资质情况，实施人员有劳动部门颁发的高某制冷维修工证书或技师证书的，每提供1个得1分，最高得5分（提供企业注册所在地社保局出具的单位缴纳养老保险证明及相关证书原件，不提供不得分）”。后在《嘉兴银行大楼环保新冷媒变频多联分体式空调设备采购安装答疑纪要》中将上述要求中的证书颁发机构由“劳动部门”修改为“主管部门”。2014年9月，原告提交了投标文件，其中在施工、管理、售后服务人员的配备和资质情况方面，提交了五份资格证书，其中包含姚海华、万某、徐某的三份《中华人民共和国特种作业操作证》（准操作项目：制冷与空调设备安装修理作业，浙江省安全生产监督管理局颁发）。2014年9月12日，评标委员会作出了评标结果，原告南华公司为第一中标候选人（99.1分），第三人惠肯公司为第二中标候选人（98.0分），嘉兴九海洋机电有限公司为第三中标候选人（97.0分）。评审委员会专家打分表中显示，五位评标委员会专家为原告提供的三份《中华人民共和国特种作业操作证》均给予了每证1分的加分。原告作为拟中标候选人予以公示。

2014年9月17日及18日，惠肯公司两次提交《投诉书》认为评标中原告提供的姚海华、万某、徐某三份《中华人民共和国特种作业操作证》不符合招标文件的要求，评标委员会给予每份1分的加分有异议，要求被告进行核查。2014年9月19日被告受理了第三人的投诉并向参与投标的各企业送达了《受理通知书》。2014年9月24日被告向五位评标委员会专家送达了《答辩通知书》，告知相关的陈述和答辩权利。2014年9月25日原告就第三人的投诉向被告提交《答复函》，对投诉事项进行了陈述和申辩。2014年10月17日，在对投诉进行审查后，被告作出《嘉兴银行大楼环保新冷媒变频多联分体式空调设备采购安装招标投诉处理决定》（嘉发改[2014]306号），适用《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十二条之规定，作出招标人依法重新招标或者评标的处理决定。2014年11月10日，第三人对该处理决定不服，向浙江省发展和改革委员会提出复议申请。2015年1月9日，复议机关作出浙发改法字[2015]4号《行政复议决定书》，认为原306号处理决定适用法律错误，应当适用《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条，决定撤销原处理决定，责令被告一个月内重新作出具体行政行为。2015年2月2日，被告作出《嘉兴银行大楼环保新冷媒变频多联分体式空调设备采购安装招标投诉处理决定》（嘉发改[2015]24号），责令原评标委员会成员改正违法行为，并向评标委员会成员进行了告知及送达。原告不服该处理决定，遂提起本诉。

本院认为，本案争议的焦点有三：原告的诉讼主体资格问题；被告的诉讼主体资格问题；被诉《嘉兴银行大楼环保新冷媒变频多联分体式空调设备采购安装招标投诉处理决定》（嘉发改[2015]24号）的合法性问题。

关于争议焦点一：原告虽非被诉行政处理决定的行政相对人，也非确定的中标人，但《招标文件》关于“中标办法”规定：“招标人在评标委员会推荐的中标候选人中确定排名第一的中标候选人为中标人”，该规定使原告对该中标结果存在一种较为确定的期待利益。而被诉处理决定中“评标委员会成员改正违法行为”的要求，将对中标结果产生影响，使其处于不确定状态，必然对原告的“中标”的期待利益产生影响，可以认定，原告系被诉行政处理决定的利害关系人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，原告具有本案行政诉讼原告主体资格。

关于争议焦点二：根据《中华人民共和国招标投标法》第七条、《中华人民共和国招标投保法实施条例》第四条规定以及《嘉兴市人民政府办公室关于印发嘉兴市发展和改革委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（嘉政办发[2005]85号）和嘉兴市人民政府办公室关于印发2014年全市重点建设项目计划的通知》中对被告职能及所负责的社会发展项目的规定，被告对本案所涉的嘉兴银行大楼环保新冷媒变频多联分体式空调设备采购安装项目招投标工作有进行监督检查，对项目所涉投诉有受理并依法作出处理的法定职责，对被告所具有的该职责，原告及第三人均无异议。本案所涉的具体行政行为是被告于2015年2月2日作出的《嘉兴银行大楼环保新冷媒变频多联分体式空调设备采购安装招标投诉处理决定》（嘉发改[2015]24号）。该处理决定虽是按照浙江省发展和改革委员会浙发改法字[2015]4号《行政复议决定书》的要求作出，但其相对于原306号处理决定而言是一个新的具体行政行为，被告作为该被诉具体行政行为的作出机关，具有成为本次行政诉讼被告的主体资格。

关于争议焦点三：

首先，在事实认定方面，双方的争议点在于原告提供的姚海华、万某、徐某三份《中华人民共和国特种作业操作证》是否符合招标文件的要求，是否应予加分。招标文件要求“投标人拟在本项目施工、管理、售后服务人员配备和资质情况，实施人员有劳动部门颁发的高某制冷维修工证书或技师证书的，每提供1个得1分，最高得5分”，其后的答疑纪要虽将颁证部门从原来的“劳动部门”扩大为“主管部门”，但对所提供证书的基本特征要求没有改变，仍然是制冷维修作业领域中的高某工或技师证，强调的是对操作人员的级别要求，是一种“级别证书”。而原告在投标文件中提供的《中华人民共和国特种作业操作证》，并未显示其操作级别，且根据原告方在诉讼中的陈述，该证应为从事空调安装维修作业必须具备的资格证书，是一种“上岗证”，不符合招标文件的级别要求。招标文件是集中体现招标人对相关项目采购需求的载体，在招标文件的规定明确的情况下，应当以招标文件的要求为准。本案中招标文件对该证件的要求是明确具体且没有歧义的，不存在评标委员会对此进行解释的必要性。评标委员会成员在评标过程中将“操作资格证”作为“级别证”给予加分，不符合招标文件的规定，应属未按招标文件规定的评标标准和方法评标。被告作为该次招标活动的行政监督机关，对招标过程中存在违法行为有调查处理的法定职权，该职权的行使不能认为是以行政权力“干涉、影响评标过程和结果”。

其次，在法律适用方面，争议主要集中在《中华人民共和国招标投标法实施条例》的第七十一条和第八十二条的选择适用上。本案所涉投诉针对的是评标委员会未按照招标文件规定的评标标准给予加分的评标行为，契合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条规定的对象和违法行为。而《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十二条的适用存在两个前提性条件：“违法行为对中标结果产生实质性影响”和“不能采取补救措施予以纠正”，两个条件必须同时具备。而在本案中，中标通知书尚未发出，中标结果尚未确定，本次招投标活动尚未终结，不符合适用第八十二条的前提条件。被诉行政处理决定适用《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条并无不当。

再次，在行政程序方面，原告认为被告未听取评标委员会成员的答辩意见，未对违法行为进行调查取证，程序违法。本院认为，行政程序中设置“调查取证”的主要目的是为了约束和督促行政机关在行政决定作出之前应全面审查并获取相应的事实依据，就本案而言，违法行为比较清楚，对比招标文件及原告提供的投标文件即可确定，并不限于两名以上执法人员在固定的时间、地点对相对人进行询问并以笔录的方式予以固定这种取证形式。被告在受理投诉后，向评标委员会成员送达了《答辩通知书》，并在其上载明了其享有的陈述和答辩权利，在其作出的投诉处理决定中也记载了“评标委员会成员未提交书面答辩意见”，在相对人未进行陈述申辩的情况下，被告在应诉时未提供评标委员会成员的申辩意见不应当认定为程序违法。被告受理其职权范围内的投诉申请，并向关系人送达受理通知，向被投诉对象送达答辩通知，经过核查，作出处理意见，后根据复议决定书重新作出投诉处理决定，其程序符合法律规定。

综上，被告作出的行政处理决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序。原告主张缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告浙江南华电器有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告浙江南华电器有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。

审　判　长　　李红平

审　判　员　　王　晨

人民陪审员　　钱阿三

二〇一五年五月十五日

书　记　员　　黄静颖