通化某甲有限责任公司、通化市某局等行政处理行政一审行政判决书

通化铁路运输法院 行政判决书 （2024）吉7103行初54号 原告：通化某甲有限责任公司。住所地吉林省通化市***。 法定代表人：***，该单位董事长。 委托诉讼代理人：***翔，吉林易金律师事务所律师。 被告：通化市某局。住所地吉林省通化市**区***。 负责人：***，该局局长。 委托诉讼代理人：于某，该局法规科科长。 委托诉讼代理人：***，吉林乾绅律师事务所律师。 第三人：***，男，1970年4月5日出生，汉族，住湖北省孝感市**区***乡***。 第三人：***，男，1966年2月28日出生，汉族，住四川省**县***镇***。 第三人：***，男，1976年2月21日出生，汉族，住吉林省集安市***镇***。 第三人：王某2，女，1970年10月20日出生，汉族，住吉林省某县兴林镇荒沟村一组。 第三人：***，男，1952年12月20日出生，汉族，住吉林省**县***镇***。 原告通化某甲有限责任公司（一建公司）诉被告通化市某局（以下简称人社局）及第三人***等人行政处理一案，向本院提起行政诉讼。本院于2024年6月14日立案后，向被告、第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2024年10月17日、12月6日公开开庭审理了本案。原告一建公司委托诉讼代理人***翔，被告人社局委托诉讼代理人于某、***，第三人***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 人社局于2023年11月2日作出通人社监理字〔2023〕第002号劳动保障监察行政处理决定，确认一建公司违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条、《保障农民工工资支付条例》第三条之规定，根据《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）款、《保障农民工工资支付条例》第三十条之规定，给予如下行政处理：责令一建公司于2023年11月13日前以现金或银行代发的方式将拖欠***、***等56人工资共计4,035,285.00元支付给农民工本人。 一建公司诉称，请求撤销人社局于2023年11月2日作出的通人社监理字〔2023〕第002号劳动保障监察行政处理决定书。事实和理由：人社局于2023年11月2日作出的通人社监理字〔2023〕第002号劳动保障监察行政处理决定书认定事实不清，证据不足，适用法律不当、程序违法，且是重复处理行为，请求法院依法判决撤销。1.人社局决定将拖欠的工资认定是一建公司的直接行为，依据不足。一是因为一建公司未与***、***等人建立劳动关系，不存在拖欠工资行为，***、***等人受雇于***，***是否存在拖欠行为，一建公司不清楚；二是因为决定中所指的拖欠工资已有生效决定认定是通化某乙有限责任公司（以下简称一建劳务公司）拖欠造成的，所以不是一建公司的直接行为；2.人社局决定认定拖欠工资共计4,035,285.00元无事实依据，一建劳务公司已于2013年1月20日给付60万元工资，2023年4月14日给付40万，其余未付工资247.45万元已与***、***等56人达成执行和解协议。3.人社局决定程序违法，应当撤销。人社局决定未对案件事实进行查询和核实，程序违法，一建公司与人社局决定中涉及的第三人存在劳动争议，依法应按劳动争议处理程序解决，人社局按劳动保障监察处理程序处理违反法定程序，未将行政相对人列为第三人，程序违法，且未经调查就认定一建公司拖欠行政相对第三人工资，没有事实依据，侵害了一建公司的合法权益。4.人社局决定适用法律、法规错误。一是人社局适用《劳动保障监察条例》作出行政行为的前提是针对用人单位违反法律法规。但一建公司不是案涉农民工的用人单位，双方之间存在劳动关系确认争议，人社局不应适用《保障农民工工资支付条例》的规定去解决，应当按照劳动争议的处理程序去处理。二是根据《保障农民工工资支付条例》第二十六条第（一）款、第三十条之规定，***、***等56人受雇于***，其施工总承包单位是一建劳务公司，一建公司不是***、***等56人施工的总承包单位，没有先行清偿义务，三是人社局已就此事作出过处理决定，又重新作出决定，属于重复处理。综上，请求法院支持一建公司的诉讼请求。 一建公司向本院提交了以下证据：第一组证据：1.通人社监理字〔2022〕第018号劳动保障监察行政处理决定书。证明一建劳务公司对***、***等56人至2022年11月21日还有工资4,035,285元未结清。2.通人社监理字〔2023〕第02号劳动保障监察行政处理决定书，证明被告认定一建劳务公司对***、***等56人还有工资4,035,285元未付。3.一建劳务公司于2023年1月20日给付60万元工资凭证及于2023年4月14日给付40万元工资凭证，证明***、***等56人未付工资已有100万元得到清偿。4.***、***、***、***、***、***起诉状，证明被告决定中涉及的部分人已按劳动争议程序申请仲裁，被告依法应按劳动争议程序解决，被告决定程序违法。5.农民工收款收据44份，证明农民工工资拖欠主体一建劳务公司于2023年9月28日支付农民工工资300万元，证明被告处理决定对***、***等56人工资未结清的数额认定错误。由此证明被告责令通化某某公司先行给付数额认定错误。第二组证据：1.债权转让协议书，证明一建公司已履行先行给付义务。2.***、***、***、***、***、***、***、***、***举、***、***、***、***、***、***、***、***、***于2023年9月23日出具的申请承诺和解书及于2023年9月26日出具的申请书，证明农民工已与一建劳务公司达成和解，案涉决定认定的已履行300万元，该处理决定无事实依据。3.***受农民工***、***、***、***、***、***、***、***、***举、***、***、***、***、***、***、***、***、***申请承诺和解书的书面委托代表签字的《关于通人社监理催字〔2023〕第004号催告书的履行情况》。证明02号处理决定涉及的拖欠农民工工资的义务主体一建劳务公司与农民工委托的代表***于2023年9月26日签订了协议书，对通人社监理字〔2022〕第018号《劳动保障监察行政处理决定书》内容执行问题达成了协议，案涉决定认定拖欠农民工工资事实不存在。第三组证据：存异农民工身份名单，***等6人身份证信息显示为城镇户口，***等7人非农民工。第四、证人***出庭作证。 人社局辩称：1.人社局作出的通人社监理字〔2023〕第002号劳动保障监察行政处理决定书认定事实正确。一建公司为万达综合体项目的施工总承包单位，负有对分包单位一建劳务公司劳动用工和工资发放的管理职责，在分包单位拖欠农民工工资的情况下，依据《保障农民工工资支付条例》第三十条第三款之规定，负有义务先行清偿，再依法向一建劳务公司行使追偿权利。一建公司承担给付拖欠农民工工资的义务不以与被拖欠的农民工是否建立劳动关系为前提，属于其法定义务。人社局的行政行为作出的时间为2023年11月2日，没有任何单位或个人告知某某公司在此期间内给付过拖欠工资的事实。收到一建公司的起诉状后，经与其联系，要求其出据一建劳务公司给付拖欠工资的证据，但其无法提供有效证据予以证实其诉讼主张。若其能够提供详实有效的证据证实劳务公司给付部分工资的真实性，可以在决定书中进行扣减，由于给付部分工资的事实属于新发生的事实，不能依新发生事实否定人社局的行政行为的正确性。本案的调查卷宗636页，一建公司主张人社局未履行调查职责导致程序违法，非客观事实。根据《工资支付暂行规定》第十八条“各级劳动行政部门有权监察用人单位工资支付的情况。用人单位有下列侵害劳动者合法权益行为的，由劳动行政部门责令其支付劳动者工资和经济补偿，并可责令其支付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资的”的规定，一建公司以单位与劳动者存在劳动争议，应当通过劳动争议程序解决拖欠工资，而不应按劳动保障监察处理程序处理属于程序违法的诉讼主张不能成立。2.人社局的行政行为适用法律正确。依据《工资支付暂行规定》第三十条、《保障农民工工资支付条例》第三十六条之规定，人社局作出处理决定无需以是否具有劳动关系为前提，在一建公司认可自己为施工总承包单位，存在案涉工程拖欠农民工工资的违法事实，人社局在向一建公司履行了告知义务未果的情况下对其作出处理决定完全符合法律规定。人社局因一建劳务公司拖欠农民工工资对其作出处理决定，并申请法院对其进入强制执行，在其无法提供可供执行财产的情况下，由于一建公司非另案中的当事人，故人社局依法作出涉案处理决定，不属于对于同一事实重复处理。3.人社局的行政行为程序合法。人社局在受理***、***等56人的投诉后，依法进行了调查核实，作出劳动保障行政处理决定后于同日对一建公司进行了送达，程序符合法律规定。由于一建公司、一建劳务公司与农民工之间分属于两个法律关系，同时为两家独立的法人单位，故人社局分两次下达处罚决定并无不当。综上，请求法院驳回一建公司的诉讼请求。 人社局向本院提交了以下证据：证据一、通化市劳动局保障监察立案审批表，证明农民工到被告处投诉一建公司拖欠工资，要求劳动监督部门履行监察职责的事实。证据二、通化市劳动保障监察承办单，证明劳动监察对投诉的农民工因欠薪投诉，并案受理的事实。证据三、通化市劳动保障监察投诉登记表，证明投诉的农民工主张的具体欠薪事实。证据四、投诉书、农民投诉书、授权委托书，证明投诉的农民工的具体诉求及欠薪的具体情况的事实。证据五、万达综合体项目欠各班组欠薪明细汇总表，证明欠新的具体数额的事实。证据六、农民工身份证复印件，证明欠薪农民工的身份信息的事实。证据七、情况说明，证明未能接受调查的农民工因故无法到劳动监察配合取证的事实。证据八、通化市劳动保障监察询问笔录，证明劳动监察认真履职，对农民工欠薪情况进行调查的事实。证据九、通化市劳动保障监察责令改正决定书及其送达回证、授权委托书及身份证复印件通化市劳动保障监察送达回证，证明劳动监察依法履职的事实。证据十、劳动保障监察责令改正决定书及其送达回证、一建劳务营业执照复印件、法人身份证复印件，证明劳动监察认真履职，一建劳务公司的企业情况等事实。证据十一、通化市劳动保障监察案件处理报批表、劳动保障监察行政处理事先告知书及其送达回证、通化市劳动保障监察案件处理报批表、劳动保障监察行政处理事先告知书及其送达回证、劳动保障监察行政处理决定书、送达回证，证明劳动监察作出具体行政行为的内容、依据、以及认真履职等事实。证据十二、万达综合体欠薪明细，证明欠薪的具体数额的统计。证据十三、通化市东昌区人民法院（2023）吉0502执2211执行裁定书，证明法院已经穷尽执行措施，未能查到一建劳务公司的资产，终结执行程序。 ***述称，农民工干了活，但是至今没有拿到全部工资。2023年一建公司给过400万元，但是具体发放情况不清楚。一建公司和***之间的纠纷应该由其另行解决，我们从2020年开始一直在找人社局追农民工拖欠的工资，至今没有得到解决，希望法院依法公判。 ***未向本院提交证据。 各方当事人对上述证据质证如下：一建公司对人社局提交的第四、五、六、十二真实性有异议对农民工的投诉、委托、情况说明的真实性有异议，因为当时有许某农民工已经离开了本地，所以原告对委托书及投诉信等是否是农民工本人亲自签字存在异议，受委托人不符合民诉法规定的委托条件，对部分农民工身份有异议，对决定书中的数额有异议。其他证据无异议。第三人对人社局提交的证据均无异议。人社局对一建公司提交的第一组证据中证据1、2无异议，证据3的真实性无异议，对证明目的有异议，该两张银行电子回执体现的是***、***两人与涉案中的农民工无关，且无法证明***、***收款后以实际支付给涉案投诉的农民工；对证据4的真实性无异议，对于关联性及证明目的有异议，***等6人非涉案投诉的农民工。对证据5有异议，真实性无法确定，且在处理决定作出期间以及行政告知之后一建公司并未将该证据提供给人社局，其起诉后提出已支付过农民工工资，该收据虽然体现的是万达人工费，但无法体现具体发放给农民工的情况或农民工确实收取情况，与本案不具有关联性。一建公司不能提供证据原件，且属于劳动监察处理决定作出后新发生的事实，不足以否定劳动监察的行政行为。对第二组证据，由于一建公司未能提供证据原件，真实性待定，债权转让的签订时间以及农民工所作出的承诺时间，均晚于劳动监察的行政行为作出的时间，不能否定人社局的行政行为，一建公司与一建劳务公司债权相互转让不能免除一建公司作为施工总承包单位对农民工负有的先行清偿义务。若农民工认可，相应款项可在人社局所认定的农民工数额当中扣减。对第三组证据，存疑农民工***6人虽为城镇户口，与施工现场的农民工付出同等劳动，***等7人为施工现场的后勤辅助人员，虽然没有在工地上从事重体力劳动，但其实际上也在工地付出劳动，为重体力的农民工完成工作提供后勤保障工作，本质与普通农民工无异，故均应参照保障农民工工资支付条例的规定保障期权益。 本院对上述证据认证如下：人社局提交的证据均符合证据特征，本院予以采纳；一建公司提交的一建劳务公司向***、***转账的银行电子回执、***、***、***、***、***、***的起诉状、支付工程款协议书、债权转让协议书、承诺书、协议书、申请书与本案不具有关联性，本院不予采纳；一建公司提供的工资凭证，包括月份工资结算（支付）表、收据、各班组确认签字均系复印件，无法确认真实性，本院不予采纳。关于证人***证明案涉决定中有部分投诉人是包工头而非农民工的证言，因***系一建公司工作人员，与其具有利害关系，且该主张无其他证据佐证，对于该部分证言本院不予采纳，其他证明内容本院予以采纳。一建公司提交的其他证据本院予以采纳。 经审理查明，2022年8月2日，***、***先后代表56名农民工向通化市某某支队投诉一建公司承建的万达综合体项目拖欠农民工工资。人社局于2022年8月2日立案开始调查，对涉案农民工采取了相应劳动保障监察调查、检查措施，收集到文件资料、形成询问笔录及情况说明。同年10月21日向一建公司下达通人社监令字〔2022〕第046号劳动保障监察责令改正决定书，同年10月31日向一建公司下达通人社监理告字〔2022〕第017号劳动保障监察行政处理事先告知书，同年11月21日向一建公司下达通人社监理字〔2022〕第017号劳动保障监察行政处理决定，2023年6月13日向一建公司下达通人社撤理决字〔2023〕第002号撤销行政处理决定，撤销通人社监理字〔2022〕第017号劳动保障监察行政处理决定，同年8月28日向一建公司下达通人社监理告字〔2023〕第002号劳动保障监察行政处理事先告知书，告知当事人依法享有的陈述、申辩的权利。同年11月2日向一建公司下达通人社监理字〔2023〕第002号劳动保障监察行政处理决定，一建公司不服诉至本院。 本院认为，本案的争议焦点是：人社局作出的劳动保障监察行政处理决定是否合法。 《劳动保障监察条例》第十三条规定，对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。上级劳动保障行政部门根据工作需要，可以调查处理下级劳动保障行政部门管辖的案件。《保障农民工工资支付条例》第七条第一款规定，人力资源社会保障行政部门负责保障农民工工资支付工作的组织协调、管理指导和农民工工资支付情况的监督检查，查处有关拖欠农民工工资案件。本案中，涉案工程项目施工所在地（即用工所在地）为吉林省通化市东昌区，市人社局作为上级劳动保障行政部门，根据工作需要有权调查处理本辖区内的案件，具备行政主体资格。 （一）关于施工总承包单位的先行清偿责任问题。《保障农民工工资支付条例》第十六条规定，用人单位拖欠农民工工资的，应当依法予以清偿。该条例第三十条规定，分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。本案中，根据人社局对相关人员询问笔录等证据可以证明一建劳务公司是万达广场综合体项目的分包单位，一建公司是万达广场综合体项目的施工总承包单位，一建公司在庭审中亦对此自认。***等56人系一建劳务公司所招，人社局于2022年10月24日作出通人社监理字〔2022〕第018号劳动保障监察行政处理决定，责令一建劳务公司限期支付劳动报酬，一建劳务公司逾期不支付且经过法院执行程序已终结本次执行程序，为保障农民工按时足额获得工资，人社局作出案涉决定认定一建公司作为施工总承包单位，对一建劳务公司拖欠的农民工工资负有先行清偿责任，并不不当，亦不属于重复处理。一建公司承担先行清偿义务后，可以依法进行追偿。一建公司主张农民工是***借用一建劳务公司的资质雇佣的，因未提供有效证据予以证明，且出借资质给不具备合法经营资格单位亦属于违法行为，不受法律保护，本院不予支持。 （二）城镇户籍工人能否获得与农民工相同的工资权益保护。《保障农民工工资支付条例》第二条第二款规定，本条例所称农民工，是指为用人单位提供劳动的农村居民。本案中，案涉决定投诉人有部分系城镇户籍，若严格按照上述规定定义，城镇户籍工人不符合农民工的身份特征，但应当注意到，虽然建筑行业多工种所需技能要求相对较低，工作强度大，工人多为进城务工的农村居民，但仍然存在大量城镇户籍工人，这些人员或本为城镇户籍，或原为农村户籍后因城镇化建设或通过在城镇购房、工作而转为城镇户籍，在同一建设工程项目中，无论城镇户籍还是农村户籍工人，提供的劳动只有分工不同，而无质的差异，均转化为工程价值的一部分，成为工程价款中人工费用的组成部分，在同一个欠薪事实中，城镇户籍工人和农村户籍工人面临的欠薪困境是相同的。因此，当领取劳动报酬的权利受到侵害时，对于工人权益的保护，不应当因农村户籍或城镇户籍而有所区别，均应享有同等的救济途径及方式。故允许城镇户籍工人参照《保障农民工工资支付条例》等规定主张权利，符合平等保护的法治理念。一建公司申请证人***出庭证明案涉决定中有部分投诉人是包工头而非是农民工，因***系一建公司工作人员，与其具有利害关系，对此一建公司未提供其他证据佐证，故对于一建公司的该主张本院不予采纳。 （三）关于案涉决定认定的工资数额问题。《保障农民工工资支付条例》第二十六条规定，施工总承包单位应当按照有关规定开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资。开设、使用农民工工资专用账户有关资料应当由施工总承包单位妥善保存备查。该条例第三十条规定，分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。该条例第三十一条规定，工程建设领域推行分包单位农民工工资委托施工总承包单位代发制度。分包单位应当按月考核农民工工作量并编制工资支付表，经农民工本人签字确认后，与当月工程进度等情况一并交施工总承包单位。施工总承包单位根据分包单位编制的工资支付表，通过农民工工资专用账户直接将工资支付到农民工本人的银行账户，并向分包单位提供代发工资凭证。本案中，人社局接到农民工举报后进行了调查，确认了案涉工程项目有拖欠农民工工资的违法事实，该违法事实及拖欠工人人数、人员信息、工资数额在人社局对一建劳务公司作出劳动保障监察处理决定时，一建劳务公司并未提出异议，一建公司作为施工总承包单位应按照上述规定开设农民工工资专用账户，对分包单位劳动用工实施监督管理，对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督，推行分包单位农民工工资委托施工总承包单位代发制度，并且有义务提出相关的证据以供人社局核查，而一建公司在人社局依法下达劳动保障监察行政处理事先告知书后，并未提交相关材料，亦未提出陈述、申辩，一建公司在行政程序中不履行义务，依法应承担不利后果，故其在诉讼过程中对人社局核查的拖欠工资金额提出质疑，本院不予支持。关于一建公司主张已向农民工支付的400万元工资，庭审时，出庭农民工表示系与其他101人共同收到，一建公司可以在执行案涉决定和另案劳动保障监察行政处理决定时申请合并扣除。 （四）关于人社局作出案涉处理决定的程序。《保障农民工工资支付条例》第十一条规定，农民工工资应当以货币形式，通过银行转账或者现金支付给农民工本人，不得以实物或者有价证券等其他形式替代。《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（二）项规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：……（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定……。本案中，人社局受理农民工投诉后，依照法定程序立案、调查收集相关情况和资料、询问有关人员、向一建公司下达劳动保障监察责令改正决定书、劳动保障监察行政处理事先告知书、劳动保障监察行政处理决定书。故其作出的劳动保障监察行政处理决定程序合法。一建公司对劳动监察中的委托书及投诉信等是否系农民工本人签字存在异议，认为受委托人不符合民事诉讼法规定的委托条件，因案涉农民工人数众多且大多不在本地，委托其他人进行投诉、代收工资并不违背法律规定，故对于一建公司的该主张，本院不予采纳。 综上，人社局作出的通人社监理字〔2023〕第002号劳动保障监察行政处理决定，行政主体适格、认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法，其行政行为合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告通化某甲有限责任公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告通化某甲有限责任公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二四年十二月六日 书记员***