淳安千岛湖金泰工程有限公司与杭州市林业水利局行政复议二审行政判决书

浙江省杭州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2014）浙杭行终字第167号

上诉人（原审原告）淳安千岛湖金泰工程有限公司。

法定代表人丁永根。

委托代理人李军民。

被上诉人（原审被告）杭州市林业水利局。

法定代表人周定炎。

委托代理人杨帅杰、李芳芳。

上诉人淳安千岛湖金泰工程有限公司（以下简称金泰公司）为与被上诉人杭州市林业水利局（以下简称市林水局）水利行政复议一案，不服杭州市拱墅区人民法院（2014）杭拱行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月18日受理后，依法组成合议庭，于2014年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人金泰公司的法定代表人丁永根、委托代理人李军民，被上诉人市林水局的委托代理人杨帅杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

市林水局于2013年11月4日对金泰公司作出杭林水复（不）决（2013）03号《行政复议不予受理决定书》（以下简称《不予受理决定书》），该决定书载明：金泰公司：你单位不服被申请人淳安县水利水电局向方卫东、余新军分别颁发《河道采砂许可证》的具体行政行为，向本机关提出的行政复议申请于2013年10月17日收悉，补正材料于10月29日收悉。经审查，本机关认为：申请人因不符合竞拍条件而被取消竞拍资格，未参与采砂权的竞拍，而被申请人根据竞拍结果向方卫东、余新军发放河道采砂许可证的行为与其无法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，本机关决定不予受理。并告知诉权。

原审法院经审理查明：杭州资产拍卖有限公司淳安分公司于2013年8月发布《淳安县千岛湖湖区采砂权拍卖公告》，公告明确拍卖标的为淳安县千岛湖湖区汾口水域、安阳水域内的采砂权；拍卖时间为2013年9月5日上午；并明确竞买人资格、报名所需材料等。杭州资产拍卖有限公司淳安分公司在其拍卖规则中明确：买方包括竞买人和买受人，竞买人是指在本公司办理了必要的报名手续并已缴付竞买保证金，本公司确认其具备竞买权的公民、法人或其他组织；买受人是指拍卖活动中所确认的以最高应价购得拍卖标的物的竞买人。金泰公司欲参与竞拍，故提交相应报名材料，并于2013年9月4日交纳200万元保证金。拍卖当天（即2013年9月5日），杭州资产拍卖有限公司淳安分公司拍卖师在拍卖开始前确认金泰公司不具备竞买资格。经过拍卖后，余新军、方卫东成为拍卖标的的买受人。淳安县水利水电局依拍卖结果于2013年9月30日分别向余新军、方卫东核发了《河道采砂许可证》。金泰公司不服淳安县水利水电局的上述发证行为，于2013年10月向市林水局申请行政复议，要求撤销上述《河道采砂许可证》，并提交行政复议申请书、内河船舶检验证书、船舶所有权登记证书、船舶国籍证书、收据、淳安县千岛湖湖区采砂权拍卖公告、竞买须知、拍卖规则、竞买承诺书、采砂合同、企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明、身份证、授权委托书和律师事务所公函等材料。2013年10月29日，金泰公司根据市林水局的要求补充提交了论文、采砂船照片，并向市林水局说明了案涉《河道采砂许可证》的文号。市林水局遂向淳安县水利水电局调取了相应文号的采砂许可证，并调取了拍卖现场的视频录像。经审查，市林水局认为金泰公司与上述《河道采砂许可证》无利害关系，故于2013年11月4日作出《不予受理决定书》，并于次日送达金泰公司。金泰公司不服，故向原审法院提起行政诉讼，请求依法撤销市林水局作出的《不予受理决定书》。

原审法院认为，本案的争议焦点主要在于金泰公司与淳安县水利水电局核发《河道采砂许可证》的行为有无法律上的利害关系，金泰公司所提起的行政复议申请是否符合受理条件。根据现有证据显示，金泰公司在拍卖开始前已被拍卖人（杭州资产拍卖有限公司淳安分公司）确认不具备竞买资格，即金泰公司并非法律意义上的竞买人。本案中，案涉《河道采砂许可证》的相对人并非金泰公司，金泰公司在向市林水局申请行政复议时也并未提交其为案涉拍卖标的使用权人或相邻权人等具备法律上利害关系的申请材料。市林水局据此认为金泰公司与案涉《河道采砂许可证》无法律上的利害关系，从而作出《不予受理决定书》，认定事实清楚，实体处理并无不妥。金泰公司认为其提交竞买材料、交纳保证金，且未被取消竞买资格，故是合法竞买人，具有与案涉《河道采砂许可证》法律上利害关系，市林水局应受理其行政复议申请的主张，缺乏依据，不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正；补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，市林水局作为淳安县水利水电局的上一级主管部门，对金泰公司不服淳安县水利水电局核发的《河道采砂许可证》提起的行政复议申请进行审查，是其法定职责。市林水局收到金泰公司的行政复议申请材料后，要求金泰公司补正材料，并于收到补正材料后作出《不予受理决定书》，上述程序符合法律规定。综上，市林水局作出的《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对金泰公司的诉讼请求，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回金泰公司的诉讼请求。案件受理费50元，由金泰公司负担。

上诉人金泰公司上诉称：淳安县水利水电局在明知工商局正在调查且已初步查实事实，却向第三人颁发采砂许可证。按照《行政许可法》的规定，淳安县水利水电局在作出行政许可时应进行实质性审查而非形式审查。实质性审查理应对发证的基础事实即竞拍人是否有串通拍卖事实进行审查。故上诉人认为淳安县水利水电局没有进行实质性审查而颁证的行为违法而提出行政复议。上诉人认为该颁证行为与上诉人有法律上利害关系，理由是：一、上诉人竞拍资格未被合法取消且缴纳的保证金仍在，是合法的竞拍人之一。在拍卖开始前上诉人从来没有被告知取消竞拍资格，只有淳安县水利水电局副局长以行政职权告知上诉人没有竞拍资格，拍卖人按照拍卖法的规定，如果取消竞拍资格必须要有书面的东西告知竞买人，但拍卖人没有。所以上诉人认为其竞买资格从来没有被取消，一审认定上诉人的竞买资格被取消属于事实认定不清；二、如串通拍卖行为存在，采砂许可证被撤销，则该采砂权会进行二次拍卖，此时上诉人依然可以参加竞拍。从以上两点可知上诉人合法市场竞争权受到侵害（不管采砂权是否拍卖上诉人的市场竞争权都是在的），依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条的规定：“下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；…”，故上诉人依法享有行政复议或行政诉讼的权利。被上诉人行政复议不予受理决定的具体行政行为明显不当，应当予以撤销。另，被上诉人一审时提交了一份光盘：关于拍卖会现场的视频录像，该证据上诉人是在一审开庭前才看到，按照行政诉讼法的规定，被上诉人有在收到法院起诉状副本后10日内的举证期限，超出了则视为具体行政行为没有依据，人民法院如果收到光盘的话，必须在收到之日起5日内交给上诉人方，但上诉人在一审开庭前一直未看到该光盘，故上诉人认为该光盘不是合法的证据。综上，一审法院认定事实不清，适用法律不当，且程序错误，请求依法撤销原审判决，并予以改判。

被上诉人市林水局答辩称：2013年10月17日，金泰公司以申请人的身份向市林水局提出行政复议申请，要求市林水局依法撤销被申请人淳安县水利水电局向余新军、方卫东分别颁发《河道采砂许可证》的具体行政行为。金泰公司在申请行政复议时提交内河船舶检验证书、船舶所有权登记证书、船舶国籍证书、收据、淳安县千岛湖湖区采砂权拍卖公告、竞买须知、拍卖规则、竞买承诺书、采砂合同、企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明、身份证、授权委托书和律师事务所公函。2013年10月29日，金泰公司根据市林水局的要求补充提交了论文、采砂船照片，并向市林水局说明了淳安县水利水电局向余新军、方卫东颁发的河道采砂许可证文号。市林水局依据文号向淳安县水利水电局调取了相应文号的采砂许可证，并调取了拍卖的视频录像。市林水局经审查认为，被申请人淳安县水利水电局根据采砂权拍卖的结果作出准予行政许可的决定并向买受人余新军、方卫东分别颁发《河道采砂许可证》，该具体行政行为与金泰公司没有利害关系。主要理由为：采砂许可证的相对人并非金泰公司；金泰公司并非拍卖水域的使用权人或相邻权人；金泰公司报名时提交的船舶证书不符合拍卖公告的要求，被拍卖公司取消了竞买资格，未成为竞买人；即便金泰公司成为竞买人，采砂许可证系淳安县水利水电局依据拍卖结果发放，也与金泰公司无关。市林水局由此依据《行政复议法》第十七条第一款的规定，作出《不予受理决定书》，不予受理金泰公司的行政复议申请。该不予受理决定适用法律正确，程序合法。另，市林水局认为，颁发采砂许可证的行为并非复议前置，在市林水局作出不予受理复议申请后，金泰公司应以淳安县水利水电局为被告向淳安县法院提起行政诉讼，而不应在拱墅法院提起本案诉讼。本案不属于行政诉讼的受理范围。综上，上诉人的理由不成立。请求二审法院驳回上诉、维持原判。

双方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院，根据原审法院移送的证据材料以及上诉人的上诉理由，被上诉人的答辩意见，二审庭审中，本案围绕市林水局于2013年11月4日对金泰公司作出的杭林水复（不）决（2013）03号《行政复议不予受理决定书》是否符合法律规定的争议焦点进行了质证、辩论。

双方当事人在二审期间均未提交新的证据材料。综合各方当事人的质证、辩论意见，本院对原审法院查明的事实予以确认。

本院另查明，市林水局在一审举证期限内向一审法院提交了“拍卖视频录像”光盘一张（一审证据6），因其提供的证据数量不足，一审法院通知市林水局补交，但市林水局至一审庭审当日才予补交。金泰公司系在一审庭审前收到该光盘。

本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……。本案中，金泰公司向市林水局申请行政复议的行为系淳安县水利水电局依据拍卖结果，向竞拍买受人方卫东、余新军分别颁发《河道采砂许可证》的具体行政行为。根据《杭州资产拍卖有限公司淳安分公司拍卖规则》第六条，“竞买人是指在本公司办理了必要的报名手续并已缴付竞买保证金，本公司确认其具备竞买权的公民、法人或其他组织。”故杭州资产拍卖有限公司淳安分公司有权对竞买人资格作出确认。而金泰公司在案涉拍卖开始前已被杭州资产拍卖有限公司淳安分公司确认不具备竞买资格，即金泰公司并非法律意义上的竞买人。本案中，案涉《河道采砂许可证》的相对人并非金泰公司，金泰公司在向市林水局申请行政复议时也未提交其为案涉拍卖标的使用权人或相邻权人等具备法律上利害关系的申请材料。对于金泰公司以“假设案涉《河道采砂许可证》被撤销，采砂权会进行二次拍卖，此时金泰公司可参加竞拍”为由，主张其为被诉具体行政行为所涉公平竞争权人的观点。本院认为，行政复议、诉讼中的公平竞争权应当具有特定性，也即申请人、起诉人通过行政复议、诉讼要求保护的公平竞争权应当是普通公民所没有的特殊利益，也只有如此，复议机关、人民法院对被诉行政行为所进行的审查才具有实质意义。但本案中，金泰公司主张的所谓公平竞争权，是一种普通公民或经济主体享有的普遍意义上的公平竞争权，对金泰公司没有特殊意义。金泰公司的上述主张系对《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条中规定的“公平竞争权”范围的不当、泛化理解，本院不予采信。原审法院认定金泰公司与被诉具体行政行为无利害关系正确。市林水局对金泰公司的案涉行政复议申请不予受理，符合法律规定。另，对于市林水局一审举证期限内提供证据6（光盘）数量不足的举证瑕疵，原审法院已予指正。综上，上诉人金泰公司的上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人金泰公司负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　刘晓辉

审　判　员　　吴宇龙

代理审判员　　唐莹祺

二〇一四年六月十一日

书　记　员　　汪金枝