沧州市天佑电力工程安装有限公司、沧州市住房和城乡建设局城乡建设行政管理:其他(城建)二审行政判决书

河北省沧州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）冀09行终226号

上诉人（原审原告）沧州市天佑电力工程安装有限公司，住所地沧州市运河区赵庄西街。

法定代表人艾丽娜，该公司执行董事。

委托代理人皮德智，河北沧狮律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）沧州市住房和城乡建设局，住所地沧州市运河区迎宾大道建业大厦。

法定代表人杨建峰，该局局长。

委托代理人赵长海，该局招标办主任。

委托代理人孙鑫，河北衡泰律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）河北省住房和城乡建设厅，住所地石家庄市新华路501号。

法定代表人曹汝涛，该厅厅长。

委托代理人陈玮明，该厅工作人员。

委托代理人崔育民，河北冀华律师事务所律师。

原审第三人沧州师范学院，住所地沧州市运河区学院西路。

负责人云电军，该院副校长。

委托代理人朱凤森，河北东方伟业律师事务所律师。

上诉人沧州市天佑电力工程安装有限公司（以下简称天佑公司）因诉沧州市住房和城乡建设局（以下简称沧州市住建局）、河北省住房和城乡建设厅（以下简称河北省住建厅）招标投标投诉处理决定及行政复议一案，不服河北省沧州市运河区人民法院（2017）冀0903行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明，2015年12月4日，沧州师范学院与河北科信实德工程项目管理有限公司（以下简称科信实德公司）签订了《工程建设项目招标代理协议书》，委托该公司为沧州师范学院供电设施改造工程的招投标代理单位。2016年3月18日，科信实德公司组织开标，经评标委员会评审确定天佑公司为中标单位。2016年5月31日，评标委员会进行复审并出具《沧州师范学院增容改造安装工程复审评标报告》，确定河北中兴电力装备有限责任公司（以下简称中兴公司）为第一中标候选人。2016年6月14日，天佑公司向沧州师范学院对复审结果提出异议。2016年6月19日，科信实德公司对天佑公司的异议作出了《关于沧州市天佑电力工程安装有限公司对“沧州师范学院增容改造安装工程”中标结果质疑的回复》。2016年6月19日，天佑公司向沧州市住建局进行投诉。沧州市住建局经组织资深评标专家进行评审后于2016年7月13日向天佑公司作出《沧州市建设工程招标投标活动投诉处理意见书》（2016-002），处理意见为：1.取消“沧州师范学院增容改造安装工程”的中标候选人天佑公司的中标资格；2.中兴公司为该工程第一中标候选人。天佑公司不服，向河北省住建厅提交行政复议申请，河北省住建厅于2016年11月8日作出冀建复字[2016]135号行政复议决定，维持沧州市住建局作出的投诉处理意见书。天佑公司不服，起诉至法院。

一审法院认为，《中华人民共和国招标投标法》第二十七条第一款规定：“投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。”《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第6.1.4条规定：“投标人必须按招标工程量清单填报价格。项目编码、项目名称、项目特征、计量单位、工程量必须与招标工程量清单一致”《中华人民共和国住房和城乡建设部公告》（第1567号）明确规定：“现批准《建设工程工程量清单计价规范》为国家标准，编号为GB50500-2013……其中……6.1.4……为强制性条文，必须严格执行……”本案中，天佑公司投标文件的商务部分报表中有以下缺项：1-5单位工程电缆井、分接箱基础、高压计量柜基础、配电室基础、箱变基础等五个单位工程缺少《单位工程费汇总表》《分部分项工程量清单计价表》《单价措施项目工程量清单计价表》《总价措施项目工程量清单计价表》等重要表格，对该事实本案当事人均无异议。天佑公司的投标文件不符合上述规定的要求，亦不符合招标人沧州师范学院招标文件的要求（招标文件第39页第4条第3项），因此，2016年5月31日《沧州师范学院增容改造安装工程复审评标报告》认定天佑公司报价为无效报价并取消其中标资格于法有据，沧州市住建局依2016年7月8日资深专家的复审报告所作投诉处理意见书，以及河北省住建厅所作复议决定并无不当。天佑公司的诉讼请求没有事实根据，亦无法律依据，本院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回天佑公司的诉讼请求。

上诉人天佑公司主要上诉理由为：第一，评标委员会于2016年5月31日组织复审是违法的。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十五条的规定，只有在上诉人存在放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实确实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，招标人才可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标。因此，在上诉人不存在上述法律规定的任何情形的前提下，沧州师范学院于2016年5月31日组织复审公示中兴公司为第一中标候选人并确认为中标单位是违法的。第二，沧州市住建局于2016年7月8日组织的资深专家复审是违法的。根据《关于加强河北省建筑工程资深评标专家管理的通知》(冀建招办[2009]9号)第三条第四项第2目的规定，评标工作被投诉的项目招标，可由资深评标专家组成评标委员会对投诉问题进行认定；而资深专家组成所谓复审委员会是违法的，资深专家没有对投诉问题进行任何认定，而认定复审结果有效是错误的。且资深专家由被投诉人沧州师范学院接送往返沧州与石家庄，并接受其宴请，根本不具有独立性和廉洁性，其复审报告根本不应采纳。第三，评标委员会根据招标文件第39页第4条第3项内容的规定，认定上诉人报价为无效报价是错误的。上诉人投标文件的商务部分报表中有缺项是客观事实。但根据《中华人民共和国标准施工招标文件》（2007年版、2013年第23号令修正）第五章工程量清单第2.3条“工程量清单中投标人没有填入单价或价格的子目，其费用视为已分摊在工程量清单中其他相关子目的单价或价格之中”和《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-213）“6.2.7招标工程量清单与计价表中列明的所有需要填写单价和合价的项目，投标人均应填写且只允许有一个报价。未填写单价和合价的项目，可视为此项费用已包含在已标价工程量清单中其他项目的单价和合价之中。当竣工结算时，此项目不得重新组价予以调整”的规定，上诉人缺项项目视为此项费用已包含在已标价工程清单中其他项目的单价和合价之中，并不是无效报价。上诉人请求依法改判支持其诉讼请求。

被上诉人沧州市住建局辩称，被上诉人向上诉人作出的投诉处理意见书程序合法，证据确凿，适用法律法规正确。2016年6月19日被上诉人收到上诉人的投诉，依照法定程序组织资深评标专家进行评审后并于2016年7月13日向上诉人作出投诉处理意见书，送达上诉人，程序合法。被上诉人依照资深专家评审委员会意见，取消沧州师范学院增容改造安装工程中标候选人上诉人的中标资格，中兴公司为第一中标候选人，依据该意见向上诉人作出投诉处理意见书，证据充分，适用法律法规正确，综上。原审认定事实清楚，应当驳回上诉，维持原判。

被上诉人河北省住建厅辩称，上诉人的上诉理由均是一审起诉的理由，没有新的意见，在一审审理中我厅进行充分的答辩，二审答辩理由同一审答辩理由。上诉人的上诉无事实和法律依据，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人沧州师范学院同意二被上诉人的答辩意见，请求驳回上诉人的上诉。

本院经审理查明：涉案的招标工程项目名称为沧州师范学院增容改造安装工程，2015年12月4日，沧州师范学院委托科信实德公司承担该工程的招标代理工作。2016年2月22日，沧州师范学院在河北建设工程信息网发布了招标公告。2016年3月18日9时，科信实德公司组织工程开标，当日，评标委员会完成评标后向招标人提交《沧州师范学院增容改造安装工程评标报告》，该评标报告显示：投标人共有包括天佑公司、中兴公司在内的四个单位；评标委员会成员由招标人代表和专家库中随机抽取的专家组成，成员为数为7名；评标委员会对各投标人提交的投标文件进行评审评分，最后根据评标办法确定报价、技术和业绩得分最高的投标人为中标人；评标委员会推荐的中标候选人第一名为天佑公司、第二名为中兴公司、第三名河北光远电力实业有限公司，确定的中标单位为天佑公司，中标报价为2525063.26元；7名评标委员会成员均在评标报告上签了字。2016年3月30日，沧州建设信息网发布了该中标结果。5月30日，科信实德公司、沧州师范学院共同向沧州市住建局所属××沧州市建设工程招标投标管理办公室（以下简称招标办）提出申请，认为第一中标候选人投标文件商务标报表中有缺项、三名中标候选人的投标文件均出现综合单价为零的部分，应为无效标书，申请由原评标委员会对该项目重新评审。5月31日，原评标委员会进行复审，并向招标人出具了《沧州师范学院增容改造安装工程复审评标报告》，该复审评标报告显示：评标委员会对招标人重新评审申请中提出问题的评审结果为，（一）第一中标候选人投标文件的商务部分报表中有缺项，其报价为无效报价，并取消其中标资格，（二）第二和第三中标候选人的投标文件均未出现综合单价为零的情况，（三）评标委员会对另外三个投标人的商务标进行重新评审打分；评标委员会推荐的中标候选人第一名中兴公司、第二名河北光远电力实业有限公司，确定的中标单位为中兴公司。6月14日，天佑公司对该复审评标结果向沧州师范学院提出质疑。6月16日，科信实德公司作出回复称，中标公示后招标人向沧州市住建局招标办申请要求对各投标单位的投标文件重新评审，经招标办同意，在市建设工程服务中心进行了复审，评标委员会一致认定原第一中标候选人天佑公司报价为无效报价，并取消其中标资格，如对以上评审不满意，可向主管部门投诉。

2016年6月19日，天佑公司向沧州市住建局进行投诉，请求决定沧州师范学院增容改造安装工程中标结果违法，并责令沧州师范学院暂停该工程招标投标活动。招标办于6月21日受理了该投诉。6月28日，招标办向沧州师范学院发出通知函，依据《关于加强河北省建筑工程资深评标专家管理的通知》(冀建招办[2009]9号)第三条第四项的规定，需要由资深评标委员会进行重审认定，做好资深评标委员会对该项目进行评审的一切准备工作，并责令沧州师范学院暂停招投标活动。7月8日，招标办从河北省资深专家库中随机抽取5名资深专家对该项目进行了复审，并出具了复审报告，复审结论为，“（1）由于天佑公司提交的投标文件商务部分正副本多处内容不一致导致第一次评标误判，该商务标正本中电缆井等五个单位工程缺少《单位工程费汇总表》《分部分项工程量清单计价表》《单价措施项目工程量清单计价表》《总价措施项目工程量清单计价表》等重要表格，缺少计价基础数据，违反了《建设工程工程量清单计价规范》的规定，且未按照招标文件要求的格式编制投标文件，根据该项目招标文件第6页11.3条、第5页7.3条的规定，取消天佑公司中标资格。（2）2016年5月31日的《沧州师范学院增容改造安装工程复审评标报告》符合本工程招标文件及有关法律规定，其复审评标结果有效。”招标办遂依据资深专家复审报告于2016年7月13日作出《沧州市建设工程招标投标活动投诉处理意见书》（编号：2016-002），处理意见为，1.取消“沧州师范学院增容改造安装工程”的中标候选人天佑公司的中标资格；2.中兴公司为该工程第一中标候选人。天佑公司不服，向河北省住建厅申请行政复议，复议机关受理后，通知沧州师范学院作为第三人参加行政复议，在复议审理期间决定将复议期限延长至2016年11月9日前，2016年11月8日，河北省住建厅作出冀建复字[2016]135号行政复议决定，维持沧州市住建局作出的投诉处理意见书。

本院认为，结合涉案工程项目招投标过程，天佑公司投诉的主要事由为在第一次评标报告已确定该公司为中标人且已进行公示的情况下，招标人又组织第二次评标并取消其中标资格属于违法。《中华人民共和国招标投标法》第七条规定，招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（七部委11号令）第十四条规定，行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况。第二十条规定，行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：(一)投诉缺乏事实根据或者法律依据的，或者投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，驳回投诉；(二)投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，依据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》及其他有关法规、规章做出处罚。根据以上规定，作为行政监督部门的招标办应当通过对本次招标活动的事后法律监督，重点针对招标人重新组织第二次评标的法律依据，以及资深专家复审结论中认定导致第一次评标误判的法律责任等方面进行审查，并在调查核实投诉人的投诉事项是否成立的基础上，作出驳回投诉或行政处罚的处理决定。本案中，招标办受理投诉后，决定组织专家复审，复审结论认可了第二次评标的结果，招标办遂依据复审结论作出了投诉处理意见。但该投诉处理意见书中调查认定基本事实部分只阐述了组织专家复审的依据和复审结论，缺少对投诉事项的调查结果；处理意见部分则重复了第二次评标报告中的内容，既没有对投诉事项是否成立作出判断，又未对投诉内容作出行政处理决定，与相关法律法规不符。据此，招标办作出投诉处理意见书的行政行为属于认定事实不清、证据不足，适用法律不当，应予撤销，同时，被上诉人省住建厅作出行政复议决定维持了投诉处理意见书，亦属于认定事实不清，应一并撤销。一审判决适用法律不当，判决结果错误，应予改判。上诉人天佑公司的上诉理由成立。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九第一款第二项的规定，判决如下：

一、撤销沧州市运河区人民法院（2017）冀0903行初1号行政判决；

二、撤销沧州市建设工程招标投标管理办公室于2016年7月13日作出《沧州市建设工程招标投标活动投诉处理意见书》（编号：2016-002）的行政行为及河北省住房和城乡建设厅于2016年11月8日作出冀建复字[2016]135号的行政复议决定；

三、责令沧州市住房和城乡建设局在60日内重新作出行政行为。

一、二审案件受理费共100元，由沧州市住房和城乡建设局、河北省住房和城乡建设厅负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　庞爱民

审 判 员　张春明

审 判 员　苗萍萍

二〇一七年十二月八日

法官助理　魏　伟

书 记 员　兰明慧