汉川市水利和湖泊局、汉川市元华船舶修造有限公司水利行政管理(水利)二审行政判决书

湖北省孝感市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2020)鄂09行终25号

上诉人（原审被告）汉川市水利和湖泊局。住所地：汉川市长兴街6号。

法定代表人陈斌，该局局长。

被上诉人（原审原告）汉川市元华船舶修造有限公司。住所地：汉川市新女山街道办事处上河沿。

法定代表人冯志高，该公司执行董事。

原审被告孝感市人民政府。住所地：孝感市乾坤大道123号。

法定代表人吴海涛，该市市长。

原审第三人汉川市交通运输局。住所地：汉川市山后三路。

法定代表人汪爱华，该局局长。

原审原告汉川市元华船舶修造有限公司（以下简称元华公司）因不服原审被告汉川市水利和湖泊局（以下简称汉川水利局）于2018年6月29日作出的水利行政处理决定，向汉川市人民法院提起行政诉讼。汉川市人民法院作出（2018）鄂0984行初41号行政判决，元华公司不服该行政判决，向孝感市中级人民法院提起上诉。孝感市中级人民法院作出（2019）鄂09行终30号行政裁定，撤销汉川市人民法院（2018）鄂0984行初41号行政判决，发回重审。汉川市人民法院认为本案不宜在当地审理，报请指定管辖。本院依法指定云梦县人民法院审理。汉川水利局不服云梦县人民法院（2019）鄂0923行初32号行政判决，向本院提起上诉。上诉人汉川水利局上诉时未向法院提出新的事实、证据，本案因“新冠”××的特殊情况，合议庭认为不需要开庭审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审判决认定事实如下：原告元华公司的前身为原汉川县航运公司下属的汉川造船厂，始建于1958年，1999年12月企业改制。1999年12月3日，汉川航运公司与冯志高签订了《湖北省汉川市造船厂资产转让合同书》，汉川航运公司将其下设全资二级单位汉川造船厂部分资产作价转让给冯志高。其转让的主要资产：“湖北省汉川市造船厂”及其技术力量和厂办公室一栋、木工车间、原样板车间东半间、锻工车间、旧办公室四间、绞船机厂房、厂地及水域、供电变压器（在劳保局厂区内）及线路、厂内所属设备物质及造船配套的机械设备等。2000年4月6日经工商机关核准登记成立原告元华公司。2018年6月29日，被告汉川水利局同时作出责令停止违法行为通知书和行政处理决定书。于同年7月2日同时送达给原告元华公司。行政处理决定限原告元华公司于2018年7月8日之前自行拆除建筑物，恢复原状；逾期不履行，将实施代履行，并处以罚款。原告元华公司不服该行政处理决定，并提起行政复议，经被告孝感市人民政府复议委员会复议后，于2018年10月19日作出孝政复（2018）73-5号行政复议决定书，维持了被告汉川水利局作出的行政处理决定。原告元华公司仍然不服，遂依法提起行政诉讼。

一审法院经审理认为，被告汉川水利局所作行政处理决定具有强制执行的内容，应当适用《中华人民共和国行政强制法》有关规定，故被告汉川水利局在作出该处理决定书之前，应书面催告原告元华公司自觉履行义务。且原告元华公司在收到催告书后，有陈述、申辩权。被告汉川水利局以责令停止违法行为通知书的形式代替催告书，且与处理决定同日作出，同日送达，剥夺了原告元华公司的陈述、申辩权，属程序违法。因原告元华公司已配合环保整改自行关停了公司的运转，且拆除了相关建筑。故不需要停止执行行政处理决定。第三人汉川市交通运输局与原告元华公司之间只是一种行业主管关系，其与被告行政行为无关系。综上，经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：一、撤销汉川市水利和湖泊局于2018年6月20日作出的行政处理决定书（文12号）；二、撤销孝感市人民政府于2018年10月19日作出的孝政复（2018）73-5号行政复议决定书；三、驳回原告汉川市元华船舶修造有限公司第二项诉讼请求（即停止执行行政处理决定）。

上诉人汉川水利局上诉称，第一，上诉人作出的具体行政行为证据、依据充分。一是被上诉人在汉××段河道管理范围内外滩修建建筑物，地点汉江左岸（桩号68-500），面积约2，300平方米。有现场照片为证并附后。二是上诉人作出《行政处理决定书》（文12号），依据是被上诉人在河道管理范围内修建有建筑物，违反了《中华人民共和国水法》第三十七第二款关于“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高杆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”的规定。上诉人作出行政处理决定，依据是《中华人民共和国水法》第六十五条第一款关于“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款”的规定，以及中央、省环保督查的要求、汉川市环境保护委员会《关于做好汉江汉川二水厂至孝感××水厂水源××段面岸堤环境问题整改工作的紧急通知》要求。第二，上诉人作出具体行政行为的程序合法。一是上诉人依法履行了告知义务，有《责令停止违法行为通知书》和《送达回证》为证。其水行政执法人员还现场告知了被上诉人的工作人员。二是根据《行政处罚法》第四十二条规定关于“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”的规定，上诉人认为应当告知当事人可以组织听证的事项，不包括上诉人作出的“自行拆除违法建筑”这一决定。第三，上诉人作出具体行政行为的事实清楚。上诉人认为，被上诉人所建房屋一直没有被相关部门认定为合法建筑，也未向上诉人提交权属证书。上诉人依法认定其在河道管理范围内建设建筑物系违法行为并作出行政处理决定，事实清楚、证据确凿。因此，请求二审法院撤销重审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。

被上诉人元华公司答辩称，第一，上诉人作出的行政处理决定主要证据不足，一审判决撤销正确。答辩人的前身为原汉川县航运公司下属的汉川县造船厂，始建于1958年，至今已60余年。1999年12月企业改制。汉川航运公司与冯志高签订了汉川造船厂资产转让合同，冯志高受让汉川造船厂的全部建筑物、土地及水域。2000年4月6日经工商登记机关核准成立了汉川市元华船舶修造有限公司。涉案的建筑物并非答辩人擅自修建，而是历史的产物。上诉人下属的汉川市河道堤防管理总段还长期向答辩人收取堤房管理费。以上事实证明，答辩人的建筑物不应认定为违法建筑物。上诉人仅凭一张现场照片就认定答辩人的建筑物系违法建筑主要证据不足。按照《行政诉讼法》第七十条之规定，原审法院判决撤销行政处理决定书是正确的。第二，上诉人作出的行政处理决定违反法定程序，一审判决撤销正确。上诉人未按《行政处罚法》第三十一条和第四十二条之规定，履行告知义务，未进行听证程序。上诉人要求一个企业撤销全部建筑物（约2300m2），并将实施代履行，显然属于重大处罚事项，应当组织听证。上诉人也未按《行政强制法》第十八条和第三十五条之规定：“听取当事人的陈述和申辩，制作现场笔录，催告当事人履行义务”，同日制作《责令停止违法行为通知书》和《行政处理决定书》，并于2018年7月2日同时送达，剥夺了答辩人的陈述、申辩权。上诉人的行政行为严重违反法定程序，按照《行政诉讼法》第七十条之规定，原审法院判决撤销行政处理决定书也是正确的。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请判决驳回上诉，维持原判决。

原审被告孝感市人民政府及原审第三人汉川市交通运输局均未向法院提交二审答辩意见及陈述意见。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零八条第三款的规定，不影响人民法院审理。

上诉人汉川水利局、被上诉人元华公司、原审被告孝感市人民政府、原审第三人汉川市交通运输局向一审法院提交的证据、依据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院对被诉行政行为进行合法性审查，是行政诉讼的基本原则，是行政审判的中心环节，是人民法院审理行政案件的重心。被诉行政机关原汉川市水利局于2018年6月29日作出《行政处理决定书》（文12号）。该行政处理决定限元华公司在2018年7月8日之前自行拆除建筑物，恢复原状；逾期不履行，将实施代履行，并处以罚款。元华公司不服上述行政处理决定，向人民法院提起行政诉讼。人民法院在审理中，应当查明被诉行政行为是否存在主要证据不足；适用法律、法规是否错误；是否违反法定程序；是否超越职权或滥用职权；以及是否存在明显不当等情形。被诉行政处理决定在事实上认定，元华公司擅自在汉江干堤河道堤防管理范围内外滩修建建筑物，其建筑面积约2300平方米。人民法院经审理查明，元华公司的前身为原汉川县航运公司下属的汉川造船厂，始建于1958年，1999年12月企业改制，1999年12月3日，汉川航运公司与冯志高签订《湖北省汉川市造船厂资产转让合同书》，汉川航运公司将其下设全资二级单位汉川造船厂部分资产作价转让给冯志高。其转让的主要资产：“湖北省汉川造船厂”及其技术力量和厂办公室一栋、木工车间、原样板车间东半间、锻工车间、旧办公室四间、绞船机厂房、厂地及水域，供电变压器（在劳保局厂区内）及线路，厂内所属设备物质及造船配套的机械设备等。2000年4月6日，经工商机关核准登记成立元华公司。元华公司经企业改制有偿转让取得的建筑物及配套设施，在《中华人民共和国水法》施行前已经存在，不应认定为违法建筑物。由于元华公司的前身为原汉川县航运公司下属的汉川造船厂，始建于1958年，该企业属历史遗留问题，对历史遗留问题的处理，行政机关应当本着实事求是、尊重历史，符合现实的原则，本着保持谦抑、格外谨慎、有利于保护企业合法权益的态度，依法作出客观、公正处理。元华公司是经工商行政机关核发营业执照、湖北省国防科学技术工业办公室核发《湖北省船舶修造技术许可证》的合法经营企业，元华公司对行政机关产生了一定的信赖，该企业基于对行政机关的信赖，建设配套设施满足企业生产经营的需要，那么行政机关仅以企业内部的建筑配套设施手续存在问题而认定其属于违法建筑，进而作出自行拆除建筑物的行政决定，导致企业的合法、合理补偿利益得不到保护，违反了行政行为的正当性原则。故被诉行政处理决定将全部建筑物认定为违法建筑，缺乏事实根据。被诉行政机关对其作出的行政行为所认定的事实，依法负有举证责任。人民法院经过核实证据从而准确地判明被诉行政行为是否有足够的事实根据。从一审、二审查明的事实，被诉行政处理决定因主要证据不足而不具有合法性，且适用法律法规错误。本案需要说明的是，根据新颁布实施的《中华人民共和国水法》以及水源地环境保护等客观情况，元华公司已配合环境整改自行关停了该公司的运转，并且自行拆除了相应的部分建筑设施。对元华公司关停拆除的补偿问题属另一法律关系，应另案依法处理。

现代社会治理，既要注重结果正义，也应注重程序正当，既要依法治理，也要兼顾各方面的利益。上诉人汉川水利局作出的行政决定，涉及到限期拆除、代履行、罚款等，对被上诉人元华公司的重大利益产生直接不利影响，应当遵循正当程序原则。但上诉人汉川水利局均于2018年6月20日作出行政处理决定书（文12号）、责令停止违法行为通知书（2018）17号，并于2018年7月2日同时向元华公司送达，在作出行政处理决定前未进行调查、未制作现场勘察笔录、未听取元华公司的陈述、申辩意见，也未告知元华公司具有申请听证的权利，其行政行为违反了正当程序原则。

综上，被诉行政处理决定主要证据不足，适用法律法规错误，违反法定程序。一审判决撤销汉川水利局于2018年6月20日作出的行政处理决定，撤销孝感市人民政府于2018年10月19日作出的孝政复（2018）73-5号行政复议决定并无不当。但是，一审判决主文第三项的表述不准确，应予以纠正，行政决定不具有合法性而被人民法院依法判决撤销后，该行政决定不具有强制执行力，依法应当停止执行该行政决定。因此，上诉人汉川水利局的上诉理由不成立，对其上诉请求依法应予以驳回。一审判决第一项、第二项依法应予以维持，第三项依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

一、维持湖北省云梦县人民法院（2019）鄂0923行初32号行政判决第一项、第二项，即撤销汉川市水利和湖泊局于2018年6月20日作出的行政处理决定书（文12号），撤销孝感市人民政府于2018年10月19日作出的孝政复（2018）73-5号行政复议决定书；

二、撤销湖北省云梦县人民法院（2019）鄂0923行初32号行政判决第三项，即驳回原告汉川市元华船舶修造有限公司第二项诉讼请求（请求停止执行行政处理决定）。

二审案件受理费50元，由上诉人汉川市水利和湖泊局负担。

本判决为终审判决。

审判长　　祁国华

审判员　　黄　伟

审判员　　彭　娟

二〇二〇年四月十三日

法官助理吴冬梅

书记员李游

附相关法律条文：

《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；