汉川市元华船舶修造有限公司与汉川市人民政府水利行政管理(水利)一审行政判决书

湖北省孝感市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)鄂09行初54号

原告汉川市元华船舶修造有限公司。住所地：汉川市仙女山街道办事处上河沿。

法定代表人冯志高，该公司执行董事。

委托诉讼代理人肖生宜，湖北松竹梅律师事务所律师。代理权限：参加诉讼、签收法律文书。

被告汉川市人民政府。住所地：汉川市仙女山街道办事处广场路7号。

法定代表人黄建军，该市市长。

委托诉讼代理人陈征兵，汉川市交通运输局副局长。代理权限：一般代理。

委托诉讼代理人陈建华，湖北谛益律师事务所律师。代理权限：一般代理。

第三人汉川市交通运输局。住所地：汉川市山后三路78号。

法定代表人汪爱华，该局局长。

委托诉讼代理人陈建华，湖北谛益律师事务所律师。代理权限：一般代理。

原告汉川市元华船舶修造有限公司因认为被告汉川市人民政府不履行企业关停拆迁补偿职责，于2019年7月17日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月22日立案后，于2019年7月24日向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书。因原告汉川市元华船舶修造有限公司（以下简称元华公司）诉被告汉川市水利和湖泊局水利行政处理及行政复议一案，先经汉川市人民法院作出（2018）鄂0984行初41号行政判决，元华公司不服此判决向本院提起上诉，本院依法作出（2019）鄂09行终30号行政裁定，撤销汉川市人民法院作出的一审判决并发回重审。汉川市人民法院认为本案不宜在当地法院审理，报请本院指定到云梦县人民法院审理。云梦县人民法院于2019年12月9日作出（2019）鄂0923行初32号行政判决，撤销水利行政处理决定并撤销行政复议决定。汉川市水利和湖泊局不服，向本院提起上诉。由于水利行政处理决定案与不履行行政补偿职责案具有关联性，本案的审判应以水利行政处理决定案的审理结果为依据，而水利行政处理决定案尚未审结，故不履行行政补偿职责案中止诉讼。现该水利行政处理及行政复议案已于2020年4月13日作出（2020）鄂行终25号行政判决，驳回汉川市水利和湖泊局的上诉，维持原审判决。该判决书送达并生效后，本案恢复审理。本院依法组成合议庭，于2020年4月17日进行远程在线视频开庭审理了本案。原告元华公司的委托诉讼代理人肖生宜，被告汉川市人民政府副市长孙志刚及委托诉讼代理人陈征兵、陈建华，第三人汉川市交通运输局副局长陈征兵及委托诉讼代理人陈建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2017年9月1日，汉川市人民政府根据湖北省人民政府对全省县级以上城市集中式饮用水源地的环境保护专项督查情况，依照《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条以及《湖北省水污染防治条例》第二十六条等有关规定，对元华公司下达《关于依法对汉川市元华船舶修造有限公司限期关闭的通知》（汉川政函[2017]33号），要求元华公司必须停止生产，将主要生产设备拆解并撤离现场。为了确保完成元华公司关停搬迁工作任务，汉川市人民政府成立了以分管副市长为组长、汉川市交通运输局有关人员为成员的工作专班，多次召开专题会议，起初决定对元华公司实施“选址搬迁”，但由于客观原因选址搬迁方案不能实施，工作专班经请示汉川市人民政府决定以“货币方式补偿”。元华公司于2017年9月关停，场区内的器械集中封存，拆除了部分建筑物，平整了场地等。2017年12月，元华公司委托有关机构进行资产清算评估，并根据评估报告结果请求汉川市人民政府予以补偿，但经多次协商未达成一致补偿意见。在原告向人民法院提起诉讼之前，被告未予补偿、也未作出补偿决定。

原告元华公司诉称，原告位于湖北省汉川市仙女山街道办事处上河沿，地处汉江汉川段，厂区岸线240m，占地约40亩。前身为原汉川县航运公司下属的汉川造船厂，始建于1958年，至今已有60年的历史，随着国有集体企业的改制，汉川造船厂于1999年12月改制为元华公司。2000年4月6日，汉川市工商局为元华公司核发了营业执照，湖北省国防科技技术工业办公室为元华公司核发了《湖北省船舶修造技术许可证》，可生产三级Ⅱ类钢质一般船舶。元华公司共有职工66人，其中，管理人员10人，技术人员6人，工人50人，是湖北省孝感市唯一一家取得船舶修造许可证的企业，厂区内造船、修船设施齐全，企业经营状况良好。

2017年9月1日，汉川市人民政府按照上级环保督查组的意见，根据《水污染防治法》的有关规定，对元华公司下达了《关于依法对汉川市元华船舶修造有限公司限期关闭的通知》（汉川政函[2017]33号）。通知要求：“从通知发布之日起必须停止生产，在2017年10月13日前将主要生产设备拆解并撤离现场”。为了确保在限期内完成元华公司搬迁整改工作任务，市政府成立了以分管副市长为组长、汉川市交通运输局有关人员为成员的工作专班，多次召开专题会议，初步决定对元华公司实施“选址搬迁”。2017年9至12月，汉川市交通运输局，汉川市港船管理所与元华公司负责人先后多次在汉江沿线××经济开发区、××、沉湖镇等地进行船厂选址，终因投资大，审批难而放弃。由于选址搬迁方案不能实施，工作专班经请示市政府后，决定以“货币补偿”方式进行。2017年12月，工作专班将“货币补偿”方案告知元华公司，并要求元华尽快进行资产清算评估。2017年12月21日，湖北方联房地产评估咨询有限公司对元华公司进行了资产评估，结果为：房屋总建筑面积2386.51m2，土地使用面积26400m2，总价值为814.15万元。2018年8月24日，武汉安联信资产评估事务有限公司对元华公司的实物资产（原材料、机器设备）、特许经营权（岸线使用权）、企业经营权益损失及企业停产职工生活费补偿等进行了评估，其评估价值为955.6518万元。两份评估报告合计金额为：1769.8018万元。

元华公司按照市政府的通知和工作专班的要求，于2017年9月关停，场区内的所有器械集中封存，拆除了部分建筑物，平整了场地，通过了环保检查验收。此后，元华公司无数次找市政府、交通运输局和工作专班，要求给予合理合法的经济补偿。按照相关法律之规定，元华公司应得到如下补偿：1.不动产。即房屋所有权和土地使用权的补偿。2.造船专用设备的补偿。企业关停后专用设备随之废弃。3.无形资产的补偿。如岸线使用权、船舶修造许可权等。4.职工安置补偿。5.企业停产停业即被关闭的补偿。6.职工停产期间生活补助等。但汉川市人民政府至今未履行补偿之责，致使元华公司遭受重大经济损失。

综上所述，元华公司系依法成立的企业，公司的合法权益受法律保护。汉川市人民政府为了防治水污染，保障饮用水安全，为了公共利益的需要，根据《水污染防治法》的有关规定，责令元华公司关闭、拆除之后，应当按照《水污染防治法》第八条、《民法总则》第一百一十七条、《物权法》第四十二条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条、第十七条之规定，对元华公司的损失给予补偿，依法履行县级人民政府特定的补偿之责。汉川市交通运输局作为元华公司的业务主管部门，执行市政府的指示，让元华公司关闭、拆除，也负有相应的补偿之责。依照行政先行处理原则，在元华公司请求之下，汉川市人民政府与元华公司“以选址搬迁到货币补偿”之方案进行过多次协商，均无结果。为了保护元华公司的合法权益，根据《行政诉讼法》第四十四条和第十五条之规定提起诉讼。请求：1.判令汉川市人民政府履行企业关停、拆迁的补偿职责；2.本案诉讼费由被告负担。

原告元华公司向本院提交了以下证据、依据：

证据一，营业执照、湖北省船舶修造技术许可证。拟证明：元华公司的行政诉讼主体资格，合法经营企业。

证据二，资产转让合同。拟证明：汉川造船厂于1999年12月进行企业改制。

证据三，港口岸线临时使用许可证、孝感市港航管理局证明。拟证明：汉川造船厂经企业改制后变更为汉川市元华船舶修造有限公司，有240米岸线使用权。

证据四，王青华的证人证言。拟证明：元华公司的主要建筑物原为汉川县造船厂所有，兴建于1988年之前。

证据五，汉川市人民政府关于依法对汉川市元华船舶修造有限公司限期关闭的通知（2017年9月1日）。拟证明：汉川市人民政府为了保护饮用水水源环境通知元华公司关闭、拆除，应当对元华公司依法给予经济补偿。

证据六，湖北方联房地产评估咨询有限责任公司《房地产评估报告书》（2017年12月21日）；武汉安联信资产评估事务有限公司《资产评估报告》（2018年8月24日）。拟证明：元华公司的建筑面积2386.51m2、土地使用面积26400m2，房地产总价8141500元；元华公司的原材料、机器设备、岸线使用权、企业收益损失等评估值为9556518.00元。两项合计17698018元。

证据七，关于元华公司搬迁整改工作情况汇报（2018年9月3日）。拟证明：市政府成立了工作专班，汉川市交通局督促元华公司于2017年9月底关闭、拆除了部分建筑物，市政府决定对元华公司实行货币补偿。

证据八，元华公司关于搬迁补偿有关情况的反映及请求（2018年12月24日）。拟证明：元华公司请求市政府尽快落实“货币补偿”决定。

证据九，元华公司拆除货币补偿工作方案。拟证明：汉川市人民政府成立了“元华公司拆除货币补偿工作领导小组，汉川市交通运输局负责搬迁、拆除；汉川市财政局负责补偿经费；……”

证据十，湖北省行政事业单位资金往来结算票据。拟证明：汉川市河道堤防管理总段城关管理段收取元华公司年度堤防费3000元。

证据十一，荣誉证书（4份）、会员证书。拟证明：元华公司系湖北省船舶工业行业协会会员、消费者满意单位。

法律依据：

1.《水污染防治法》第八条；2.《民法总则》第一百一十七条；3.《物权法》第四十二条；4.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条、第十七条。

被告汉川市人民政府辩称，第一，原告在2000年购买原汉川造船厂时，根据汉川市乡镇企业资产评估审计事务所文件川乡企资字（2000）4号《关于对冯志高同志的资产评估报告书》记载，转让的建筑物只有495.5平方米，系1988年《水法》颁布前所建，可视为合法建筑物，同意补偿。第二，原告无岸线使用权证书，2000年购买原汉川造船厂时并没有转让岸线使用权，这些年原告是无偿使用国家的岸线，因此不应补偿。第三，原告的库存材料、设备可以自己拿走不属于拆迁范围不应补偿、企业经营收益损失属于间接损失，原告要求补偿，没有法律依据。综上所述，被告除了同意依法对原告的合法建筑物建筑面积495.5平方米进行补偿外，请求法院依法驳回原告的其它诉讼请求。

被告汉川市人民政府向本院提交了以下证据：

证据一，行政起诉状、变更诉讼请求申请书、行政上诉状、行政判决书（2018）第0984行初41号。拟证明：原告重复起诉；原告不应起诉被告。

证据二，行政判决书（2018）第0984行初41号。拟证明：违法建筑应不予补偿，土地和码头岸线使用权不应补偿。

第三人汉川市交通运输局述称，第一，原告在2000年购买原汉川造船厂时，根据汉川市乡镇企业资产评估审计事务所文件川乡企资字（2000）4号《关于对冯志高同志的资产评估报告书》记载，转让的建筑物只有495.5平方米，系1988年《水法》颁布前所建，其余1891.01平方米系违法建筑不应补偿。原告无岸线使用权证书，2000年购买原汉川造船厂时并没有转让岸线使用权，这些年原告是无偿使用国家的岸线，因此不应补偿。原告的库存材料、设备可以自己拿走不属于拆迁范围不应补偿、企业经营收益损失属于间接损失，原告要求补偿，没有法律依据。综上所述，即或合法建筑要求补偿，也与第三人无关，请求法院依法驳回原告对第三人的诉讼。

第三人未向本院提交证据及法律依据。

经远程在线视频庭审质证，被告及第三人对原告提交证据的质证意见如下：对证据一、证据二无异议。对证据三的真实性、关联性、合法性及证明目的均有异议，证件失效，不能证明原告享有岸线使用权。对证据四有异议，属于孤证，年限长凭记忆所说，但该证言所述房屋建筑物与汉川市乡镇企业资产评估审计事务所文件川乡企资字（2000）4号《关于对冯志高同志的资产评估报告书》记载不一致，应以评估报告记载转让房屋建筑面积495.5平方米为准。对证据五的真实性无异议，证明目的有异议。对证据六有异议，不认可，对违法建筑及无产权的房屋土地按有证进行了评估，不应对无岸线权进行价值评估，对原材料、机械设备、企业收益损失评估过高。对证据七没有盖章，不是正式文件，有异议。对证据八有异议，属于原告单方面要求不能作为证据。对证据九有异议，没有盖章，不是正式文件。对证据十无异议；对证据十一经核实原件后无异议。

原告对被告提交证据的质证意见如下：证据一系元华公司诉汉川市水利和湖泊局、孝感市人民政府、第三人汉川市交通运输局的法律文书，案由为水利行政处理及行政复议，与本案没有直接的关联性。两案案由不同，被告主体不同，诉讼请求不同，不能证明原告系重复起诉，也不能证明汉川市人民政府不应成为被告。证据二中所列判决书已被孝感市中级人民法院（2019）鄂09行终30号行政裁定书予以撤销，不能作为本案的证据使用。该判决书不能证明元华公司的建筑物、土地和码头岸线使用权不应补偿。

本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据一、证据二依法予以认定。证据三中“湖北省港口岸线临时使用许可证”与孝感市港航管理局于2010年12月10日出具的“证明”是对相关客观事实的说明，仅证明客观事实的存在，对其客观事实予以认定。证据四属证人证言，因庭审前原告未申请证人出庭作证，庭审中证人未到庭作证并接受调查，对其证言不予采纳。证据五是被告汉川市人民政府针对原告元华公司作出的限期关闭行政决定，原告对该行政决定未申请行政复议、也未提起行政诉讼，该行政决定已发生法律效力，依法予以认定。证据六属资产类评估报告，因本案诉的实质是被诉行政机关未依法履行行政补偿职责，根据行政先行原则，有待行政机关先依法作出行政补偿决定，故在本案中对此证据不作评判。证据七、证据八、证据九仅证明元华公司根据汉川市人民政府的行政决定对企业予以关停，先后向汉川市人民政府及有关行政机关反映情况，提出企业关停、拆迁补偿请求，以及汉川市人民政府组织工作专班协调解决相关问题的过程，对其客观事实部分予以确认。证据十、证据十一经被告核对原件后无异议，依法予以采纳。被告提交的证据一、证据二中有关元华公司诉汉川市水利和湖泊局水利行政处理及行政复议案，与本案的案由不同、被告主体不同、诉讼请求不同，不属重复诉讼。该证据中（2018）鄂0984行初41号行政判决已被二审法院依法撤销，该行政判决不具有法律效力。故对上述证据均依法不予采纳。

经审理查明，原告元华公司的前身为原汉川县航运公司下属的汉川造船厂，始建于1958年，1999年12月企业改制。1999年12月3日，汉川航运公司与冯志高签订了《湖北省造船厂资产转让合同书》，汉川航运公司将其下设全资二级单位汉川造船厂部分资产作价转让给冯志高。其转让的主要资产：“湖北省造船厂”及其技术力量和厂办公室一栋、木工车间、原样板车间东半间、锻工车间、旧办公室四间、绞船机厂房、厂地及水域、供电变压器（在劳保局厂区内）及线路、厂内所属设备物质及造船配套的机械设备等。2000年4月6日，经工商机关核准登记成立“汉川市元华船舶修造有限公司”（即元华公司）。元华公司经湖北省国防科学工业办公室颁发三级Ⅱ类钢质一般船舶修造技术许可证。

2017年9月1日，汉川市人民政府作出《关于依法对汉川市元华船舶修造有限公司限期关闭的通知》（汉川政函[2017］33号）。该限期关闭通知的主要内容是：省政府对全省县级以上城市集中式饮用水源地开展了环境保护专项督查，经现场检查，该船厂位于汉川××保护区内，属排放污染物的建设项目。根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条和《湖北省水污染防治条例》第二十六条等有关规定，应予以限期拆除或关闭。从通知发布之日起必须停止生产，并将主要生产设备拆解并撤离现场。

为了确保完成元华公司关停搬迁工作任务，汉川市人民政府成立了以分管副市长为组长、汉川市交通运输局有关人员为成员的工作专班，多次召开专题会议，起初决定对元华公司实施“选址搬迁”，但由于客观原因选址搬迁方案不能实施，工作专班经请示汉川市人民政府决定以“货币方式补偿”。元华公司于2017年9月关停，元华公司先后对场区内的器械集中封存，拆除了部分建筑物，平整了场地等。为了实现货币化补偿，元华公司委托有关机构进行资产清算评估，并根据评估结果请求汉川市人民政府予以补偿，但经多次协商未达成一致补偿意见。此后，元华公司多次找汉川市人民政府、汉川市交通运输局及工作专班，要求给予经济补偿，但汉川市人民政府未予补偿、也未作出补偿决定。故原告向人民法院提起请求履行补偿职责之诉。

本院认为，本案争议焦点，是原告元华公司请求被告汉川市人民政府履行关停拆迁补偿职责，是否具有事实根据和法律依据。原告元华公司的前身为原汉川县航运公司下属的汉川造船厂，始建于1958年，1999年12月企业改制，1999年12月3日，汉川航运公司与冯志高签订《湖北省造船厂资产转让合同书》，汉川航运公司将其下设全资二级单位汉川造船厂部分资产作价转让给冯志高。2000年4月6日，经工商机关核准登记成立“汉川市元华船舶修造有限公司”。元华公司经企业改制有偿转让取得的建筑物及配套设施，在《中华人民共和国水法》施行前已经存在，不属于违法建筑物。由于元华公司的前身为原汉川县航运公司下属的汉川造船厂，始建于1958年，该企业属历史遗留问题，对历史遗留问题的处理，行政机关应当本着实事求是、尊重历史，符合现实的原则，本着保持谦抑、格外谨慎、有利于保护企业合法权益的态度，依法作出客观、公正处理。元华公司是经工商行政机关核发营业执照、湖北省国防科学技术工业办公室核发《湖北省船舶修造技术许可证》的合法经营企业，元华公司对行政机关产生了一定的信赖，该企业基于对行政机关的信赖，为满足企业生产经营的需要而建设的配套设施不给予合理补偿，不符合行政行为的正当性原则。

2017年9月1日，汉川市人民政府根据元华公司的生产经营场所被划入汉川三水厂二级饮用水源保护区域的实际情况，为了社会公共利益的需要，作出《关于依法对汉川市元华船舶修造有限公司限期关闭的通知》（[2017]33号）之后，致使原属合法存在的元华公司停产停业至今。鉴于元华公司是经依法核准登记并经许可合法经营的企业，该企业关停并拆除建筑设施及生产设备其合法利益会受到一定的损失。汉川市人民政府为解决元华公司的整体搬迁问题，高度重视，于2017年成立了工作专班，多次组织协调。因客观原因，未能重新选址建厂。经协调初步达成货币补偿的意向，但未就货币补偿数额达成一致意见。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，原告元华公司依法取得的行政许可受法律保护。如果准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了社会公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此对其造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条以及《湖北省水污染防治条例》第十二条、第十三条的规定，给合本案客观实际，因社会公共利益需要的原因使元华公司被关闭，应由汉川市人民政府给予合法合理补偿。由于本案元华公司诉请履行行政补偿职责已转化为金钱补偿，其金钱补偿属一般给付之诉，但因补偿标准以及补偿金额还不明确，人民法院不能直接作出补偿判决。元华公司应当与汉川市人民政府先行协商解决，汉川市交通运输局作为汉川市人民政府委托处理相关补偿事宜的职能部门，应积极参与做好协商或者调解工作。如果协商不成功，汉川市人民政府应当依法作出补偿决定。根据行政先行处理的原则，行政机关应当在职权范围内作出判断处理的补偿行为，如果行政相对人不服该补偿行为可以依法主张权利，人民法院再对其补偿行为是否合法、是否明显不当进行审查。

综上所述，原告元华公司请求被告汉川市人民政府履行企业关停拆迁补偿职责具有事实根据和法律依据，其认为被告汉川市人民政府不履行法定职责的理由成立，对其诉讼请求依法应予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：

责令被告汉川市人民政府于本判决生效之日起在三个月内作出补偿决定。

本案诉讼费人民币50元，由被告汉川市人民政府负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条的规定，当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书，如果当事人拒绝履行，将按照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十六条的相关规定承担责任。

审判长　　祁国华

审判员　　黄　伟

审判员　　彭　娟

二〇二〇年四月二十一日

法官助理吴冬梅

书记员罗自阳

附相关法律条文：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

第九十四条当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。

第九十六条行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：

（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；

（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；

（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；

（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；

（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。