圣元环保股份有限公司、平和县人民政府二审行政裁定书

福建省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）闽行终357号

上诉人（原审原告）圣元环保股份有限公司，住所地福建省厦门市湖里区湖里大道**北方商务大厦519。

法定代表人朱煜煊，董事长。

委托代理人郑少泽，福建英合律师事务所律师。

委托代理人苏祖鹏，福建析律律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）平和县人民政府，住所地福建省平和县小溪镇东大路**。

法定代表人吴丁顺，县长。

委托代理人苏晓鹏、魏燕鹏，福建九鼎律师事务所律师。

上诉人圣元环保股份有限公司（以下简称圣元公司）因诉平和县人民政府行政批复一案，不服漳州市中级人民法院（2019）闽06行初67号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

原审认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告平和县人民政府于2019年2月14日作出的平政文〔2019〕19号《平和县人民政府关于平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案的批复》（下称被诉《批复》），系对平和县住房和城乡建设局（下称平和县住建局）上报的《关于对平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案批复的请示》作出的批复，即原则同意《平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案》（下称案涉项目实施方案）的请示，该批复行为明显属内部行政行为，并不针对具体对象，对原告圣元公司的权利义务不产生实际影响。因此，根据上述规定，原告圣元公司对该批复行为不服提起的本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告圣元公司的起诉。

上诉人圣元公司不服原审裁定，向本院提起上诉称，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。主要理由是：1．被诉《批复》在形式上已经产生外部化效力。被诉《批复》属于法定应当主动公开的政府信息，上诉人通过公开途径查阅知悉，知悉渠道合法且具有正当性，故被诉《批复》形式上已经外部化。2．被上诉人行使审定职权作出的被诉《批复》是致使案涉项目实施方案得以对外公示、实施执行的行政行为。案涉项目实施方案性质上是特许经营项目实施方案，内容是关于案涉项目各项工作的具体部署，项目服务范围主要包括平和县、南靖县和漳州市高新技术产业开发区（下称高新区），且被诉《批复》已经通过平和县住建局开展社会资本方招标工作，开始实际执行并对外产生法律效力。3．被诉《批复》已经对上诉人的权利义务产生实际影响。案涉项目实施方案载明项目服务范围主要包括平和县、南靖县和高新区，事实上将南靖县涵盖在项目服务范围中，如果案涉项目社会资本方确定为上诉人以外的第三人，必将影响乃至侵害上诉人在南靖县的垃圾处理特许经营权。4．被诉《批复》具有可诉性，应当依法保障上诉人的诉权。被诉《批复》作为案涉项目实施方案得以实施的法定程序中的一环，且是一锤定音的最重要一环，其通过公示和实施已经发生行政行为外部化法律效力，应当具有可诉性。

被上诉人平和县人民政府答辩称，被诉《批复》依法不属于人民法院的受案范围，请求依法裁定驳回上诉。主要理由是：1．被诉《批复》作出的背景。2017年11月5日，福建省住房和城乡建设厅发布通知要求加快建设，进一步提高我省生活垃圾处理水平和效率。2017年12月7日，漳州市住房和城乡建设局根据上级文件和相关会议精神制定《漳州市生活垃圾焚烧发电厂建设实施方案》，确定新建漳州西部生活垃圾焚烧发电厂，选址于平和县黄井工业区，服务区域为高新区、平和县、南靖县，被上诉人被指定为漳州西部生活垃圾焚烧发电厂的责任单位，由平和县住建局编制案涉项目实施方案报请被上诉人批复。2．被诉《批复》对上诉人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。案涉项目实施方案的整个内容是对平和县垃圾焚烧发电厂采用政府与社会资本合作模式下如何操作作出规定，并没有任何关于直接将发电厂涵盖范围内三个县区特许经营权授予任何公司，其只是要求发电厂垃圾处理能力可以涵盖平和县、南靖县和高新区而已。也就是说，按照项目实施方案规定选取的社会资本与政府共同设立项目公司，项目公司建成发电厂后如何具体开展垃圾焚烧处理业务，包括是否与南靖县人民政府签订特许经营协议均不属于被诉《批复》范围。退一步讲，假定未来成立的项目公司在运营过程中包含了南靖县的垃圾焚烧处理使得上诉人特许经营权受到侵犯，侵犯上诉人特许经营权的是特许经营权授予方，与被上诉人无关。此外，被诉《批复》是不针对具体对象的内部行政行为，并未对上诉人合法权益产生影响。

本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，上诉人圣元公司以被上诉人平和县人民政府作出的被诉《批复》侵犯其在南靖县已经取得的生活垃圾处理特许经营权为由，起诉请求撤销被诉《批复》。经查，漳州市为统筹生活垃圾焚烧处理工作，拟新建三座、扩建二座垃圾焚烧发电厂，其中拟新建的一座选址于平和县，服务区域为高新区、平和县和南靖县，建设责任单位为被上诉人平和县人民政府。因采用政府与社会资本合作模式（PPP）实施建设，平和县住建局委托相关单位编制案涉项目实施方案后，向被上诉人提交请示，提请被上诉人对实施方案进行批复，被上诉人因而作出被诉《批复》。被诉《批复》的内容是同意平和县住建局关于实施方案的请示，并要求平和县住建局严格按照法律法规、相关政策和实施方案确定的程序和内容认真组织实施，没有对上诉人圣元公司具体设定权利义务。被诉《批复》所同意的实施方案中关于项目服务范围主要包括平和县、南靖县和高新区的内容，只是表明案涉项目的建设实施可以为平和县、南靖县和高新区提供生活垃圾焚烧处理等公共服务，并没有具体处分上诉人圣元公司的权利义务，也没有处分南靖县的生活垃圾处理特许经营权。因此，被诉《批复》对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审　判　长　　林爱钦

审　判　员　　余鸿鹏

代理审判员　　黄吉明

二〇二〇年十一月二十七日

书　记　员　　张思薇

附：本裁定适用的相关法律和司法解释条文

1．《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

……

2．《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

……

（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。