河南省军安实业服务中心有限公司
河南省军安实业服务中心有限公司与郑州市中原区国土资源局资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政判决书
来源：中国裁判文书网
河南省郑州市中原区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫0102行初291号
原告河南省军安实业服务中心有限公司，住所地郑州市金水区民航路15号20层2007室。
法定代表人杜邻山，职务总经理。
委托代理人王洪杰，河南金色阳光律师事务所律师。
委托代理人高朋仑，河南金色阳光律师事务所律师。
被告郑州市中原区国土资源局，住所地郑州市中原区汝河路104号。
法定代表人魏瑞民，职务局长。
委托代理人杜岿然，郑州市中原区国土资源局工作人员。
委托代理人张素敏，河南荟智源策律师事务所律师。
原告河南省军安实业服务中心有限公司（以下简称军安公司）不服被告郑州市中原区国土资源局(以下简称区国土局）土地行政处罚，于2018年8月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2018年8月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2018年11月15日公开开庭审理了本案。原告军安公司委托代理人王洪杰、高朋仑，被告区国土局行政机关负责人郭彦朋，委托代理人杜岿然、张素敏，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告于2018年7月10日收到被告作出的郑中原国土资罚决字[2018]第02号行政处罚决定书，责令原告退还位于郑州市中原区乐山路西、樊楼路北土地25714平方米并没收原告非法占地所建建筑物和其他设施，同时对原告罚款257140元。原告认为被告作出的行政处罚决定书认定事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法，依法应当予以撤销。具体理由如下：1.被告作出行政处罚的程序严重违法。本案属于对行政相对人较重的行政处罚，也属于案情复杂的案件，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第三十八条的规定，应该由行政机关负责人集体讨论。被告不能证明涉案的行政处罚决定经过了负责人集体讨论，被告有一名局长、五名副局长，而仅有两名副局长参与集体讨论，且只有其中一名副局长表示同意。被告机关负责人中有五名就没有参与案件的讨论，不符合法律规定。2.被告作出行政处罚认定的事实和证据不足。涉案土地属于国有土地，不存在集体土地以及利用集体土地进行非农建设这样一个基本事实。原告提供的证据可以证明国有土地的属性，且经过了郑州市国土资源局、中原区政府的许可原告才完成了土地的征收以及对土地的使用，不存在擅自违法使用土地的基本事实。涉案的经济适用房项目属于政府批准的，被告草率作出没收的决定不符合社会利益的基本要求。3.被告作出行政处罚决定依据的法律依据不当。本案中不存在违法占用土地或者是非法转用转让土地以及不存在未经批准使用土地的情况。被告认为只有取得划拨决定书或者是不动产证才能证明土地使用人使用土地经过了批准是没有法律依据的。行政机关的批准文件同样是许可当事人使用土地的一种方式，而办理不动产登记证书只是最终的物权确权程序，而非土地管理法所规定的批准许可程序。土地管理机关处理的行政行为只包括占用土地行为的合法性和违法性，而不包括后期建设行为的合法性和违法性问题。
综上所述，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，原告特向贵院提起诉讼，请求判令：1.依法撤销郑中原国土资罚决字[2018]第02号行政处罚决定书；2.本案的诉讼费由被告承担。
原告向本院提交以下证据：
第一组证据：
1.河南省发展和改革委员会、河南省住房和城乡建设厅、河南省国土资源厅豫发改城市[2009]400号文件；
2.郑州市发展和改革委员会、郑州市房地产管理局、郑州市国土资源局郑发改城市[2009]266号文件。
1-2证明和平里军安小区是经省市级发改、国土、房管等三家单位批复同意建设的经济适用房民生工程。
第二组证据：
1.郑规选字第410100201111006号建设项目选址意见书；
2.郑规地字第410100201119172号建设用地规划许可证。
1-2证明军安公司选择在涉案地块建设和平里军安小区，经城乡规划部门同意颁发了涉案项目建设用地规划许可证。
第三组证据：
1.郑国土资函[2012]22号“郑州市国土资源局关于对军安公司和平里小区经济适用房项目建设用地预审的函”；
2.中原政函[2012]17号“郑州市中原区人民政府关于同意军安公司2009年度经济适用房项目建设计划的函”；
3.郑州市中原区人民政府关于对中原人家、和平里军安小区保障性住房项目配建周边道路等基础设施的承诺函；
4.郑州市保障性安居工程工作领导小组郑安居办[2014]10号“关于对郑政办明电[2013]203号郑州市人民政府内部明电中经济适用住房项目和备用项目建设计划情况说明的函”；
5.2015年7月17日郑住保审经字[2015]5号郑州市保障性住房办公室文件“关于《军安和平里经济适用住房项目套型面积核准的请示》的批复”；
6.郑城规函[2014]478号文件及附件。
1-6证据证明，军安公司使用涉案土地经郑州市国土资源局、中原区政府同意，项目经济适用房项目建设计划、建设用地规划许可证继续有效，项目符合城市规划、建设计划要求，军安公司使用涉案项目土地符合政策规定、法律规定。
第四组证据：
1.豫政土[2013]652号文件；
2.郑政通[2013]9号文件；
3.2010年8月26日《征地协议书》；
4.中信银行网银业务回单两联；
5.河南省行政事业单位资金往来结算票据；
6.中原区国土局出具的完成征收证明（2018豫01民终2051号案件卷宗查档件）；
7.郑州市土地储备中心出具的证明（2018豫01民终2051号案件卷宗查档件）；
8.郑州市中原区政府关于军安公司和平里经济适用房小区用地项目划拨价款有关问题的函（2018豫01民终2051号案件卷宗查档件）；
9.土地登记情况证明；
10.郑州市住房保障好房地产管理局郑房规函[2015]197号复函（2018豫01民终2051号案件卷宗查档件）
1-10证明军安公司在政府批准建设和平里军安小区后在2010年8月26日与铁炉村委会签订《征地协议书》，并就征地方式、补偿款的支付、交地等内容进行了约定。涉案项目完成土地征收，项目土地已经具备划拨条件，土地性质为国有土地。
第五组证据：
1.郑中原国土资罚先告字[2018]第02号行政处罚事先告知书；
2.郑中原国土资罚决字[2018]02第02号行政处罚决定书；
3.2018年7月24日河南省政府非税收入票据。
1-3证明被告就涉案项目土地对原告作出处罚，认定事实错误、适用法律错误、程序违法。
被告辩称：被告巡查发现原告涉嫌非法占用土地在郑州市中原区西流湖街道铁炉村集体土地建楼房，于2018年3月20日对原告作出郑中原国土资责停字[2018]A-04号责令停止违法行为通知书、郑中原国土资责改字[2018]A-04号责令改正违法行为通知书。被告认为原告未在规定期限内主动消除违法状态，符合立案条件，遂于3月28日进行立案调查。被告经调查取得的证据材料包括：土地违法案件询问笔录，现场勘测笔录及非法占地现场照片，原告公司的营业执照，法人代表身份证复印件、委托人身份证复印件，被告2015年7月16日出具的完成征收证明，2011年12月15日郑州市城乡规划局对涉案土地作出的建设用地规划许可证，军安公司与铁炉村委会签订的征地协议以及和平里项目联合开发协议书等材料，认为原告在未取得合法用地手续情况下，擅自占用中原区乐山路西、樊楼路北土地进行非农业建设，该行为违法了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款及第四十三条第一款的规定。5月18日，因案情特别复杂，经主管领导同意，案件延期45日办结。6月27日被告向原告直接送达了郑中原国土资罚先告字[2018]02号行政处罚事先告知书、郑中原国土资罚听告字[2018]02号行政处罚听证告知书，原告在法定期限内未提出听证申请。被告7月4日作出郑中原国土资罚决字[2018]第02号行政处罚决定书，原告7月10日签收并于7月24日缴纳罚款。2018年8月11日，被告将非法财物向财政局移交。
被告所作行政行为认定事实清楚、程序合法、证据确凿、适用法律正确：
1.被告作出涉案的行政处罚程序正当。行政处罚法规定重大的案件由行政机关负责人集体讨论，在处罚决定之前被告的两名副局长参加了集体讨论。
2.认定原告违法占地的事实清楚。物权法规定不动产的取得以登记为准。城乡规划法对于建设工程规划许可证的取得有明确规定，先取得土地证才能颁发规划证。原告在没有取得涉案土地合法权利之前，非法占地进行建设明显属于违反土地管理法第76条。
3.被告作出行政处罚适用法律正确。被告的适用《中华人民共和国合同法土地管理法》第七十六的规定对于非法占用土地的性质并没有明确的规定，没有对集体土地国有土地的违法情形进行具体的区分，并没有说是集体土地才进行处罚，是国有土地就不进行处理。
被告向本院提交了以下证据：
1.2018年3月20日郑中原国土资违线[2018]-02违法线索登记表；
2.2018年3月20日郑中原国土资责停字[2018]A-04号责令停止违法行为通知书及送达回证；
3.2018年3月20日郑中原国土资责改字[2018]A-04号责令停止违法行为通知书及送达回证；
4.2018年3月28日郑州市中原区国土资源执法监察大队关于军安公司涉嫌违法占地的核查报告；
5.郑中原国土资立[2018]02号立案呈批表；
6.被告工作人员执法证复印件两张；
7.2018年3月28日郑中原国土资接调字[2018]02号接受调查通知书及送达回证；
8.2018年3月28日询问笔录；
9.2018年3月28日对蒋伟杰的询问笔录及蒋伟杰身份证复印件；
10.2018年4月20日对赵西杰的询问笔录、军安公司受委托人身份证复印件、授权委托书、军安公司营业执照、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件、委托书；
11.2018年7月16日军安公司完成征收证明一张；
12.建设用地规划许可证及附件；
13.2018年1月10日军安公司关于和平里项目的情况说明、2015年6月19日和平里项目联合开发协议书、2010年11月28日征地协议书；
14.2018年5月23日现场勘测笔录、军安公司用地地类情况表、郑州华纬测绘有限公司营业执照及资质两张、图纸3张、测绘成果1份；
15.2018年5月23日被告工作人员拍摄军安公司非法占地现场照片1张；
16.2018年6月11日国土资源违法案件调查报告；
17.郑中原指导意字[2018]02号行政指导意见书及2018年5月23日送达回证；
18.2018年6月11日郑中原国土资罚审[2018]02号行政处罚案件法律审核意见书；
19.2018年6月15日案件会审签到表及军安公司违法案件集体会审表；
20.2018年5月18日区国土局延期下达违法案件处理决定呈批表；
21.2018年6月19日郑中原国土资罚先告字[2018]第02号行政处罚事先告知书及2018年6月27日送达回证；
22.2018年6月19日郑中原国土资罚听告字[2018]第02号行政处罚听证告知书及2018年6月27日送达回证；
23.2018年6月18日违法案件处理决定呈批表；
24.2018年7月4日郑中原国土资罚决字[2018]第02号行政处罚决定书及2018年7月10日送达回证；
25.2018年8月10日郑中原国土资监[2018]6号非法财物移交书、罚没建筑物及其他设施移交清单及邮寄单一张。
1-25证明被告作出涉案土地的行政处罚认定事实清楚、适用法律正确。
被告提供以下依据证明其适用法律正确：
1.《土地管理法》第二条、第四十三条、第七十六条；
2.《国土资源行政处罚办法》全文；
3.《行政处罚法》相关规定。
经庭审质证，原告对被告提供的证据及依据质证意见如下：对违法案件处理决定呈批表真实性、关联性认可，对合法性不认可；对违法线索登记表、责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书、法律文书送达回证的真实性、关联性、合法性均不认可。军安公司使用的不是集体土地，而是国有土地。该组证据记载时间不客观，不真实，案发时间应该在2018年1月，被告调查程序、期限不符合法律规定；
对核查报告、立案呈批表、接受调查通知书、法律文书送达回证真实性、关联性无异议，对合法性不认可。军安公司使用的不是集体土地，而是国有土地。对行政执法证，真实性、关联性、合法性认可；对胡正立身份证复印件、授权委托书、法定代表人身份证明书、杜邻山身份证复印件、对胡正立询问笔录真实性、合法性、关联性无异议。被告对涉案用地早在2018年1月初已经开始调查，被告前期形成的违法线索登记表记载时间不真实，调查期限、程序不符合法律规定；对蒋伟杰询问笔录真实性、合法性、关联性有异议。该笔录记载蒋伟杰与本案关系为“当事人”。如果该笔录内容真实、客观，违法占地主体不是原告，被告针对原告处罚明显错误；
对2018年5月23日现场勘测笔录合法性不认可；对用地地类情况表真实性合法性不认可，对要证明事项不认可。该表格与实际状况不相符；对须水镇土地利用总体规划（2010-2020）局部，真实性合法性不认可；对中原区土地利用现状态（2014）局部，真实性合法性不认可；对郑州市华维测绘有限公司、营业执照没有异议，对土地测绘成果的真实性、合法性不认可。无委托测绘文件、无指定测绘文件，郑州市华维测绘有限公司参与测绘不具有合法性。无原始测绘记录、无当事人、见证人、经办人签字，该测绘成果不具有合法性；对现场照片真实性认可，合法性不认可；对国土资源违法案件调查报告真实性认可，对合法性、证明事项不认可。涉案土地是国有土地，军安公司用地行为经过了批准，不存在违反土地管理法第2条、第43条规定的情形；对案件会审签到表、集体会审真实性、合法性均不认可，只有其中一名参与了会审，其他5名均没有参与会审，参与会审的李宇静副局长也没有同意承办人的处理意见。在案件会审签到表签字的人员，并不是被告负责人，郭百鑫没有参与讨论，签署意见不合法；对延期下达违法案件处理决定呈批表合法性不认可，建议延长45日不符合法律规定，相关负责人同意延期45天违反法律规定；对行政处罚告知书真实性、合法性证明事项不认可，告知书记载立案时间2018年3月20日，与被告提供其他证据记载立案时间2018年3月28日不相符，记载内容不是事实；行政处罚案件法律审核意见书的真实性、合法性不认可。该审核意见书记载报送时间是2018年6月6日，而被告形成调查报告2018年6月11日，在被告没有调查终结，自然也没有结论，承办人报送法规科审查案件没有依据，没有形成调查报告、没有形成处理意见，也无审核标的物可供审核。该审核意见书签署日期经过涂改；对行政处罚决定书合法性不认可，与行政处罚告知书拟处罚决定不相符；对《和平里项目联合开发协议书》关联性不认可；对非法财物移交书、罚没建筑物及其他设施移交清单、ems邮寄单合法性不认可，与本案不具有关联性；对其他证据没有异议。
经庭审质证，被告对原告提供的证据及依据质证意见如下：对证据的真实性无异议，对证明目的有异议。不动产登记中心的查询证明，没有明确说权利人是原告；郑州市土地储备中心出具的证明，仅仅是涉案土地的征收资金是由原告自筹资金完成未纳入政府统征，但并没有明确涉案土地权利人。
综合以上质证意见，本院对证据认定如下：被告提供的证据是其在行政处罚程序中收集、制作的，与本案具有关联性，原告提供的证据亦与案件具有关联性，且客观、真实，本院结合庭审质证意见综合予以采纳。
经审理查明：被告巡查发现原告涉嫌非法占用土地线索后，于2018年3月20日对原告作出郑中原国土资责停字[2018]A-04号责令停止国土资源违法行为通知书、郑中原国土资责改字[2018]A-04号责令改正国土资源违法行为通知书。被告认为原告未在规定期限内主动消除违法状态，符合立案条件，遂于3月28日对该案进行立案调查。调查中被告取得以下证据材料：土地违法案件询问笔录，现场勘测笔录及非法占地现场照片，原告公司的营业执照、法人代表身份证复印件，委托人身份证复印件，2015年7月16日被告出具的完成征收证明、2011年12月15日郑州市城乡规划局对原告颁发的涉案土地建设用地规划许可证，原告出具的情况说明，原告与铁炉村委会的征地协议，原告与他人的项目联合开发协议等。2018年6月15日，被告单位对案件进行集体会审，参加人员有副局长郭彦朋，李宇静，科室负责人郁波、冯强、韦燕、闫晓华、李栋等人，但李宇静未签署会审意见。5月18日，被告以因案情特别复杂为由，经主管领导同意，案件延期45日办结。6月27日被告向原告送达了郑中原国土资罚先告字[2018]02号行政处罚事先告知书、郑中原国土资罚听告字[2018]02号行政处罚听证告知书，原告在法定期限内未提出听证申请。被告7月4日作出郑中原国土资罚决字[2018]第02号行政处罚决定。被告认为，原告在未取得合法用地手续情况下，擅自占用中原区乐山路西、樊楼路北土地25714平方米进行非农业建设，该行为违法了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款及第四十三条第一款的规定，属于特别严重的违法行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《河南省实施<土地管理法>办法》第六十六条的规定，责令原告退还非法占用25714平方米土地，并对原告作出没收在非法土地上所建楼房等建筑物和其他设施建筑面积85633.63平方米；处以每平发米10元罚款，共计罚款257140元的行政处罚。7月10日被告向原告送达了处罚决定，原告于7月24日缴纳了罚款。之后原告以不服行政处罚决定为由提起诉讼。
另查明，河南省发展和改革委员会、河南省住房和城乡建设厅、河南省国土资源厅作出的豫发改城市[2009]400号文件，郑州市发展和改革委员会、郑州市房地产管理局、郑州市国土资源局作出的郑发改城市[2009]266号文件，两个文件内容均为建设2009年经济适用房的通知，均涉及本案涉案土地建设和平里军安小区经济适用房工程项目。2011年1月30日、2月15日郑州市城乡规划局对原告作出的郑规选字第410100201111006号建设项目选址意见书、郑规地字第410100201119172号建设用地规划许可证，均是针对本案涉案土地建设经济适用房项目作出。2012年2月17日，郑州市国土资源局作出郑国土资函[2012]22号“郑州市国土资源局关于对军安公司和平里小区经济适用房项目建设用地预审的函”，2012年3月28日郑州市中原区政府作出中原政函[2012]17号“郑州市中原区人民政府关于同意军安公司2009年度经济适用房项目建设计划的函”，郑州市中原区人民政府关于对中原人家、和平里军安小区保障性住房项目配建周边道路等基础设施的承诺函；郑州市保障性安居工程工作领导小组郑安居办[2014]10号“关于对郑政办明电[2013]203号郑州市人民政府内部明电中经济适用住房项目和备用项目建设计划情况说明的函”，2015年7月17日郑住保审经字[2015]5号郑州市保障性住房办公室文件“关于《军安和平里经济适用住房项目套型面积核准的请示》的批复”，郑城规函[2014]478号文件及附件，均涉及军安公司使用涉案土地建设经济适用房项目，建设项目经郑州市国土资源局、中原区政府等机关同意，建设用地规划许可证继续有效，项目符合城市规划、建设计划要求等。2013年5月16日河南省人民政府作出的豫政土[2013]652号文件、2013年6月6日郑州市人民政府作出的郑政通[2013]9号文件中涉案土地征收经过批准。2010年8月26日原告与郑州市中原区须水镇铁炉村民委员会签订了征地协议书，后于2014年10月24日、27日两次向该村民委员会支付了征地款500万元。2015年7月16日被告出具了完成征收证明，载明：“河南省军安实业服务中心有限公司申报的项目，土地原使用者为中原区西流湖街道西岗村、铁炉村，位于乐山路西、樊楼路北，面积3002公顷，属郑州市实施2012年度第一批保障性安居工程建设用地范国内，该批次于2013年5月6日经河南省人民政府（豫政土［2013]652号文件批准为郑州市实施2012年度第一批保障性安居工程建设用地。对该宗用地资料审査如下:该宗用地已完成征收，征收程序合法、补偿标准适用得当。”2015年9月日郑州市中原区政府出具“关于军安公司和平里经济适用房小区用地项目划拨价款有关问题的函”，陈述涉案土地完成征收。2015年9月22日郑州市住房保障和房地产管理局针对涉案土地对郑州市国土资源局作出郑房规函[2015]197号“关于明确和平里军安小区经济适用房项目土地划拨前置条件的复函”，载明该地块建设用地规划许可证号为郑规地字第410100201119172号，使用权面积为25714.52平方米等内容，并附土地划拨前置条件意见书。目前，原告尚在办理国有土地使用证过程中。
本院认为：本案争议焦点问题一即被告区国土局对原告作出行政处罚认定事实是否清楚、证据是否充分。被告认定原告未取得合法用地手续情况下，擅自占用土地进行非农业建设，但是从本院查明的事实可以证明原告使用涉案土地进行经济适用房项目建设，是经过省、市政府审批的合法项目，土地已经完成征收，已办理建设用地规划许可证，一些手续正在办理阶段，重要的是被告在作出行政处罚之前早在2015年7月16日自己作出的完成征收证明中，也明确认可上述事实。原告目前尚在办理国有土地使用证过程中，被告仅凭此就认定原告非法使用土地进行建设，而没有综合各种证据进行考量，且与自己之前认定的事实相互矛盾，故其作出的行政处罚属于事实不清、证据不足。
本案争议焦点问题二即被告区国土局对原告作出行政处罚程序是否违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，被告对原告违法行为认定为特别严重的违法行为，但被告提供的集体会审意见只有一名副局长签名，不能证明机关负责人进行了集体讨论，故被告作出该处罚违反了法定程序。
综上所述，被告区土地局对原告作出的郑中原国土资罚决字[2018]第02号行政处罚决定证据不足、违反法定程序，应当予以撤销。故本院对原告要求撤销该行政处罚决定的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决如下：
撤销被告郑州市中原区国土资源局作出的郑中原国土资罚决字[2018]第02号行政处罚决定。
案件受理费50元由被告郑州市中原区国土资源局承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 ***青
人民陪审员 李 炜
人民陪审员 王 记
二〇一八年十一月三十日
书 记 员 吉 利
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
