湖北绿城生态景观工程有限公司与秭归县财政局招标投标行政监督一审行政判决书

湖北省秭归县人民法院

行 政 判 决 书

（2015）鄂秭归行初字第00013号

原告湖北绿城生态景观工程有限公司，住所地湖北省随州市迎宾大道19号。组织机构代码：05003263-3。

法定代表人杜国华，系公司总经理。

委托代理人王泽民，湖北新世界律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

被告秭归县财政局，住所地湖北省秭归县茅坪镇平湖大道22号。组织机构代码：01113674-7。

法定代表人宋俊华，系该局局长。

行政机关负责人颜君臣，系该局副局长。

委托代理人鲁志强，湖北聚维律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

委托代理人谭慧玲，女，系该局职工。代理权限：特别授权代理。

原告湖北绿城生态景观工程有限公司不服被告秭归县财政局招标投标行政监督一案，于2015年3月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年3月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年5月5日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王泽民，被告单位负责人颜君臣、委托代理人鲁志强、谭慧玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2014年12月31日，原告以宜昌兴林果苗有限公司（以下简称兴林公司）项目负责人洪勇、技术负责人柴祥清不是该单位职工为由，向被告等三部门提出秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程投标违规违纪的投诉。2015年2月2日，被告作出答复意见，认定2014年6月以前洪勇、柴祥清分别是甲县A镇林业站、B镇林业站工作人员，二人于2014年5月向甲县林业局提交停职申请，6月均没有在原单位上班。2013年1月，兴林公司开始为洪勇、柴祥清购买社会养老保险，2014年2月与二人签订了劳动合同。被告认为洪勇、柴祥清的身份符合招标文件要求，其投标文件合法有效。

被告于2015年4月7日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：

第一组证据：关于兴林公司在秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程投标违规违纪的投诉书、质疑书及网络打印资料，证明原告向被告提出投诉并提供了证据材料。

第二组证据：秭归县林业科学技术推广中心的招标文件（第四页中的第1.4.1条，第八页中的第1.8条），证明招标文件中明确规定了投标人项目负责人及技术负责人的资质条件。

第三组证据：兴林公司的投标文件（第26页至35页），证明兴林公司提交的项目负责人及技术负责人的资料符合招标文件的规定。

第四组证据：甲县养老保险局出具的证明，证明洪勇、柴祥清的养老保险缴纳至2005年12月，该二人之后并非事业单位编制。

第五组证据：洪勇、柴祥清的申请书，证明洪勇、柴祥清于2014年5月22日起已停职。

第六组证据：洪勇、柴祥清的劳动合同，证明洪勇、柴祥清于2014年2月15日已与兴林公司建立了劳动关系，为该公司职工。

第七组证据：兴山县社会保险管理局出具的洪勇、柴祥清二人2014年7-9月的社保缴费记录，证明洪勇、柴祥清系兴林公司职工，兴林公司投标文件中的资料真实，符合招标文件的规定。

第八组证据：调查组的调查情况说明，证明调查组的调查过程及调查结论。

第九组证据：答复意见，证明被告根据调查结论已对原告作出答复。

第十组证据：政府采购投诉处理决定书、被告处理投诉的过程记录及通话清单，证明被告对原告的投诉作出了处理决定及被告对原告投诉后所做的部分工作，并向原告送达处理决定的事实。

第十一组证据：中华人民共和国政府采购法（第十三条）、中华人民共和国招标投标法（第四十条）、中华人民共和国政府采购法实施条例（第六章）、政府采购供应商投诉处理办法，证明被告具有行政监督管理职责，被告在处理原告的投诉过程中程序合法，适用法律正确，兴林公司的投标资料符合招标文件的规定，原告的投诉不能成立。

原告诉称，原告参与了“秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程”招标投标活动，在对评标结果进行公示时，才知中标候选人兴林公司项目负责人为洪勇、技术负责人为柴祥清，通过调查，原告发现洪勇为甲县林业局A镇林业站职工、柴祥清为甲县林业局B镇林业站站长，不是兴林公司在职职工。根据招标文件的要求，投标人兴林公司存在弄虚作假，用事业单位的职工冒充自己单位的在职职工，其行为违反招标投标法第33条、第54条的规定，请求法院撤销被告作出的错误的答复意见。理由如下：

一是被告认定洪勇、柴祥清不是甲县林业局职工是错误的。洪勇、柴祥清的辞职申请是否得到批准不清楚，且辞职时间与兴林公司购买保险的时间相冲突，属于空挂购买保险。甲县养老保险局出具的证明、社保缴费记录，只能说明兴林公司为二人购买了养老保险，不能证明二人就是兴林公司的在职职工。二是被告的答复意见存在严重违法，原告向被告提出了投诉后，被告依法应当作出处理决定，但却作出了答复意见，且该意见没有告知行政复议及行政诉讼的权利，被告在庭审中提交的投诉处理决定，没有依法送达原告，该投诉处理决定没有生效。三是被告在答复意见中没有适用法律，明显违法。

原告提交如下证据：

第一组证据：质疑书、质疑书回复，关于兴林公司在秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程投标违规违纪的投诉书，秭归县财政局关于政府采购投诉的答复意见，证明原告提出质疑及投诉的事实。

第二组证据：网络打印资料，证明洪勇、柴祥清是甲县林业局的职工。

第三组证据：招标文件，证明招标文件中的1.4.1中规定的须提供缴纳三个月的社保证明，仅是证明系在职职工的必要条件，不是唯一条件。

被告辩称，原告的诉讼缺乏事实依据，其诉讼请求不能成立。被告所作的处理决定程序合法、证据确凿充分、适用法律正确，请求人民法院依法维持。理由如下：

一、本案所涉内容为政府采购项目，被告依法具有监督管理的法定职责。《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定“各级人民政府部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”，中华人民共和国财政部令《政府采购供应商投诉处理办法》第三条规定“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉”。

二、被告在本案中，履行监督管理的程序合法。被告于2014年1月5日收到原告的投诉书后，依据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十六条和《政府采购供应商投诉处理办法》的规定，依法受理了原告的投诉，调取了招标代理机构的《招标文件》和被投诉人兴林公司向招标代理机构提交的《投标文件》，进行了书面审查，并对被投诉对象进行了调查取证。通过审查和调查，结合事实和法律规定，在法定期限内依法作出答复意见和《政府采购投诉处理决定书》。

三、被告作出的答复意见和处理决定，证据确凿充分。被告作出的答复意见和处理决定，有原告的质疑投诉文书及资料、招标文件、投标文件、调查材料，充分证明了被投诉对象洪勇、柴祥清的身份符合招标文件要求，原告的投诉不能成立。

四、被告作出的答复意见和处理决定，适用法律准确。被告依据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》及《政府采购供应商投诉处理办法》，对原告的投诉进行了审查和调查，在法定期限内作出处理决定，符合法律、行政法规和部门规章的规定。

五、原告的诉讼事实及理由不能成立。原告认为洪勇和柴祥清是甲县林业系统事业编制在职人员，被告经调查核实不符合事实。洪勇和柴祥清在甲县养老保险局缴纳养老保险的时间为1995年1月至2005年12月，充分证明二人在2006年1月起就不再是事业编制人员，否则应当由单位为其缴纳社会保险。同时，该二人在2014年2月15日与兴林公司订立了《劳动合同》，且由兴林公司为其缴纳了社会保险，进一步证明洪勇和柴祥清不是事业编制人员，而是兴林公司的职工。《招标文件》第1.4.1“投标人资质条件能力和信誉”中对项目负责人（项目经理）和项目技术负责人的要求是为投标人在职工作人员，为判断是否为投标人在职工作人员，招标文件特别在括号中明确了判断依据，即“须提供投标人注册地社保部门出具并加盖社保部门公章的能反映是投标人为其缴纳的2014年7—9月基本养老保险缴纳表原件和缴费发票确认”，该注明明确了如何认定投标人在职工作人员的标准。结合投标文件及被告调查材料，洪勇和柴祥清的资质完全符合条件，原告的投诉没有任何依据及证据。

经庭审质证，原告对被告提交的证据发表以下质证意见：

1、对被告提供第一组证据不持异议。2、对被告提供的第二、三、四、五、六、七、八、九、十、十一组证据的真实性不持异议，但认为不能达到被告的证明目的。被告提供的第二、三组证据招标文件和投标文件不能仅以洪勇、柴祥清缴纳了养老保险就证明二人符合文件规定的项目经理和技术负责人的资格。第四组证据甲县养老保险局出具的证明，只能证明洪勇、柴祥清自1995年至2005年缴纳了社保，不能证明二人自2005年以后不是甲县林业局的职工。第五组证据洪勇、柴祥清的停职申请，只能证明二人提出申请，无法证明单位是否同意，停职是否生效。第六组证据劳动合同，该证据没有提供原件，且洪勇、柴祥清2014年5月提出停职申请，2014年2月与兴林公司签订劳动合同，明显是不合法的。第七组证据兴山社会保险管理局出具的缴费记录，只能说明兴林公司为洪勇、柴祥清购买了2014年7-9月的养老保险，不能说明二人就是兴林公司的职工。第八组证据调查情况，该证据对外不具有合法性，是被告内部材料。第九组证据答复意见，对其真实性无异议，但答复意见认定事实、适用法律错误，程序不合法。第十组证据投诉处理决定书及投诉处理过程记录、通话清单，认为投诉处理决定书没有合法送达，没有生效。第十一组证据相关法律，认为被告引用招标投标法第四十条错误，应该引用第二十六条。

被告对原告提供的证据发表如下意见：1、对第一组证据无异议。2、对第二组证据网络打印资料的真实性提出异议，该证据系网络打印，形式不合法，且该证据是2013年3月发布，不能证明2014年洪勇、柴祥清是甲县林业局职工。3、对第三组证据招标文件的真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的，即符合招标文件规定条件的，就应当认定洪勇、柴祥清具备相应资格。

本院对原、被告提交的证据评判如下：1、对被告提交的第一、二、三、七、九组证据予以认定。2、对被告提交的第四组证据郧县养老保险局的证明，该证据可以证明洪勇、柴祥清缴纳社保的时间，但不能证明二人没有缴纳社保就不是郧县林业局的职工。3、对被告提交的第五、六组证据申请、劳动合同，因这两份证据均为复印件，被告没有提供原件进行核对，也没有复印属实的证明，本院不予采用。4、对被告提交的第八组证据调查情况，该证据系三名证人调查后出具的书面证言，属传来证据，需要进行证据补强，否则不具有法律效力。被告作为行政机关，在作出行政行为前有权向相关人员调查取证，制作调查笔录，当做证据使用，这种由调查人员出具的调查情况说明，不符合证据的调取形式，明显降低了证据的证明力。5、对被告提供的第十组证据投诉处理决定书，被告在送达投诉处理决定书时采用电话送达，该送达方式不符合法律规定。6、对原告提供的第一组证据予以认定。7、对原告提供的第二、三组证据的真实性予以认定，但不能达到原告的证明目的。

经审理查明，2014年11月秭归县林业科学技术推广中心作为招标人，向社会公开招标秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程，并编制发布了招标文件。原告与兴林公司均参与了该工程的投标活动。2014年12月31日，原告以宜昌兴林果苗有限公司（以下简称兴林公司）项目负责人洪勇、技术负责人柴祥清不是该单位在职职工为由，向被告等三部门提出秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程投标违规违纪的投诉。2015年2月2日，被告作出答复意见，认定：2014年6月以前洪勇、柴祥清分别是甲县A镇林业站、B镇林业站工作人员，二人于2014年5月向甲县林业局提交停职申请，6月均没有在原单位上班。2013年1月，兴林公司开始为洪勇、柴祥清购买社会养老保险，2014年2月与二人签订了劳动合同。被告认为洪勇、柴祥清的身份符合招标文件要求，其投标文件合法有效。2015年2月3日被告作出政府采购投诉处理决定书，该决定书没有依法送达给原告。原告不服被告的答复意见，于2015年3月19日向本院提起诉讼，请求判令撤销被告于2015年2月2日对原告作出的答复意见，并重新作出处理决定。

本院认为，关于本案被诉行政行为。被告提供了其作出的答复意见和行政处理决定两个行政行为，被告认为答复意见是程序性的节点，不是最终处理意见，应当以行政处理决定为被告最终处理意见。经查，该行政处理决定虽然已经作出，但没有依法送达给原告，被告采用电话通知原告自行领取行政处理决定书，但原告没有去领取，该送达方式明显不符合法律规定，应视为该行政处理决定没有生效。被告作出的答复意见对原告的投诉事项作出了实体处理，对原告的权利产生了实质影响，该答复意见应当作为被诉的行政行为。经过开庭审理，该答复意见没有适用法律，且没有告知原告的权利救济途径。

关于被告是否越权行政。根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）第四条规定，“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”，本案涉诉“秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程”属于实行招标投标的政府采购工程，依法应当适用招标投标法。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称招标投标法条例）第四条规定，“国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责另有规定的，从其规定。财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。”《湖北省招标投标投诉处理办法》（以下简称投诉处理办法）第六条规定，“县级以上人民政府发展改革、财政、交通、建设、水利、国土资源等行政主管部门依照国家、省政府相关规定，按行政监督管理职能，负责受理各行业招标投标活动的投诉并依法作出处理决定，也可将投诉情况提交招投标管理办公室处理。”由此可见，对招标投标活动的行政监督法律法规授权给各行业的行政主管部门，对此项职权的分工法律规定是明确的。被告作为政府采购的职能部门，对政府采购的货物、工程、服务具有行政监督的职权，但对于实行招投标的政府采购工程，政府采购法做了例外规定，明确适用招标投标法。本案所涉的招投标政府采购工程“秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程”，招标人是秭归县林业技术推广中心，其行政主管部门为秭归县林业局。根据招标投标法条例和投诉处理办法的规定，被告应当对该工程的预算执行情况和政府采购政策执行情况进行监督，对于招标投标活动的行政监督应当由林业部门或本县招投标管理办公室行使。被告提出根据政府采购法的规定其具有行政监督的职权，显然与政府采购法第四条规定不符，其对政府采购工程在招标投标活动中的投诉作出行政处理决定，属于超越法定职权。

综上，被告对原告作出的答复意见属于超越职权，且没有适用法律，违反法定程序，依法应当予以撤销。原告要求被告重新作出处理决定的诉请，与法不符，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）、（四）项之规定，判决如下：

撤销秭归县财政局2015年2月2日对湖北绿城生态景观工程有限公司作出的关于政府采购投诉的答复意见书。

本案案件受理费50元，由秭归县财政局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。

审　判　长　　彭少玲

审　判　员　　王　军

人民陪审员　　孙烈雄

二〇一五年五月七日

书　记　员　　邓　星