宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）宁02行终17号
上诉人（原审原告）宁夏吉鸿园林绿化工程有限公司。住所地:石嘴山市大武口区。
法定代表人尹彦群，宁夏吉鸿园林绿化工程有限公司总经理。
委托诉讼代理人王孝，宁夏吉鸿园林绿化工程有限公司办公室主任。
委托诉讼代理人李金铎，宁夏鑫源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）石嘴山市水务局。住所地:石嘴山市大武口区新区行政中心五岳路51号市科技信息大楼**楼。
法定代表人王金喜，石嘴山市水务局局长。
行政机关出庭负责人张亚勇，石嘴山市水务局防汛办公室主任。
委托诉讼代理人张世新，宁夏宁正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）石嘴山市大武口区农业农村和水务局（原石嘴山市大武口区园林农牧水务局）。住所地:石嘴山市大武口区澳门街雅园以西。
法定代表人陆占斌，石嘴山市大武口区农业农村和水务局局长。
行政机关出庭负责人马赛，石嘴山市大武口区农业农村和水务局副局长。
委托诉讼代理人石宏成，宁夏崇源律师事务所律师。
委托诉讼代理人王佳，宁夏崇源律师事务所律师。
上诉人宁夏吉鸿园林绿化工程有限公司（以下简称吉鸿公司）与被上诉人石嘴山市水务局（以下简称市水务局）、石嘴山市大武口区农业农村和水务局（以下简称大武口区水务局）不履行保护财产权法定职责一案，不服石嘴山市大武口区人民法院（2019）宁0202行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年6月26日公开开庭审理了本案。
原审法院查明，原告吉鸿公司以其位于大风沟世纪大道以西、大风沟桥防洪断头坝东北侧、“追月桥”加油站东南侧的苗圃基地,受到“7·22”山洪淹没而遭受5921550元的重大损失，于2018年7月26日，原告分别向被告市水务局和被告大武口区水务局提出行政赔偿申请。对此，2018年12月25日，被告市水务局作出了《关于吉鸿公司行政赔偿申请的答复》，认为市水务局没有被赋予处理本案的职能。2018年12月24日，大武口区水务局作出了《不予赔偿决定书》，决定中记载，“经审查，造成赔偿申请人的苗圃地被淹,属于多年不遇的特大洪灾造成。7月22日特大暴雨导致大风沟流量超越警戒线水位,大武口区水务局防汛办迅速组织人员对辖区各个沟道进行巡查,随时处置险情,洪水过后没有造成人员伤亡,防汛职责履行到位。该沟道属于市水务局治理管辖。赔偿人的苗木及其他损失共计5921550元赔偿请求不属于《中华人民共和国赔偿法》第七条规定的赔偿范围，该要求无法律依据。依据本法第十三条、第十四条的规定，不予赔偿”。原告认为二被告应当对其严重行政不作为行政行为给原告造成的巨大损失承担行政赔偿责任，诉诸法院，请求：1.依法确认二被告对石嘴山市大武口区大风沟“追月桥”加油站向西230m堤防坝未及时完整修筑的行政不作为行为违法；2.请求依法判令二被告向原告赔偿损失5921550元；3.本案诉讼费由二被告承担。
另查明，2008年4月7日，石嘴山市人民政府作出《专题会议纪要》，纪要研究部署就解决大武口大风沟行洪沟道侵占土地影响该沟道综合整治工程建设进程的问题对市国土资源局、市水务局及大武口区政府分别作出了分工，并指出市水务局负责清除行洪沟道内的行洪障碍。2016年11月25日，市水务局针对案外人杨东、杨开政等五位村民的来信反映，作出《关于大风沟世纪大道桥（界桩15km）西北侧存在防汛隐患有关问题的答复》，该《答复》讲道“对于大风沟‘追月桥’加油站向西230米无堤防段，我局多次向有关上级部门申报项目，取得上级部门的资金支持。同时，积极落实征地费用，希望尽早开工修建该段防洪堤”。《答复》中关于大风沟“追月桥”加油站向西230米未建堤坝问题主要做了如下解释。在2008年3月，为确保南沙窝锦林小区防汛安全问题，经市人民政府同意，市发改委批准，市政府投资3200万元，实施了“大风沟综合整治工程”。工程实施过程中，由于经由加油站西侧潮湖村堤防遇到土地征用费用巨大问题未决，导致该230万防洪土堤没能砌护。2011年，大武口区政府拟实施葡萄小镇及大风沟景观水道工程时，也曾经考虑此地的征收和解决大风沟（追月桥段）防洪问题，但因征地、招商资金等原因，亦未能实施。《答复》中关于未建230米堤防防洪隐患问题进行解释。解释未建230米防洪堤段原有一段土堤，该土堤段位于沟道左岸岸坡上，原地形较高，均约高于沟底1.5米（沟道设计水深1.25米），近年来，我局又逐步将大风沟贺兰山路桥至世纪大道“追月桥”间的大风沟贺兰山路桥至世纪大道“追月桥”间的大风沟沟道底部通过取土降低了1.2米，设防标准内洪水，不会自未建堤防处漫堤，并淹没原有农田、舍予园。至于加油站，防洪标准较高，也不会受影响。
原审法院认为，不履行法定职责是指行政机关及其工作人员在行政管理活动中，当发生法律、法规规定对某类实务由其处理的情况，拒绝处理或者拖延处理的。本案中，首先，二被告水务局是否对涉案230米堤段具有完整修建防洪堤坝的职责是双方争议的重要焦点问题。《中国人民共和国防洪法》第八条第三款规定:县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府领导下,负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指挥等日常工作。《中华人民共和国水法》第四十二条规定，县级以上人民政府应当采取措施，保障本行政区域内水工程，特别是水坝和堤防的安全，限期消除险情，水行政主管部门应当加强对水工程安全的监督管理。由此可见，二被告作为水务行政主管部门,分别对石嘴山市及大武口区行政辖区内的防洪依法负有日常管理职责，涉案230米堤段属于大武口区行政辖区，被告水务局依法对此工程的安全负有监督管理职责。本案经查证，涉案230米堤段在“7·22”山洪之前未实施完善修建防洪堤工程，主要是受石嘴山市“大风沟综合整治工程”进度的客观条件所限。期间，2008年的石嘴山市人民政府《会议纪要》中指出市水务局负责清除行洪沟道内的行洪障碍，但同时存在着需要相关部门分工整治处理侵占大风沟行洪沟道土地的问题，存在着需要解决影响水流经过堤防土地的征收费用问题。于是，涉案230米堤坝防洪的完善修建工程尚未部署实施，对此工程安全的监督管理职责尚未发生。因此，原告诉二被告不履行修建涉案230米防洪堤坝行政不作为，无法律依据。再者，二被告两级水务局分别针对原告的赔偿申请作出了《答复》和《不予赔偿决定》，原告未对《答复》和《不予赔偿决定》行使救济权利，竟直将市区两级水务局同时诉诸本案，不仅出现了将二被告混同起诉、混同表述诉求的问题，还忽视了《答复》和《不予赔偿决定》在救济权利期限过后自然生效的法律后果。由此，本案原告的起诉，所列二被告因混同不明确，诉求欠缺规范而不具体。综上所述，原告以二被告两级水务局未履行诉称职责为由所提起的本案行政诉讼，依法不属于法院行政诉讼的受案范围，且原告的诉讼请求表述不规范不明确，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告宁夏吉鸿园林绿化工程有限公司的起诉；案件受理费50元，退回原告宁夏吉鸿园林绿化工程有限公司。
吉鸿公司上诉称，1.原审裁定以涉案230米堤坝防洪的完善修建工程尚未部署实施，二被上诉人对于该工程的安全监督管理职责尚未发生，上诉人诉称二被上诉人不履行修建防洪堤坝职责存在行政不作为无法律依据为由，驳回上诉人的起诉是错误的；2.原审裁定以上诉人将二被上诉人混同起诉、混同诉求及上诉人忽视了市水务局《关于吉鸿公司行政赔偿申请的答复》和区水务局《不予赔偿决定书》在救济权利期限过后自然生效的法律后果为由，裁定驳回上诉人的起诉同样是错误的。请求：1.依法撤销原审裁定，将本案发回重审，指令原审法院依法对于上诉人的诉讼请求即本案的实体问题依法进行审理，并作出判决；2.本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人市水务局辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉请求无事实和法律依据，请求予以驳回。
被上诉人大武口区水务局辩称，原审裁定查明案件事实清楚，适用法律正确，裁定结果准确，上诉人的上诉请求及事实理由不符合法律规定，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。
二审中，上诉人吉鸿公司及被上诉人市水务局、大武口区水务局均未提交新证据，对原审提交证据的质证意见同原审质证意见一致。
经审理查明，2008年4月7日，石嘴山市人民政府作出《专题会议纪要》，纪要研究部署就解决大武口大风沟行洪沟道因侵占土地影响该沟道综合整治工程建设进程的问题对市国土资源局、市水务局及大武口区政府分别作出了分工，并指出市水务局负责清除行洪沟道内的行洪障碍。
2016年11月25日，市水务局针对案外人杨栋、杨开政等五位村民的来信反映，作出《关于大风沟世纪大道桥（界桩15km）西北侧存在防汛隐患有关问题的答复》，该《答复》称“对于大风沟‘追月桥’加油站向西230米无堤防段，我局多次向有关上级部门申报项目，取得上级部门的资金支持。同时，积极落实征地费用，希望尽早开工修建该段防洪堤”。《答复》中关于大风沟“追月桥”加油站向西230米未建堤防问题主要作了如下解释：2008年3月，为确保南沙窝锦林小区防洪安全，经市人民政府同意，市发改委批准，市政府投资3200万元，实施了“大风沟综合整治工程”。工程实施过程中，由于经由加油站西侧潮湖村堤防遇到土地征用费用巨大问题未决，导致该230万防洪土堤没能砌护。2011年，大武口区政府拟实施葡萄小镇及大风沟景观水道工程时，也曾经考虑此地的征收和解决大风沟（追月桥段）防洪问题，但因征地、招商资金等原因，亦未能实施。《答复》中对未建230米堤防防洪隐患问题作出解释“未建230米防洪堤段原有一段土堤，该土堤段位于沟道左岸岸坡上，原地形较高，均约高于沟底1.5米（沟道设计水深1.25米），近年来，我局又逐步将大风沟贺兰山路桥至世纪大道‘追月桥’间的大风沟沟道底部通过取土降低了1.2米，设防标准内洪水，不会自未建堤防处漫堤，并淹没原有农田、舍予园。至于加油站，防洪标准较高，也不会受影响”。
上诉人吉鸿公司以其位于大风沟世纪大道以西、大风沟桥防洪断头坝东北侧、“追月桥”加油站东南侧的苗圃基地,受到“7·22”山洪淹没而遭受5921550元的重大损失，于2018年11月26日向二被上诉人市水务局和大武口区水务局提出行政赔偿申请。
2018年12月25日，市水务局作出《关于宁夏吉鸿园林绿化工程有限公司行政赔偿申请的答复》，认为“市水务局没有被赋予处理本案的职能”。
2018年12月24日，大武口区水务局作出《不予赔偿决定书》，决定中记载，“经审查，造成赔偿申请人苗圃地被淹,属于多年不遇的特大洪灾造成。7月22日特大暴雨导致大风沟流量超越警戒线水位,石嘴山市大武口区园林农牧水务防汛办迅速组织人员对辖区各个沟道进行巡查,随时处置险情,洪水过后没有造成人员伤亡,防汛职责履行到位。该沟道属于石嘴山市水务局治理管辖。赔偿申请人的赔偿请求不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定的赔偿范围，其要求石嘴山市大武口区园林农牧水务局和石嘴山市水务局共同对赔偿申请人赔偿苗木及其他损失共计5921550元，无法律依据。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第十四条的规定，对赔偿申请人提出的赔偿请求不予赔偿”。
本院认为，上诉人原审诉讼请求为“1.依法确认二被告对石嘴山市大武口区大风沟“追月桥”加油站向西230m堤防坝未及时完整修筑的行政不作为行为违法；2.请求依法判令二被告向原告赔偿损失5921550元”，原审认为该诉讼请求主体不清，请求混同，应当对上诉人进行释明，原审未作释明，属于程序瑕疵。
本案的争议焦点为二被上诉人是否具有上诉人诉称相关230米未建堤坝的建设及监管的法定职责。经庭审调查，被上诉人大武口区水务局作出的《不予赔偿决定书》中有“该沟道属于石嘴山市水务局治理管辖”的描述，认为对涉案230米防洪堤坝的修建监管职责在于市水务局。原审法院认为“涉案230米防洪堤坝的完善修建工程尚未部署实施，对此工程安全的监督管理职责尚未发生”属于认定事实不清。
综上，原审法院驳回起诉的裁定确有错误，应当予以撤销。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：
一、撤销宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院（2019）宁0202行初7号行政裁定书。
二、指令宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 卜东方
审 判 员 金玉华
审 判 员 姚 丽
二〇一九年七月八日
法官助理 叶 倩
书 记 员 何梦洋
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。
第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。
原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。
当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。