宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）宁0202行初7号
原告宁夏吉鸿园林绿化工程有限公司。
法定代表人尹彦群，系该公司董事长。
委托代理人王孝，该公司办公室主任。
委托代理人李金铎，宁夏鑫源律师事务所律师。
被告石嘴山市水务局。
法定代表人王金喜，该局局长。
委托代理人张亚勇，该局防汛指挥部办公室主任。
委托代理人张世新，宁夏宁正律师事务所律师。
被告石嘴山市大武口区园林农牧水务局。
法定代表人吴学礼，系该局局长。
出庭负责人剡晨曦，系该局副局长。
委托代理人石宏成，宁夏崇源律师事务所律师。
委托代理人王佳，宁夏崇源律师事务所律师。
原告宁夏吉鸿园林绿化工程有限公司（以下吉鸿公司）因认为被告石嘴山市水务局（以下简称市水务局）、石嘴山市大武口区园林农牧水务局（以下简称大武口区水务局）不履行保护财产权法定职责及行政赔偿一案，于2019年1月17日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2019年1月21日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年2月19日公开开庭审理了本案。原告吉鸿公司的委托代理人王孝、李金铎，被告市水务局的委托代理人张亚勇、张世新，被告大武口区水务局的出庭负责人剡晨曦和委托代理人石宏成、王佳均已到庭均参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年11月26日，原告吉鸿公司向二被告申请称，因二被告作为辖区水务部门未能完整修筑大风沟桥以北防洪堤坝，造成其所在舍予园内苗木在“7.22”特大洪水被淹，对给其造成的损失5921550元应该赔偿。对此，被告市水务局作出的《关于吉鸿公司行政赔偿申请的答复》（以下简称《赔偿申请答复》）认为，根据《中国人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》和《突发事件应对法》等有关法律规定，市水务局没有被赋予处理本案的职能。大武口区水务局作出的《大武口区水务局不予赔偿决定书》（以下简称《不予赔偿决定书》认为，该大风沟道属于市水务局治理管辖，赔偿申请人的赔偿请求无法律依据，不予赔偿。
原告吉鸿公司诉称，2007年,原告响应石嘴山市人民政府招商引资号召,投入巨资在石嘴山市××区进行苗圃建设,从事苗木培育、种植、销售及园林绿化工程等。2008年3月,二被告在实施“大风沟综合整治工程”时,将大风沟“追月桥”加油站向西230m防洪堤坝未进行修筑从而导致该堤坝成为断头坝。
由于原告的苗圃基地位于大风沟世纪大道以西、大风沟桥防洪断头坝东北侧、“追月桥”加油站东南侧,并且多次遭到山洪淹没,遭受重大损失。为此,原告及周围受害群众就二被告没有完整修筑的断头坝存在重大山洪安全隐患向他们进行反映,要求他们尽快将堤坝修筑完整,以防山洪爆发再次淹没原告等人,给原告等人造成不应有的重大损害。被告市水务局接到原告等人的反映后,于2016年11月25日以《关于大风沟世纪大道桥(界桩15km)西北侧存在防汛隐患有关问题的答复》（以下简称《防汛隐患有关问题的答复》,向原告等人明确承诺,未建230m防洪坝“不会自未建堤防处漫堤,并淹及原有农田、舍予园”。但2018年7月22日爆发的特大山洪(以下简称7.22特大山洪),就是从二被告未修筑的230m断头坝处漫过进入原告的苗圃基地的，而且此次山洪给原告造成了巨大损失。自原告遭受7.22特大山洪造成大量苗木被淹致死的巨大损失以来,原告一直在向二被告上报灾情,并要求对原告遭受的损失给予解决，但二被告迟迟不作处理。此次特大山洪使原告苗木受灾面积达238亩,给原告造成的经济损失经严格测算为5921550元。由于二被告对于原告因山洪暴发遭受的损失不处理、不答复,原告无奈便向他们提出书面行政赔偿申请，二被告仅作出错误的《答复》和《不予赔偿决定书》。《防洪法》第八条第三款规定:“县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府领导下,负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指挥等日常工作”。该法第三十四条第二款规定:“受洪水威胁的城市、经济开发区、工矿区和国家重要的农业生产基地等,应当重点保护,建设必要的防洪工程设施”。原告认为,自己因山洪爆发遭受的巨大损失,是二被告置群众对灾情安全隐患的反映于不顾,不及时对存在重大安全隐患的防洪工程设施断头坝进行完整修筑这一不履行法定职责的严重不作为行政行为造成的，该严重不行政作为是违法的。因此,他们应当对其严重不作为行政行为给原告造成的巨大损失承担行政赔偿责任。为此,原告特提起诉讼请求：1.依法确认二被告对石嘴山市大武口区大风沟“追月桥”加油站向西230m堤防坝未及时完整修筑的行政不作为行为违法；2.请求依法判令二被告向原告赔偿损失5921550元；3.本案诉讼费由二被告承担。
诉讼中，原告吉鸿公司向本院提交如下证据（注：均为复印件）。证据一、《赔偿申请答复》和《不予赔偿决定书》各一份，证明上述《答复》和《决定书》是错误的。证据二、《防汛隐患问题答复》一份，证明:1.大风沟“追月桥加油站向西230m未建堤防存在重大安全隐患,群众已经向被告市水务局进行过反映的事实；2.被告市水务局承诺未建230m断头坝不会造成山洪从该处漫过,并淹没原有农田、舍予园的事实；3.涉案特大山洪就是从二被告未建的230m断头坝处漫过,淹没了原告238亩苗木的事实；4.二被告对群众反映的重大灾情隐患存在严重不作为的事实；5.对230m未建堤防负有修建职责的是二被告。证据三、《大风沟山洪淹没吉鸿公司舍予园苗木情况材料》一册（注共127页），证明:1.原告苗木被从二被告未建230m断头坝处漫过的特大山洪淹没的事实；2.涉案特大山洪造成原告238亩苗木严重受灾死亡的事实；3.涉案特大山洪给原告造成的经济损失高达5921550元；4.原告的损失是二被告未及时对存在重大安全隐患的断头坝进行完整修筑的严重不作为行为造成的,应当对原告的损失承担行政赔偿责任。证据四、灾情情况统计表一份,证明：1.原告对于涉案特大山洪灾情情况及其给原告造成的损失,于2018年7月25日及时向二被告进行了上报;2.二被告对此未及时给予处理,存在行政不作为行为。证据五、星光（苗木）生态园土地租赁协议书一份（注：于庭后28日提交）。
被告市水务局辩称，一、未修防洪堤处没有证据证明山洪冲过,该段原防洪土堤高于沟底约1.5米,后逐年取土将沟底降低1.2米,设防标准内的洪水不可能自土堤处漫出。即使洪水超标准漫出,且山洪含泥沙量大、浑浊度高,而原告提供的照片水清见底、场地干净,洪水并没有直接冲入原告林地,林地树木损失与洪水没有直接关系。二、原告所谓的损失,没有事实依据。山洪可冲坏设备和树木,原告提供的照片看,没有显示林地树木被洪水冲毁的痕迹,在沙地不可能将树木淹死。三、大风沟230米防洪堤未进行再建,是此处土地使用权人坚决不同意新建防洪堤占用其土地使用权所致。法律没有赋予答辩人收回国有土地使用权和征收集体土地的权利,答辩人不存在过错,依法不承担责任。四、2008年1月,为保护“迁居工程”锦林小区(大风沟右岸)防洪安全,市政府批准实施了“大风沟防洪工程”,当年完工。当时,沟道左岸230米堤防段因“土地权属”及其四周为大面积的沙丘自然高地,也无其它保护对象未建。防洪工程完成后,才开发了“舍予园”星光项目,即原告用地。原告在开发利用土地时,没有进行与防洪要求相适应的科学论证,违反了《中华人民共和国水法》第二十三条第二款的有关规定;原告没有避开山洪威胁,采取防御措施进行土地承包,违反了《防洪法》第十三条第二款的有关规定;同时,原告为“舍予园”土地受益企业,从提供的材料看,明知其土地受洪水威胁,也不能自筹资金兴建必要的防洪设施自保,违反了《防洪法》第四十九条第二款的有关规定。因此,林地如果被洪水所淹,也是自己的过错。
综上,大风沟防洪堤建成后,对于未建段答辩人一直高度重视,每年进行检查,在迎水面加固土坝挡水。同时,积极争取国家项目资金,列入国家中小河流治理规划;大风沟年年都有洪水发生,十多年间,标准内洪水并没有漫堤造成损失。为防御“7.22”特大暴雨洪水,我市实时启动了山洪灾害防御Ⅲ级“预案”、Ⅱ级响应,各有关单位按照“预案”规定的各自职责做了大量的工作,实施了星海湖洪水调度,恪尽职守,做到了0人员伤亡,避免了财产重大损失。2018年,在大武口区人民政府完成了土地征收后,答辩人争取国家中小河流治理项目资金4700万元,按设计标准对大风沟进行综合治理。目前,项目已分三个标段开工建设。因此,不存在所谓严重不作为。
诉讼中，被告市水务局于2019年2月11日向本院提供了如下规范性依据和证据（注：均为复印件）：依据《防洪法》，根据该法第八条第一、二、三款之规定，各行政区域管辖该行政区域的防洪，涉案地址在大武口区的行政范围内。证据一、《石嘴山市人民政府专题会议纪要》（以下简称《会议纪要》），证明：一、大风沟行洪整治是市人民政府的重点工程；二、该防洪工程以杨万寿、刘光荣等在沟道土地开荒种植等侵占问题由大武口区政府负责处理。证据二、《大武口区建设项目房屋征收与补偿协议书》六份，证明2018年11月20日，涉案土地使用权及房屋经大武口区住房和城乡建设交通局征收完毕，双方达成协议。
大武口区水务局辩称，原告的苗圃地被淹,属于多年不遇的特大洪灾造成。7月22日特大暴雨导致大风沟流量超越警戒线水位,石嘴山市大武口区园林农牧水务局防汛办迅速组织人员对辖区各个沟道进行巡查,随时处置险情,洪水过后没有造成人员伤亡,防汛职责履行到位。该沟道不属于本局防汛职责范围内。原告要求本局赔偿其苗木及其他损失共计5921550元,无事实和法律依据，故请求依法驳回原告对本局的诉讼请求。其他意见同市水务局答辩意见一致，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。
诉讼中，被告大武口区水务局指出的规范性文件为《石嘴山市市防汛指挥办办公室2012-17号文，予以证明涉案地址的防洪职责由市水务局进行负责。（注：未向本院提交该文件）。
经庭审质证，对被告市水务局的依据、证据，原告吉鸿公司的质证意见：二被告对涉案地址防洪职责的管辖问题说法互相矛盾、互相推诿。证据一《会议纪要》，对所要证明的第一项没有异议，但不认可证明的第二项，因为文件讲由市水务局负责清除行洪沟道内行洪障碍，表明整治工程由市水务局整治实施。证据二《房屋征收与补偿协议书》，对其“三性”（注：文中“三性”是指证据的真实性、合法性和关联性）没有异议，但不能证实涉案未修防洪堤坝的修复职责不属于被告市水务局。
被告大武口区水务局对被告市水务局的依据、证据的质证意见：市水务局实际上承担着涉案地址防汛堤坝的建设、整治工程，如果工程是由市政府组织的，就不是大武口区政府组织的。证据一《会议纪要》，对其“三性”无异议，但对证明目的有异议，该《纪要》只是要求对处理土地侵占问题交大武口区政府处理，但对整治工程没有交本区人民政府处理。证据二《房屋征收与补偿协议书》，对其“三性”没有异议，认为以土地征收职责不能证实大风沟的综合整治职责均归属区人民政府。对被告大武口区水务局指出的2012-17号规范性文件，被告市水务局认为，上述工程是市政府所组织实施的；原告吉鸿公司则认为，该文件未出示举证责任履行不充分。
对原告吉鸿公司的证据，被告市水务局的质证意见：对证据一《赔偿申请答复》的“三性”没有异议，但认为本局《答复》是正确的。对证据二《防汛隐患答复》的真实性、合法性没有异议，但认为与本案没有关联性，该《答复》的对象是阻止防洪堤建设杨开政等5位村民。对证据三《洪淹舍予园苗木材料》的”三性”及证明目的均有异议，认为原告没有提供其对涉案230余亩土地依法取得土地使用权和经营苗木的依据，原告自制所有的照片上显示水清澈见底，地面砖光滑清结，看不出230米处有洪水漫过的迹象，不能说明是谁何时及在什么地方照的，没有任何证明效力。对证据四的《灾情情况统计表》的“三性”及证明目的均有异议，认为该表是原告自制的，涉案土地使用权为杨开政等6位案外人。证据五、星光（苗木）生态园土地租赁协议书,因原告于庭后本月28日提交，未经庭审组织质证。
对原告吉鸿公司的证据，被告大武口区水务局的质证意见：对证据一《不予赔偿决定书》的“三性”没有异议，且不赔决定是正确的。对证据二《防汛隐患答复》的“三性”没有异议，不予认可原告的证明目的；认为该证据能够证实大风沟的整治工程不属于区人民政府，不能证实原告主张的损失系属大水漫过大风沟防洪堤坝所致。对证据三《淹没舍予园苗木材料》的“三性”及证明目的均有异议，认为该证据是原告单方自制的，不具有证据的证明效力，不能证明上述照片所反映内容与7.22特大洪水之间存在关联，不能反映出原告所主张涉案防洪坝堤未能修复与水域越过之间的关联性。其余质证意见与市水务局一致。证据四《灾情情况统计表》质证意见同第一被告意见一致。证据五、星光（苗木）生态园土地租赁协议书,因原告于庭后本月28日提交，未经庭审组织质证。
本院对当事人的证据认证如下：关于被告市水务局的证据。其中规范性文件的《防洪法》，据此可见涉案地址在大武口区的行政辖区内。证据一、证据二，具有证明效力，同时证据一记载部署由市水务局负责清除行洪沟道内行洪障碍。关于被告大武口区水务局所指的2012-17号文件，因未提供具体的载体文件，未有内容反映其证明目的。关于原告吉鸿公司的证据，证据一，不能自行其证。证据二，根据其所载内容，仅可以直接证明原告的第1、2项主张目的。证据三、证据四，二被告的质证理由成立，根据此两组证据所记载、显示的内容，证明效力明显不足。证据五、星光（苗木）生态园土地租赁协议书,鉴于原告于庭后本月28日提交，未经二被告庭审质证，本院不予认证。
经审理查明：原告吉鸿公司以其位于大风沟世纪大道以西、大风沟桥防洪断头坝东北侧、“追月桥”加油站东南侧的苗圃基地,受到“7.22”山洪淹没而遭受5921550元的重大损失，于2018年7月26日，原告分别向被告市水务局和被告大武口区水务局提出行政赔偿申请。对此，2018年12月25日，被告市水务局作出了《关于吉鸿公司行政赔偿申请的答复》，认为市水务局没有被赋予处理本案的职能。2018年12月24日，大武口区水务局作出了《不予赔偿决定书》，决定中记载，“经审查，造成赔偿申请人的苗圃地被淹,属于多年不遇的特大洪灾造成。7月22日特大暴雨导致大风沟流量超越警戒线水位,大武口区水务局防汛办迅速组织人员对辖区各个沟道进行巡查,随时处置险情,洪水过后没有造成人员伤亡,防汛职责履行到位。该沟道属于市水务局治理管辖。赔偿人的苗木及其他损失共计5921550元赔偿请求不属于《中华人民共和国赔偿法》第七条规定的赔偿范围，该要求无法律依据。依据本法第十三条、第十四条的规定，不予赔偿”。
另查明，2008年4月7日，石嘴山市人民政府作出《专题会议纪要》，纪要研究部署就解决大武口大风沟行洪沟道侵占土地影响该沟道综合整治工程建设进程的问题对市国土资源局、市水务局及大武口区政府分别作出了分工，并指出市水务局负责清除行洪沟道内的行洪障碍。2016年11月25日，市水务局针对案外人杨东、杨开政等五位村民的来信反映，作出《关于大风沟世纪大道侨（界桩15km）西北侧存在防汛隐患有关问题的答复》，该《答复》讲道”对于大风沟“追月桥”加油站向西230米无堤防段，我局多次向有关上级部门申报项目，取得上级部门的资金支持。同时，积极落实征地费用，希望尽早开工修建该段防洪堤”。《答复》中关于大风沟“追月桥”加油站向西230米未建堤防问题主要作了以下解释。在2008年3月，为确保南沙窝锦林小区防洪安全问题，经市人民政府同意，市发改委批准，市政府投资3200万元，实施了“大风沟综合整治工程”。工程实施过程中，由于经由加油站西侧潮湖村堤防遇到土地征用费用巨大问题未决，导致该230米防洪土堤没能砌护。2011年，大武口区政府拟实施葡萄小镇及大风沟景观水道工程时，也曾经考虑此地的征收和解决大风沟（追月桥段）防洪问题，但因征地、招商资金等原因，亦未能实施。《答复》中关于未建230米堤防防洪隐患问题进行解释。解释未建230米防洪堤段原有一段土堤，该土堤段位于沟道左岸岸坡上，原地形较高，均约高于沟底1.5米（沟道设计水深1.25米），近年来，我局又逐步将大风沟贺兰山路桥至世纪大道“追月桥”间的大风沟沟道底部通过取土降低了1.2米，设防标准内洪水，不会自未建提防处漫堤，并淹及原有农田、舍予园。至于加油站，防洪标准较高，也不会受影响。
本院认为，不履行法定职责是指行政机关及其工作人员在行政管理活动中，当发生法律、法规规定对某类实务由其处理的情况，拒绝处理或者拖延处理的。本案中，首先，二被告水务局是否对涉案230米堤段具有完整修建防洪堤坝的职责是双方争议的重要焦点问题。《中国人民共和国防洪法》第八条第三款规定:县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府领导下,负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指挥等日常工作。《中华人民共和国水法》第四十二条规定，县级以上人民政府应当采取措施，保障本行政区域内水工程，特别是水坝和堤防的安全，限期消除险情，水行政主管部门应当加强对水工程安全的监督管理。由此可见，二被告作为水务行政主管部门,分别对石嘴山市及大武口区行政辖区内的防洪依法负有日常管理职责，涉案230米堤段属于大武口区行政辖区，被告水务局依法对此工程的安全负有监督管理职责。本案经查证，涉案230米堤段在“7.22”山洪之前未实施完善修建防洪堤工程，主要是受石嘴山市“大风沟综合整治工程”进度的客观条件所限。期间，2008年的石嘴山市人民政府《会议纪要》中指出市水务局负责清除行洪沟道内的行洪障碍，但同时存在着需要相关部门分工整治处理侵占大风沟行洪沟道土地的问题，存在着需要解决影响水流经过堤防土地的征收费用问题。于是，涉案230米堤坝防洪的完善修建工程尚未部署实施，对此工程安全的监督管理职责尚未发生。因此，原告诉二被告不履行修建涉案230米防洪堤坝行政不作为，无法律依据。再者，二被告两级水务局分别针对原告的赔偿申请作出了《答复》和《不予赔偿决定》，原告未对《答复》和《不予赔偿决定》行使救济权利，竟直将市区两级水务局同时诉诸本案，不仅出现了将二被告混同起诉、混同表述诉求的问题，还忽视了《答复》和《不予赔偿决定》在救济权利期限过后自然生效的法律后果。由此，本案原告的起诉，所列二被告因混同不明确，诉求欠缺规范而不具体。综上所述，原告以二被告两级水务局未履行诉称职责为由所提起的本案行政诉讼，依法不属于法院行政诉讼的受案范围，且原告的诉讼请求表述不规范不明确，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条《最高法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告原告宁夏吉鸿园林绿化工程有限公司的起诉。
案件受理费50元，退回原告原告宁夏吉鸿园林绿化工程有限公司。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。
审 判 长 陈美荣
审 判 员 张白茹
人民陪审员 李学庆
二〇一九年二月二十八日
书 记 员 韩海龙
附：本判决适用法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
......
第一百零一条第一款裁定适用于下列范围：
（二）驳回起诉；
......
本院特别提醒：当事人上诉的，应当于递交上诉状之日起至上诉期满后七日内，向石嘴山市中级人民法院缴纳上诉案件受理费，逾期则视为放弃上诉。