圣元环保股份有限公司、平和县人民政府、平和县住房和城乡建设局一审行政判决书

福建省漳州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）闽06行初66号

原告圣元环保股份有限公司，住所地福建省厦门市湖里区湖里大道。

法定代表人朱煜煊，董事长兼总经理。

委托代理人郑少泽，福建英合律师事务所律师。

委托代理人苏祖鹏，福建析律律师事务所律师。

被告平和县人民政府，住所地福建省平和县小溪镇东大路**。

法定代表人吴丁顺，县长。

出庭行政机关负责人蒋启财，平和县人民政府副县长。

委托代理人苏晓鹏，福建九鼎律师事务所律师。

委托代理人魏燕鹏，福建九鼎律师事务所律师。

第三人平和县住房和城乡建设局，住，住所地福建省平和县小溪镇西大路**/div>

法定代表人赖建生，局长。

委托代理人苏晓鹏，福建九鼎律师事务所律师。

委托代理人魏燕鹏，福建九鼎律师事务所律师。

原告圣元环保股份有限公司（以下简称圣元环保公司）因与被告平和县人民政府（以下简称平和县政府）、第三人平和县住房和城乡建设局（以下简称平和县住建局）行政协议一案，于2019年7月15日向泉州市中级人民法院提起行政诉讼，泉州市中级人民法院于2019年7月23日向被告平和县政府、第三人平和县住建局送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。2019年9月9日，泉州市中级人民法院作出裁定，将本案移送本院审理。本院于2019年10月16日立案，并依法组成合议庭，于2020年3月18日公开开庭审理了本案。原告圣元环保公司的委托代理人郑少泽、苏祖鹏，被告平和县政府副县长蒋启财及委托代理人苏晓鹏、魏燕鹏，第三人平和县住建局法定代表人赖建生及委托代理人苏晓鹏、魏燕鹏到庭参加诉讼。根据平委办发〔2018〕15号《中共平和县委办公室、平和县人民政府办公室关于印发〈平和县机构改革实施方案〉的通知》，平和县城乡规划建设局更名为平和县住房和城乡建设局。本案现已审理终结。

原告圣元环保公司诉称：2015年5月19日，经平和县政府授权，平和县住建局与原告签订《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》。协议第一章《总则》约定：为了改善福建省平和县目前的垃圾终端处理设施，减少环境污染物的排放，加强城市生活垃圾处理管理，同时为扩展原告发展的需要，双方协商确定立即启动在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期工作，过渡期间先把漳州市平和县的垃圾就近运送到漳浦县垃圾焚烧发电厂焚烧处理。协议第三章《特许经营权》约定：特许经营权是指授权原告负责平和县垃圾焚烧发电厂建成投产前的过渡期，专项处理平和县（小溪镇、南胜镇、坂仔镇、霞寨镇）垃圾的权利。特许经营期最长为30年，从平和县垃圾焚烧发电厂建成投产后过渡期的特许经营期自行终止，届时平和县全县的生活垃圾处理特许经营权重新授予原告。原告在协议生效后立即启动在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期（选址、立项、环评等）工作。授权期间，平和县住建局不得将协议下的特许经营权部分或全部授予其他第三方。协议签订后，原告按照协议约定积极履行协议，完成漳浦垃圾焚烧发电厂二期扩建，落实对平和县生活垃圾进行处理。同时，原告积极开展平和县垃圾焚烧发电厂建设的前期工作，委托中国核电工程有限公司深圳设计院进行选址踏勘并出具了项目选址论证报告和可行性研究报告。而平和县住建局对于原告多次发函催促其配合开展前期工作一直置之不理，导致双方约定的进行平和县垃圾焚烧发电厂的建设工作一直处于停滞状态。平和县住建局甚至于2019年3月5日在官网上发布《平和县人民政府关于平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案的批复》，明确由福建平和城市建设投资开发有限公司作为政府出资人代表，推进平和县生活垃圾焚烧发电厂建设，且该公司已完成立项工作（《漳州市发展和改革委员会关于平和县生活垃圾焚烧发电厂项目核准的批复》），这已违反协议中“由原告启动在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期（选址、立项、环评等）工作”的约定。综上，原、被告之间的协议合法有效，被告应继续履行与原告签订的协议，配合原告启动在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期工作，加快建厂工作。为此，请求：判令平和县政府、平和县住建局继续履行与原告于2015年5月19日签订的《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》，即平和县政府、平和县住建局立即配合原告启动平和县建设垃圾焚烧发电厂项目的前期工作（选址、立项、环评等）；2、被告承担本案诉讼费用。

2019年8月19日，原告提出《变更诉讼请求申请书》申请将本案诉讼请求第一项变更为判令被告继续履行与原告于2015年5月19日签订的《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》，即被告立即配合原告启动平和县建设垃圾焚烧发电厂项目的前期工作（选址、立项、环评等），并由原告负责投资、建设、运营平和县生活垃圾焚烧发电厂。主要理由是：申请人提起本案诉讼后，被告平和县政府授权第三人于2019年8月8日在中国政府采购网发布《平和县住房和城乡建设局平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目资格预审公告》，开展平和县生活垃圾发电厂PPP项目的社会资本方的招标工作。《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》第一点规定，PPP项目主要指：由政府授权的投资主体与社会资本签订项目合作协议，组建PPP项目公司，共同参与项目前期论证、中期建设、后期运营等，共担风险，共享收益。因此，若被告继续开展垃圾发电厂PPP项目工作，势必直接导致今后无法与原告继续全面履行案涉协议，也无法待平和县生活垃圾焚烧发电厂建成后将平和县的生活垃圾处理特许经营权重新授予原告。

原告圣元环保公司在举证期限内提交了以下证据材料：

证据A1、《平和县人民政府关于授权平和县城乡规划建设局签订平和县生活垃圾处理特许经营协议书的批复》（平政文[2015]67号）；

证据A2、《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》；

证据A1-A2欲共同证明2015年5月19日，经平和县政府授权，平和县住建局与原告签订《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》。协议约定：1.为了改善福建省平和县目前的垃圾终端处理设施，减少环境污染物排放，加强城市生活垃圾处理管理，同时为拓展圣元环保公司发展的需要，双方协商确定立即启动在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期工作，过渡期间先把漳州市平和县的垃圾就近运送到漳浦县垃圾焚烧发电厂焚烧处理；2.乙方（即原告）负责平和县垃圾焚烧发电厂建成投产前的过渡期，专项处理平和县部分镇垃圾，该特许经营期从平和县垃圾焚烧发电厂建成投产后自行终止，届时平和县全县的生活垃圾处理特许经营权重新授予乙方；3.本协议签署生效后乙方立即启动在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期（选址、立项、环评等）工作。

证据A3、《关于继续推进平和县垃圾焚烧发电厂项目前期工作的报告》（圣元综字[2016]136号）；

证据A4、《平和县生活垃圾焚烧发电项目规划选址论证报告》；

证据A5、《平和县生活垃圾焚烧发电项目可行性研究报告》；

证据A6、《圣元环保股份有限公司关于的复函》及文件签收单（圣元综字〔2017〕75号）；

证据A3-A6欲共同证明：1.签订案涉协议后，原告按照协议约定负责平和县的生活垃圾转运处理，并积极开展平和县垃圾焚烧发电厂建设的前期工作；2.原告委托中国核电工程有限公司深圳设计院进行选址踏勘并出具了项目选址论证报告和可行性研究报告。但是被告不配合原告开展建设工作，原告多次发函催促其配合开展前期工作，被告一直置之不理,导致双方约定的进行平和县垃圾焚烧发电厂的建设工作一直处于停滞状态。

证据A7、《平和县人民政府关于平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案的批复》（平政文〔2019〕19号）；

证据A8、《漳州市发展和改革委员会关于平和县生活垃圾焚烧发电厂核准的批复》；

证据A7-A8欲共同证明被告在官网上发布《平和县人民政府关于平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案的批复》，明确由福建平和城市建设投资开发有限公司作为政府出资人代表，推进平和县生活垃圾焚烧发电厂建设，且该公司已取得立项批复、完成立项工作。即被告已违反案涉协议关于由原告启动平和县生活垃圾焚烧发电厂前期工作（选址、立项、环评等）的约定。

证据A9、《漳州市城市管理局关于部分生活垃圾分流处理的通知》（漳城综〔2019〕25号）；欲证明漳州市城市管理局2019年4月3日向原告发出书面通知，要求将漳州市生活垃圾每天100吨分流至圣元环保公司焚烧处理。

证据A10、《平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案》；欲证明被告平和县政府在涉案项目中的PPP项目的实施内容；项目准备采取的运作模式是BOT（建设、运营、移交）的运作模式。

被告平和县政府答辩称：一、关于合同条文的理解。平和县住建局依据平和县政府授权与原告签订《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》，第三条术语定义载明：“特许经营权指本协议中特许经营权授予乙方的，在特许经营期限内独家处理在特许经营区域范围内垃圾并收取费用的权利。”第六条授权范围载明：“本协议所指‘特许经营权’是指授权乙方负责平和县垃圾焚烧发电厂建成投产前的过渡期，专项处理平和县（小溪镇、南胜镇、五寨乡、坂仔镇、霞寨镇）垃圾的权利……”。依据上述条文，不管是从双方对特许经营权的定义理解还是授权范围的约定都仅仅特许经营期限内处理垃圾的权利，并不包含由原告具体负责建设垃圾焚烧发电厂的前期（选址、立项、环评等）工作的任何表示及说明。第八条载明“甲方不得将本协议下的特许经营权部分或全部授予其他第三方……过渡期间甲方负责垃圾的收集及密闭运送至漳浦县垃圾焚烧发电厂；乙方负责协调漳浦县境内对平和县的垃圾处理的相关事宜。同时乙方立即启动在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期（选址、立项、环评等）工作，产生的费用由双方另行商议。”从该条文的表述可知，本条文是双方对于各自义务的约定，“乙方立即启动在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期（选址、立项、环评等）工作”是指原告有义务利用其垃圾处理专业特长为垃圾焚烧发电厂的前期（选址、立项、环评等）工作提供意见、建议，并非原告主张的其有权负责前期（选址、立项、环评等）工作。二、本案垃圾焚烧发电厂属于基础公共服务设施，该项目由福建平和城市建设投资开发有限公司作为政府出资人代表推进垃圾焚烧发电厂建设并无不当，原告无权要求答辩人配合其启动该项目的前期工作（选址、立项、环评等）。垃圾焚烧发电厂是属于基础公共服务项目，具有公益性质，其资金来源于政府财政投入，《国务院关于投资体制改革的决定》明确规定以政府资本金注入方式投入的，必须要确定出资人代表，政府方出资代表出资视为财政支出，因而有权作为出资人代表的法人组织应当是政府部门授权的实施机构、事业单位及国有企业（含政府平台公司）。因而，福建平和城市建设投资开发有限公司作为国有企业担任政府出资人代表推进垃圾焚烧发电厂建设符合相关规定。且《市政公用事业特许经营管理办法》第四条规定：“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。”所谓具体实施当然包含项目的前期选址、立项、环评等工作。2015年6月1日施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条规定：“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。”第十五条规定：“实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。”显然，包括原告在内的任何私人企业，都不可能作为本案垃圾焚烧发电厂的实施机构或是出资人代表，原告作为私人企业其只能是对于该项目的前期工作提出意见、建议，这与上述第一点中阐述的“乙方立即启动在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期（选址、立项、环评等）工作”是指原告有义务利用其垃圾处理经验为垃圾焚烧发电厂的前期（选址、立项、环评等）工作提供意见、建议，而非原告主张的其有权负责前期（选址、立项、环评等）工作是相吻合的。另外，原告委托中国核电工程有限公司深圳设计院进行选址踏勘并出具《平和县生活垃圾焚烧发电厂项目规划选址论证报告》中关于项目拟选地址是隆庆村场址、群英村霞寨场址及宝丰村山格场址，实际上最终经漳州市发改委核准的项目建设地点为平和工业园区，上级政府有关部门及答辩人并未采纳原告提出的项目选址论证报告。上述事实体现出原告提供的选址论证报告及可行性研究报告仅仅是依据协议约定的义务，对发电厂前期（选址、立项、环评等）工作提出建议，供答辩人参考而已。三、本案垃圾焚烧发电厂选择特许经营者时，原告依然可以参加投标、竞争性谈判，并不影响原告参与项目竞争的权利。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十五条规定：“实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。”《平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案》已经依法经过核准，即将进入选择项目的社会资本阶段，届时答辩人将依据《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》等相关法律法规选择特许经营者，原告作为多个生活垃圾焚烧发电厂的投资运营单位，具有垃圾焚烧处理的设施设备，在项目公开选择经营者时，原告即可竞争，并不影响原告的任何权利。原告主张直接由其启动垃圾焚烧发电厂的前期工作，加快建厂工作不仅与法相悖，也损害了其他潜在竞争人的合法权益。四、原告多次以各种理由拒收垃圾，以此要求答辩人同意由其负责垃圾焚烧发电厂前期工作，已经违反协议约定，致使平和县环保形势严峻。《特许经营协议书》第七条载明：“特许经营期最长为三十年，从平和县垃圾焚烧发电厂建成投产后过渡期的特许经营期自行终止。”第八条载明：“乙方负责协调福建省漳浦县境内对福建省平和县的垃圾处理的相关事宜。”第九条载明：“运送至漳浦县垃圾焚烧发电厂处理的垃圾保底量为120吨/日，超过部分以实际计算。”答辩人依约运送垃圾至漳浦县垃圾焚烧发电厂，支付了相应的垃圾处理费，相反在垃圾处理经营期内原告存在种种重大违约事实，特别在2017年3月21日原告以设备故障为由停止接受平和县生活垃圾，2017年4月27日以漳浦县要求其停止接受平和县生活垃圾进厂处理为由再次拒绝接受我县生活垃圾，2017年5月12日接受我县转运的生活垃圾仅为80吨，2017年5月13日仅为45吨，随车卡也在漳浦被扣押，还被告知明日起不准再转运。依据协议约定原告至少要接收我县每日120吨的垃圾，且漳浦县境内对福建省平和县的垃圾处理的相关事宜也应当由其负责协调，原告无权以各种理由拒收我县垃圾。原告甚至在2017年6月2日《圣元环保股份有限公司关于再次促请平和县政府履行协议的复函》（圣元综字【2017】77号）中提出“若在2017年6月5日前我县不做出履行协议之约定，出具书面文件由其公司快速启动平和垃圾焚烧发电厂建设工作，其公司将不再遵守‘过渡期间把平和县垃圾就近送到漳浦县垃圾焚烧发电厂处理’之约。”2019年4月4日，原告再次向答辩人发出《漳州市圣元环保电力有限公司关于暂停接收处理平和县生活垃圾的函》（漳州圣元综字【2019】7号），明确其公司于2019年4月15日开始暂停接收我县生活垃圾。原告的行为严重违反了协议约定，致使平和县环保形势严峻。综上，原告诉讼请求并无依据，请求依法驳回。

被告平和县政府在举证期限内提交了以下证据、依据：

证据B1、《平和县城乡规划建设局关于要求圣元环保股份有限公司履行合同的函》（平建函〔2017〕12号）；

证据B2、《平和县城乡规划建设局关于再次要求圣元环保股份有限公司履行合同的函》（平建函〔2017〕16号）；

证据B3、《圣元环保股份有限公司关于再次促请平和县政府履行协议的复函》（圣元综字〔2017〕77号）；

证据B4、《平和县城乡规划建设局关于我县垃圾处理面临问题的报告》；

证据B5、2017年6月28日《关于平和县的垃圾转运至漳浦的函》及图片；

证据B6、2017年6月29日《关于平和县的垃圾转运至漳浦的函》及图片；

证据B7、《关于县城旗仔山转运站垃圾转运问题的函》；

证据B8、《圣元环保股份有限公司关于漳浦县垃圾焚烧发电厂暂停接收漳浦县域外生活垃圾的函》（圣元综字[2017]85号）；

证据B9、《平和县城乡规划建设局关于圣元环保股份有限公司接收处理我县生活垃圾存在问题的报告》；

证据B10、《律师函》；

证据B11、《平和县城乡规划建设局关于的复函》（平建函〔2018〕25号）；

证据B12、《漳州市圣元环保电力有限公司关于暂停接收处理平和县生活垃圾的函》（漳州圣元综字〔2019〕7号）；

证据B1-B12欲共同证明原告从2017年5月份开始以各种理由多次限量接收或拒绝接收平和县生活垃圾，甚至威胁答辩人若不出具书面文件由其启动平和垃圾焚烧发电厂建设工作，将终止接收平和县生活垃圾，原告的行为已经违反了协议约定，导致平和县生活垃圾堆积，严重影响环境卫生安全。为此，答辩人曾多次复函，要求原告依约履行垃圾处理事宜。原告未依约履行并于2019年4月15日起暂停接收我县生活垃圾，致使平和县环保形势严峻。

证据B13、政府信息公开申请书；欲证明原告于2019年6月24日向答辩人申请公开有关平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目的相关政府信息。

原告圣元环保公司申请变更诉讼请求后，被告平和县政府补充提交如下证据：

证据B14、《关于请求协调漳浦县垃圾焚烧发电厂接收周边区县生活垃圾实施区域统筹集中处理的报告》（圣元综字〔2016〕84号）、《关于请求将漳州市南部四县生活垃圾统筹到漳浦县垃圾焚烧发电厂、将西北部五县区生活垃圾统筹到平和县垃圾焚烧发电厂集中处理的报告》；欲证明平和县垃圾焚烧发电厂将建成区域统筹生活垃圾处理厂，处理范围由原先平和县扩展到南靖县、漳州高新区三个区域，正是由原告提出的建议和要求。

证据B15、《关于转发的通知》（漳建城〔2017〕6号）、《福建省住房和城乡建设厅等4部门转发住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见的通知》（闽建城函〔2016〕206号）；欲证明平和县生活垃圾焚烧发电厂（漳州西部生活垃圾焚烧发电厂）项目是漳州垃圾处理产业布局的一个重要部分；漳州西部（平和）生活垃圾焚烧发电厂项目需于2020年完成建设并统筹服务于漳州西部片区（含平和、南靖、高新区）的生活垃圾处理。

证据B16、《平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目资格预审公告》，欲证明平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目已经在福建省政府采购网向社会发出了项目资格预审公告。

证据B17、《圣元环保股份有限公司关于平和县生活垃圾处理费相关事宜的函》（圣元综字〔2018〕67号），欲证明原告未执行合同约定的垃圾处理价格，垃圾处理费从原来协议规定的40元/吨提升为87.68元/吨。

证据B18、《关于印发漳州市生活垃圾焚烧发电厂建设实施方案的函》（漳建城函〔2017〕130号）；欲证明平和县垃圾焚烧发电厂（漳州西部生活垃圾焚烧发电厂）服务于漳州西部片区（含平和、南靖、高新区）的生活垃圾处理。该项目平和县政府是责任单位，并非单独业主。

证据B19、平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目资格预审报名材料；欲证明原告报名参加了涉案项目的资格预审投标，原告对该项目应当进行招投标是认可的。

法律依据：《市政公用事业特许经营管理办法》第四条；《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条、第七条、第九条、第十四条、第十五条；《中华人民共和国招标投标法》第三条、第四条。

第三人平和县住建局述称：其答辩意见与平和县政府一致。

第三人平和县住建局提交的证据与被告平和县政府提交证据一致，在此不重复列明。

经庭审质证，对原告圣元环保公司提交的证据，被告平和县政府质证认为：证据A1、证据A2的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议，协议书第三条约定特许经营权是授予原告在特许经营期限内独家处理在特许经营区域范围内的垃圾并收取费用的权利；第六条约定特许经营授权范围是指授权原告负责平和县垃圾焚烧发电厂建成投产前的过渡期，专项处理福建省平和县（小溪镇、南胜镇、五寨乡、坂仔镇、霞寨镇）垃圾的权利，并不包含由原告具体负责建设垃圾焚烧发电厂的前期工作；第七条约定特许经营期自行终止，届时平和县全县的生活垃圾处理特许经营权重新授予乙方，该条款约定因违反《中华人民共和国招标投标法》的规定应当认定为无效条款；第八条约定乙方立即启动在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期（选址、立项、环评等）工作，仅是指原告有义务利用其垃圾处理专业特长为垃圾焚烧发电厂的前期（选址、立项、环评等）工作提供意见、建议。证据A3-A6真实性没有异议，但对证明内容有异议，垃圾焚烧发电厂是属于基础公共服务项目，具有公益性质，其资金来源于政府财政投入，根据《市政公用事业特许经营管理办法》第四条以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十五条规定，包括原告在内的任何私人企业，都不可能作为本案垃圾焚烧发电厂的实施机构，原告作为私人企业其只能是对于该项目的前期工作提出意见、建议。原告委托中国核电工程有限公司深圳设计院进行选址踏勘并出具的《平和县生活垃圾焚烧发电项目规划选址论证报告》中关于项目拟选地址是隆庆村场址、群英村霞寨场址及宝丰村山格场址，实际上最终经漳州市发改委核准的项目建设地点为平和工业园区，上级政府有关部门及被告并未采纳原告提出的项目选址论证报告。这也证实原告提供的选址论证报告及可行性研究报告仅仅是其依据协议约定的义务，对发电厂前期（选址、立项、环评等）工作提出建议，供被告参考而已，不存在被告去配合原告开展建设工作以及被告拒绝履行协议的事实。证据A7-A8的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议，国务院、财政部、国家发改委、住建部等中央部委陆续发布了一系列政策和指导意见，明确决定在城市供水、污水处理、垃圾处理等市政公用领域开展政府和社会资本合作（简称PPP）。《国务院关于投资体制改革的决定》明确规定以政府资本金注入方式投入的，必须要确定出资人代表，政府方出资代表出资视为财政支出，因而有权作为出资人代表的法人组织应当是政府部门授权的实施机构、事业单位及国有企业（含政府平台公司）。被告依职权作出《平和县人民政府关于平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案的批复》是落实上级文件的指示，选定由福建平和城市建设投资开发有限公司作为国有企业担任政府出资人代表推进垃圾焚烧发电厂建设也是符合相关法律规定的。而且本案特许经营合同所约定的关于平和县垃圾焚烧发电厂的建设性质及处理范围也已发生实质性变更，《特许经营协议书》约定的垃圾处理范围为平和县小溪镇、南胜镇、五寨乡、坂仔镇、霞寨镇五个镇的生活垃圾，而现平和县实施建设的垃圾焚烧发电厂已经不再是原定的平和县垃圾焚烧发电厂，其处理范围涵盖平和县、南靖县及漳州高新区。平和县政府只是责任单位，并非独家业主，无权将现漳州西部生活垃圾焚烧发电厂的投资、建设、运营等特许经营权直接授权给原告，而且对此项目不经招投标即授予原告也违反招投标法。证据A9的真实性无异议，与本案没有关联性。证据A10的真实性无异议，对证明内容有异议，项目实施方案是根据漳建城函〔2017〕130《关于印发漳州市生活垃圾焚烧发电厂建设实施方案的函》要求组织技术人员制作的。而且根据我国现行的政府采购法招投标法以及2015年4月份颁布的基础设施和公用事业特许经营管理办法，使用财政资金关系国计民生基础设施生活服务项目必须要经过招投标，案涉项目实施方案本身是符合上述两部大法和行政规章的规定。

第三人平和县住建局质证意见与被告平和县政府质证意见一致。

对被告平和县政府、第三人平和县住建局提交的证据，原告圣元环保公司质证认为：对证据B1、证据B2的表面真实性无异议，内容真实性、证明对象不予确认。关于函述内容：1、案涉协议是2015年5月19日签订的。2、关于垃圾保底量120吨/日是被告方的承诺和义务，垃圾处理量最低按照120吨/日计算。因漳浦厂原因不能接收120吨/日的垃圾，原告即协调南安厂接收部分垃圾，确保漳浦厂和南安厂每日能接收120吨以上的垃圾。原告并未违反协议约定。3、平建函[2017]16号中明确提出“目前垃圾焚烧处理项目（区域统筹）选址等前期工作正由市住建局统一进行协调和推进。我局目前正积极配合市住建局选址。项目建设期暂估需要三年时间……”。可以体现平和县住建局未按照案涉协议的约定配合原告启动平和县垃圾焚烧发电厂的选址工作。实际上，原告于2016年已经完成了选址论证工作。证据B3真实性无异议，证明对象不予确认。从该份函件也可看出，原告在签订案涉协议后，就按协议约定立即启动了在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期工作，完成了可行性研究报告、项目选址论证等工作，并且一再强调双方签订案涉协议的目的是由原告负责建设平和县垃圾焚烧发电厂。但是被告一直拒绝配合原告开展建设工作，基于被告不按照协议履行义务，原告有权中止履行协议约定的义务。证据B4没有落款单位的盖章，真实性无法确认，证明对象不予确认。但报告中平和县住建局确认原告提出了区域统筹生活垃圾的建议并且也得到漳州市住建局的采纳。平和县住建局也提出因圣元公司具有在漳浦及平和垃圾处理的合作关系，应当为原告参与区域统筹垃圾焚烧处理提供条件。证据B5、证据B6真实性无法确认，证明对象不予确认。三洋保洁公司陈述是因为圣元环保公司设备故障等客观原因导致没办法处理垃圾，并非原告不履行合同，且原告也积极协调平和县的垃圾转至南安市进行处理。证据B7真实性无法确认，证明对象不予确认。证据B8真实性确认，证明对象不予确认。原告提出垃圾焚烧发电厂的建设期一般为两年，与平和县住建局在平建函[2017]16号提出的“项目建设期暂估需要三年时间”相吻合，也就是案涉协议双方都认可垃圾焚烧发电厂的建设周期一般只有2-3年，这也是行业惯例。从2015年5月签订案涉协议之后，原告就为发电厂的建设做了大量准备工作，因被告方的不配合才导致建设进度迟缓。证据B9没有落款单位的盖章，真实性无法确认，证明对象不予确认。证据B10表面真实性确认。原告并未违反案涉协议，平和县住建局承认配合选址等前期工作是其合同义务。对于平和县住建局认为原告违反案涉合同约定的证明对象不予确认。证据B11表面真实性确认，内容真实性不予确认。该函件有提到原告发出函件进入漳浦圣元垃圾焚烧厂处理需要漳浦县许可，正是由于平和县政府一直未启动平和县的垃圾焚烧厂的工作，致使平和县垃圾量剧增，漳浦县才提出需要经其许可，所以原告才转运至南安。证据B12真实性、合法性确认，证明对象不予确认。客观上确实基于漳州市城市管理局要求将生活垃圾进行分流，所以才导致漳浦垃圾焚烧发电厂没有富余的处理能力。证据B13真实性确认，关联性不予确认。被告提出相关信息未最终定稿、涉及项目业主单位平和县城市建设投资开发有限公司内部资料等原因未得到有效信息的答复。对证据B14真实性确认，原告提出的统筹漳州市区域垃圾处理正是在履行案涉协议，为平和县垃圾焚烧发电厂的建设和运营做准备工作。被告方甚至漳州市住建局都是认可，也不影响案涉协议的履行。证据B15真实性确认，关联性不认可，该证据均未规定平和县垃圾焚烧发电厂的具体建设工作。证据B16真实性确认，合法性不予确认。该公告可以体现被告方违反了案涉协议中关于焚烧发电厂建成后将特许经营权重新授予原告的承诺。证据B17的真实性确认。原告与被告方签订案涉协议中约定的垃圾处理费标准远远低于市场价，是基于被告方承诺由原告启动、负责垃圾焚烧发电厂的建设工作，以及建成后由原告继续经营的约定。但是实际情况被告并未配合原告启动建设的前期工作，原告要求垃圾处理费按照市场价计算合理且符合市场行情，平和县住建局也回函同意按此单价进行结算并已实际履行，可视为双方对协议的变更。证据B18真实性确认，对证明对象不予确认。对于漳州西部片区的生活垃圾处理的责任单位是平和县政府，平和县政府就是项目业主，这从PPP项目资格预审公告是由平和县政府授权平和县住建局发布的也可以体现。同时也体现了被告方从2015年与原告签订案涉协议就一直怠于履行合同义务，导致平和县生活垃圾焚烧发电厂的建设进度落后。对证据B19真实性确认，对证明对象不予确认。原告在网上获知平和县住建局进行平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目的社会资本方的招标工作后，为了获取被告的详细违约情况，只是报名领取了资格预审文件，但并未参加后续的资格预审等一系列活动。

根据各方对上述证据的质证意见，本院认证意见如下：原告圣元环保公司提交的证据，被告平和县政府、第三人平和县住建局对证据A1、A2、A7、A8的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以确认；对证据A3－A6的真实性无异议，本院予以确认；证据A9、A10具备真实性、合法性、关联性，可以作为认定案件事实的依据。被告平和县政府、第三人平和县住建局提交的证据B1、B2、B3、B5、B6、B7、B8、B10、B11、B12具备真实性、合法性、关联性，可以作为认定案件事实依据。证据B4、证据B9落款单位没有盖章，真实性不予确认。证据B13与本案待证事实没有直接关联，不予采信。证据B14-B19属于原告变更诉讼请求后，被告平和县政府及第三人平和县住建局补充提交的证据，因原告圣元环保公司提交变更诉讼请求内容实质上属于在起诉状副本送达被告平和县政府及第三人平和县住建局后增加诉讼请求，且无正当理由，本院不予准许，故对被告平和县政府及第三人平和县住建局补充提交的证据B14-B19不予认证。

根据上述认定的有效证据及双方当事人的庭审陈述，本院查明如下事实：2015年5月11日，平和县政府作出平政文〔2015〕67号《平和县人民政府关于授权平和县城乡规划建设局签订平和县生活垃圾处理特许经营协议书的批复》，授权原平和县城乡规划建设局与圣元环保公司签订《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》，特许经营范围为小溪镇、南胜镇、五寨乡、坂仔镇、霞寨镇，特许经营年限为三十年。2015年5月19日，原平和县城乡规划建设局（甲方）与圣元环保公司（乙方）签订《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》，其中：第六条约定本协议所指“特许经营权”是指授权乙方负责平和县垃圾焚烧发电厂建成投产前的过渡期，专项处理福建省平和县（小溪镇、南胜镇、五寨乡、坂仔镇、霞寨镇）垃圾的权利。第七条约定特许经营期最长为三十年，从平和县垃圾焚烧发电厂建成投产后过渡期的特许经营期自行终止，届时平和县全县的生活垃圾处理特许经营权重新授予乙方。第八条约定甲方不得将本协议下的特许经营权部分或全部授予其他第三方，除非乙方因故未能履行本协议超过六个月而失去了特许经营权。过渡期间，甲方负责垃圾的收集及密闭运送至漳浦县垃圾焚烧发电厂；乙方负责协调福建省漳浦县境内对福建省平和县的垃圾处理的相关事宜。同时，本协议签署生效后乙方立即启动在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期（选址、立项、环评等）工作，产生的费用双方另行商议。第二十六条约定，协议自双方签字盖章后生效。2016年1月，圣元环保公司委托中国核电工程有限公司深圳设计院出具《平和县生活垃圾焚烧发电项目规划选址论证报告》，推荐平和县山格场址作为推荐选址。2016年12月，圣元环保公司委托中国核电工程有限公司出具《平和县生活垃圾焚烧发电项目可行性研究报告》，最终结论认为拟建场址位于平和县的平和县生活垃圾焚烧发电项目的建设实施是可行的。2017年5月13日，原平和县城乡规划建设局向圣元环保公司发函，认为圣元环保公司严重违反合同约定，要求圣元环保公司与漳浦县协调，漳浦垃圾焚烧发电有限公司无条件接受平和县保底120吨／日的垃圾，按照合同约定履行。2017年6月1日，原平和县城乡规划建设局再次发函要求圣元环保公司履行合同。2017年6月2日，圣元环保公司向原平和县城乡规划建设局发函，函告原平和县城乡规划建设局履行协议，立即启动平和垃圾焚烧发电厂建设。并提出，若在2017年6月5日前原平和县城乡规划建设局不做出履行协议之约定，出具书面文件由圣元环保公司快速启动平和垃圾焚烧发电厂建设工作，圣元环保公司将视为平和县中止执行协议约定。圣元环保公司将相应不再遵守“过渡期间先把漳州市平和县垃圾就近运送到漳浦县垃圾焚烧发电厂处理”之约定。2017年6月29日，平和县市容管理局函告原平和县城乡规划建设局由于圣元环保不能按约进行垃圾终端处理，每天只限制处理4车（约60吨），致使旗仔山垃圾转运站垃圾大量屯积，严重影响平和一中及周边居民的日常生活和环境卫生安全，望原平和县城乡规划建设局能根据与圣元环保公司签订协议责令履行合同，早日恢复正常转运处理。2017年6月29日，圣元环保公司函告原平和县城乡规划建设局，因贵县怠于履行启动合同约定的平和县垃圾焚烧发电厂的前期工作，致使漳浦县垃圾焚烧发电厂现阶段的垃圾量激增，垃圾仓几近爆仓，已暂时没有富余能力处理平和县垃圾，漳浦县政府也因此多次要求停止接收县域以外的垃圾。自7月1日起漳浦县垃圾焚烧发电厂将暂停接收漳浦县域以外的生活垃圾，暂停时限为2.5月（截止9月15日左右），届时根据实际情况另行通知准确的恢复接收时间。2018年6月14日，漳州市发展和改革委员会作出《漳州市发展和改革委员会关于平和县生活垃圾焚烧发电厂核准的批复》，同意建设平和县生活垃圾焚烧发电厂，项目单位为福建平和城市建设投资开发有限公司，项目建设地点福建平和工业园区。2019年4月4日，圣元环保公司函告原平和县城乡规划建设局，因当日起每日分流100吨漳州市区生活垃圾到漳浦县垃圾焚烧发电厂处理，导致漳浦县焚烧发电厂已无富余处理能力接收处理平和县生活垃圾，圣元环保公司将处理平和县垃圾的时间延至当月14日，15日开始暂停接收。

另查明，2019年7月15日，圣元环保公司向泉州市中级人民法院提起本案诉讼的诉讼请求是判令平和县政府、平和县住建局继续履行与圣元环保公司于2015年5月19日签订的《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》，即平和县政府和平和县住建局应立即配合圣元环保公司启动平和县建设垃圾焚烧发电厂项目的前期工作（选址、立项、环评等）。泉州市中级人民法院分别于2019年7月24日向平和县政府、于2019年7月25日向平和县住建局送达《行政起诉状》。2019年8月19日，圣元环保公司提出变更诉讼请求申请，请求判令平和县政府、平和县住建局继续履行与圣元环保公司于2015年5月19日签订的《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》，即平和县政府和平和县住建局应立即配合圣元环保公司启动平和县建设垃圾焚烧发电厂项目的前期工作（选址、立项、环评等），并由圣元环保公司负责投资、建设、运营平和县生活垃圾焚烧发电厂。2019年8月15日，圣元环保公司提出《停止执行行政行为申请书》，申请泉州市中级人民法院裁定平和县住建局立即停止执行平和县生活垃圾焚烧发电厂ＰＰＰ项目的社会资本方的招标行为，并提供泉房权证丰泽区（丰）字第2015XXX号的房产作为担保物进行保全担保。2019年8月21日，泉州市中级人民法院作出（2019）闽05行初71号之一《行政裁定书》，裁定：平和县住建局应于裁定送达之日起立即停止执行关于平和县生活垃圾焚烧发电厂ＰＰＰ项目的社会资本招标行为；冻结担保人吴晶晶名下的房屋所有权证号为泉房权证丰泽区（丰）字第2015XXX号的房产。2019年8月26日，平和县政府、平和县住建局提出复议申请，请求撤销泉州市中级人民法院作出“停止执行关于平和县生活垃圾焚烧发电厂ＰＰＰ项目社会资本招标行为”（2019）闽05行初71号之一《行政裁定书》。2019年9月6日，平和县政府、平和县住建局提出申请，申请撤销（2019）闽05行初71号之一裁定书第一项，并提供福建兴和投资发展有限公司名下的房产（国有土地使用证编号为平国用（2013）第007XX号、房屋所有权证编号为漳房权证平小字第××号）作为反担保。2019年9月6日，泉州市中级人民法院作出（2019）闽05行初71号之二《行政裁定书》，认为（2019）闽05行初71号之一《行政裁定书》正确，程序合法，但平和县政府、平和县住建局对其申请提供了反担保，其请求解除（2019）闽05行初71号之一《行政裁定书》符合法律规定。据此，裁定：驳回平和县政府、平和县住建局的复议申请；解除平和县住建局停止执行关于平和县生活垃圾焚烧发电厂ＰＰＰ项目社会资本招标行为；冻结福建兴和投资发展有限公司名下的房产（国有土地使用证编号为平国用（2013）第007XX号、房屋所有权证编号为漳房权证平小字第××号）。2019年9月9日，泉州市中级人民法院作出（2019）闽05行初71号之三《行政裁定书》，认为圣元环保公司诉讼请求属于《福建省高级人民法院关于部分行政案件实行跨行政区划管辖的若干规定（试行）》第三条第二款规定的生态环保的行政案件，不属于跨行政区划管辖的行政案件，裁定将本案移送本院审理。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。本案原平和县城乡规划建设局与圣元环保公司于2015年5月19日签订的《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》，是行政机关在履行公共行政管理职能的过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。本案原平和县城乡规划建设局受平和县政府的授权与圣元环保公司签订《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》，其签订上述协议的后果由平和县政府承担，平和县政府是本案适格被告。本案原告在起诉时的诉讼请求是请求判令平和县政府、平和县住建局继续履行与圣元环保公司于2015年5月19日签订的《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》，即平和县政府和平和县住建局应立即配合圣元环保公司启动平和县建设垃圾焚烧发电厂项目的前期工作（选址、立项、环评等）。但在泉州市中级人民法院分别向平和县政府、平和县住建局送达起诉书副本后，原告圣元环保公司申请变更诉讼请求，请求判令平和县政府、平和县住建局继续履行与圣元环保公司于2015年5月19日签订的《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》，即平和县政府和平和县住建局应立即配合圣元环保公司启动平和县建设垃圾焚烧发电厂项目的前期工作（选址、立项、环评等），并由圣元环保公司负责投资、建设、运营平和县生活垃圾焚烧发电厂。从原告圣元环保公司申请变更诉讼请求内容来看，其实质上是在坚持起诉时的诉讼请求基础上增加关于“由圣元环保公司负责投资、建设、运营平和县生活垃圾焚烧发电厂”的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。原告圣元环保公司系在起诉书副本送达平和县政府和平和县住建局后增加诉讼请求，属于无正当理由提出新的诉讼请求，本院不予准许。因此，本案圣元环保公司的诉讼请求为请求判令平和县政府、平和县住建局继续履行与圣元环保公司于2015年5月19日签订的《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》，即平和县政府和平和县住建局应立即配合圣元环保公司启动平和县建设垃圾焚烧发电厂项目的前期工作（选址、立项、环评等）。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款规定，原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。根据案涉《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》约定，原告圣元环保公司取得的特许经营权是负责平和县垃圾焚烧发电厂建成投产前的过渡期，专项处理福建省平和县（小溪镇、南胜镇、五寨乡、坂仔镇、霞寨镇）垃圾的权利。过渡期间，平和县政府负责垃圾的收集及密闭运送至漳浦县垃圾焚烧发电厂。同时，该协议还约定，本协议签署生效后圣元环保公司立即启动在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期（选址、立项、环评等）工作，产生的费用双方另行商议。从该协议约定的内容看，平和县政府并没有义务配合圣元环保公司启动平和县建设垃圾焚烧发电厂项目的前期工作（选址、立项、环评等）；因此，原告起诉请求被告平和县政府立即履行配合圣元环保公司启动平和县建设垃圾焚烧发电厂项目的前期工作（选址、立项、环评等）的主张缺乏事实依据，不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告圣元环保股份有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告圣元环保股份有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。

审　判　长　　蔡月新

审　判　员　　陈妙红

人民陪审员　　王闽燕

二〇二〇年七月十五日

法官　助理　　王炜强

书　记　员　　陈雪贞

附：本案适用主要法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。