南县自然资源修复事务中心、南县自然资源局与湖南东方建设股份有限公司、南县东建旱改水工程有限公司违法变更土地行政协议二审行政判决书

湖南省益阳市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2021）湘09行终18号

上诉人（原审被告、被上诉人）南县自然资源修复事务中心。住所地：湖南省南县**************。

法定代表人何正伟，该中心主任。

上诉人（原审被告、被上诉人）南县自然资源局。住所地：湖南省南县******。

法定代表人欧力，该局局长。

上述两上诉人共同委托代理人张贝贝，湖南湘军麓和律师事务所律师，代理权限为特别授权。

上述两上诉人共同委托代理人李含英，湖南湘军麓和律师事务所律师，代理权限为一般代理。

上诉人（原审原告、被上诉人）湖南东方建设股份有限公司。住所地：湖南省邵阳市*******。

法定代表人刘金梁，该公司董事长。

上诉人（原审原告、被上诉人）南县东建旱改水工程有限公司。住所地：湖南省益阳市南县********。

法定代表人王小飞，该公司总经理。

上述两上诉人共同委托代理人黎宏，湖南邵长律师事务所律师，代理权限为特别授权。

上述两上诉人共同委托代理人吴祖创，湖南金剑律师事务所律师，代理权限为一般代理。

上诉人南县自然资源修复事务中心（以下简称修复事务中心）、南县自然资源局与上诉人湖南东方建设股份有限公司（以下简称东建公司）、南县东建旱改水工程有限公司（以下简称旱改水公司）违法变更土地行政协议一案，不服湖南省沅江市人民法院（2020）湘0981行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月2日公开开庭审理了本案，上诉人修复事务中心的法定代表人何正伟、南县自然资源局的法定代表人欧力以及共同委托代理人张贝贝、李含英，上诉人东建公司、旱改水公司的共同委托代理人黎宏、吴祖创到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

湖南省沅江市人民法院认定，2016南县**乡、***乡旱地改造水田项目分四个标段向社会公开招标，修复事务中心作为招标人发布了招标公告。该招标公告第9条规定：本招标项目中标人通过土地指标交易收回投资并获取收益。土地指标交易后收益分配采取分段计费方式：（1）当指标交易价格在基准价8000元／亩（含8000元／亩）以下时，招标人固定按1500元／亩收取土地资源性收益。（2）当指标交易价格在基准价8000元／亩以上时，超过8000元／亩的溢价部分招标人和中标人的收益分配比率固定为7：3。（3）招标人的总收益为上述（1）（2）之和。招标人不承担以下三项责任，中标人自行承担项目的投资风险：（1）项目施工；（2）验收形成指标；（3）指标交易成功。东建公司通过招投标的方式竞得该项目第一、三标段项目工程，修复事务中心作为甲方与东建公司作为乙方于2016年11月2日分别就案涉第一、三标段项目分别签订了《湖南省南县2016年旱土改造水田项目投资合作合同》（以下简称投资合作合同），合同约定第一、三标段项目建设规模分别为3100.95亩和3964.8亩，共计7065.75亩，以及工程施工费为分别为1138.81万元和1437.45万元，共计2576.26万元。东建公司根据该合同的约定成立了旱改水公司，案涉项目由旱改水公司组织实施。项目完成经验收合格形成入库指标后，双方按指标交易实际成交价格分配收益。该投资合作合同第六条对双方土地资源性收益的计算方式进行了约定，即（一）项目设计新增加旱土改造水田指标以实际验收入库量为准，当指标交易价格在基准价8000元／亩（含8000元／亩）以下时，甲方所得土地资源性收益为1500元／亩，在签订本合同之前转到甲方账户，乙方所得为基准价8000元／亩以内的价款；（二）当指标交易价格在基准价8000元／亩以上时，超过8000元／亩的溢价部分的70%作为甲方收益，溢价部分的30%作为乙方收益；（三）甲、乙双方收益分别为本条款第（一）、（二）项约定之和；（四）项目建设新增加的耕地占补平衡指标全部归甲方所有，甲方按照8800元／亩价格回购，乙方对建设新增加的耕地占补平衡指标不享有任何权益。项目建设形成新增加耕地占补平衡指标不重复计算为旱土改造水田指标。第七条约定旱地改造水田指标数的确认以湖南省国土资源厅验收备案形成的指标为准。甲方可根据自身需求回购旱土改造水田指标，回购价格为8000元／亩，回购数量不超过实际入库指标的10%，甲方概不负责回购剩余的旱改水指标。2017年9月30日，南县自然资源局对案涉项目第一、三标段进行了验收，并作出南国土资验［2017］2号《南县国土资源局关于2016年度南县**乡、***乡、**镇旱地改造水田项目的项目验收意见》，该意见载明实际完成旱地改造水田面积945.84公顷（即14187.6亩），新增耕地18.86公顷（即282.9亩）。（该验收意见的项目包括案涉招标文件的四个标段和案外招标的一个标段，共五个标段）。2018年5月22日，修复事务中心作为甲方与东建公司作为乙方就案涉项目第一、三标段分别签订了《南县2016旱土改造水田项目投资合作补充协议》（以下简称补充协议），该补充协议约定：乙方同意修改原合同第六条第一款，同意放弃“乙方所得为基准价8000元／亩以内的价款”条款内容，乙方所得为在原合同签订前向甲方缴纳的项目投资资金1960.2799万元（一标段）和2417.8103万元（三标段）。2020年3月19日，修复事务中心根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款及《湖南省行政程序规定》第八条的规定，向东建公司作出［2020］01号《变更行政协议决定书》和［2020］03号《变更行政协议决定书》，该决定书认定案涉投资合作合同和补充协议存在违法情形，且如继续履行将出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形。案涉《变更行政协议决定书》的变更内容为：一、将上述《补充协议》第一、二、三条约定取消；二、将上述《投资合作合同》约定的第六条变更为：甲乙双方收益（即土地资源性收益）的计算原则：经验收合格的旱地改造水田指标，按本合同第七条的约定进行登记和转让。（一）项目设计新增加旱土改造水田指标以实际验收入库量为准，对指标交易价格在基准价8000元／亩（含8000元／亩）以内部分，乙方所得收益为基准价8000元／亩以内的价款，但乙方应在本合同签订前按1500元／亩向甲方交纳土地资源性收益。（二）对指标实际交易价格在基准价8000元／亩以上的部分（即超过8000元／亩的溢价部分）按下列方式分配：1、其中30%分配给乙方作为乙方的溢价收益，但分配给乙方的溢价收益上限为9600元／亩；2、其余部分全部分配给甲方。（三）甲、乙双方总收益分别为本条款（一）、（二）项约定之和。乙方分得的收益中包含乙方的投资成本，前述乙方分得的总收益减去乙方的投资成本后的差额即为乙方的税前利润。2020年3月25日，修复事务中心作出［2020］01-1号《变更行政协议决定书（补正版）》和［2020］03-1《变更行政协议决定书（补正版）》，该案涉《变更行政协议决定书（补正版）》增加旱改水公司为行政相对人。2020年9月16日，湖南省沅江市人民法院作出的（2020）湘0981行初41号行政判决书，确认修复事务中心作出的［2020］01-1号《变更行政协议决定书（补正版）》和［2020］03-1《变更行政协议决定书（补正版）》违法，但不撤销该变更行政协议决定书。另查明，2016年，在南县**乡、***乡、**镇旱土改造水田项目形成的总指标数为14187.6亩，新增耕地面积为282.9亩（未形成指标）。已形成的总指标中尚有1140亩指标未完成交易。其中案涉第一标段项目形成指标面积为2539.6905亩，案涉第三标段项目形成指标面积为3439.17亩，共计5978.8605亩。再查明，东建公司、旱改水公司对案涉项目的投入总资金为4378.0902万元，其中案涉第一标段项目的投入资金为1960.2799万元，案涉第三标段项目的投入资金为2417.8103万元。案涉投资合作合同中约定的第一、三标段的工程施工费为2576.26万元，但该项目工程经最终工程造价审核的工程款为2636.3722万元，故案涉两项目中东建公司、旱改水公司增加施工费为60.1122万元（2636.3722万元-2576.26万元）。东建公司、旱改水公司收回款项2032.2558万元（一标段）和2752.0177万元（三标段），共计4784.2735万元。原南县土地开发整理中心已更名为南县自然资源修复事务中心。

湖南省沅江市人民法院认为，本案的争议焦点为修复事务中心作出的变更行政协议决定书的行政行为是否合法。行政合同是指行政机关为了维护公共利益，实现行政管理目标，与公民、法人或者其他组织之间，经双方意思表示一致达成的协议。行政合同具有行政行为和契约的双重特性，变更行政合同属于行政行为，依法应当由法律、法规、规章的授权。本案中，东建公司、旱改水公司与修复事务中心于2016年11月2日分别就案涉第一、三标段项目签订的投资合作合同属于行政合同，对此当事人并无异议。《湖南省行政程序规定》第九十八条规定，行政合同受法律保护，行政机关不得擅自变更和解除。以及该法第八条的规定，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须撤销或者变更的，应当依照法定权限和程序进行，并对公民、法人或者其他组织遭受的财产损失依法予以补偿。行政优益权是行政机关特有的权利，法律、法规和规章授权的组织只能在其授权的范围内从事其授权的具体事项，不享有行政优益权，《湖南省土地开发整理条例》第十六条授权土地开发整理机构，依法通过招投标选定具有资质的施工单位、监理单位分别签订合同，未授权其具有变更合同的权利，故修复事务中心依法不具有以自己的名义作出变更案涉投资合作合同的职权。南县自然资源局系县级人民政府的土地主管部门，有关土地管理法律、法规授权其代表国家行使土地管理的法定职责，修复事务中心系南县自然资源局下属负责土地修复的机构，其以自己的名义作出行政行为的法律后果，依法应当由南县自然资源局承担，故南县自然资源局是本案适格被告。我国法律虽未对行政机关行使行政优益权的程序作出具体规定，但行政机关行使行政优益权单方作出行政行为，势必会对当事人的利益产生不利的影响，故依法应当遵循行政正当程序原则，保障当事人的陈述、申辩等程序权利。本案中，修复事务中心不具有作出案涉变更行政协议的法定职责，且在作出案涉变更行政协议决定书时，未履行告知当事人陈述、申辩等权利的正当程序，其行为程序违法，依法应予以撤销。但是，东建公司、旱改水公司与修复事务中心签订的投资合同及补充协议中，其收益分配的条款对投资方分配收益的约定过高，撤销案涉变更决定，继续履行案涉投资合作合同及补充协议，势必严重损害国家利益。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，依法判决确认违法，但不撤销案涉变更行政协议决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，故判决：确认南县自然资源修复事务中心作出的[2020]01-1号《变更行政协议决定书（补正版）》和[2020]03-1《变更行政协议决定书（补正版）》违法。案件受理费50元，由被告南县自然资源局、南县自然资源修复事务中心负担。

上诉人修复事务中心、南县自然资源局不服一审判决，上诉提出：一审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉请求：1、依法撤销湖南省沅江市人民法院（2020）湘0981行初41号行政判决；2、依法改判为驳回对上诉人南县自然资源局的全部诉讼请求；3、依法改判为确认上诉人南县修复事务中心作出的[2020]01-1号《变更行政协议决定书（补正版）》和[2020]03-1号《变更行政协议决定书（补正版）》合法；4、由东建公司、旱改水公司承担本案一、二审全部诉讼费用。

上诉人东建公司、旱改水公司不服一审判决，上诉提出：修复事务中心与东建公司通过公开招投标所签订的《湖南省南县2016年旱土改造水田项目投资合同书》合法有效，理应履行，且该投资合同没有严重损害国家利益，而是国家利益的最大实现，反而是两被上诉人的违约行为严重破坏了政府诚信形象，损害了国家利益。上诉请求：1、依法撤销被上诉人南县修复事务中心作出的[2020]01-1号《变更行政协议决定书（补正版）》和[2020]03-1号《变更行政协议决定书（补正版）》；2、依法判令本案的诉讼费用由修复事务中心、南县自然资源局承担。

上诉人修复事务中心答辩称：答辩人作出的[2020]01-1号《变更行政协议决定书（补正版）》和[2020]03-1号《变更行政协议决定书（补正版）》合法，不应撤销。东建公司、旱改水公司将南县自然资源局作为被上诉人，要求撤销该两份决定书的上诉请求严重缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法予以驳回。

上诉人南县自然资源局答辩称：答辩人不是作出案涉变更行政协议决定书这一具体行政行为的行政主体，请求二审法院依法驳回东建公司、旱改水公司对答辩人的上诉。

上诉人东建公司、旱改水公司答辩称：1、修复事务中心、南县自然资源局的上诉请求并不成立，违背了客观事实和法律的规定，其观点是混淆的，一方面称南县自然资源局不是适格被告，但在上诉状中又根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，应当以该行政机关为被告；2、修复事务中心、南县自然资源局称保障了答辩人的权利，事先进行了沟通，是假话，案涉变更协议决定书是在法庭上送达的，一审认定南县自然资源局是适格被告，作出变更协议决定违法的判决符合法律规定。

各方当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院二审期间，各方当事人均无新的证据提交。

本院二审审理查明，上诉人东建公司、上诉人旱改水公司在二审中撤回要求撤销对[2020]01号《变更行政协议决定书》和[2020]03号《变更行政协议决定书》的起诉。另一审查明的事实：“2020年9月16日，湖南省沅江市人民法院作出的（2020）湘0981行初41号行政判决书，确认修复事务中心作出的[2020]01-1号《变更行政协议决定书（补正版）》和[2020]03-1《变更行政协议决定书（补正版）》违法，但不撤销该变更行政协议决定书。”系本案一审的处理结果，不属于一审查明的事实，应予删除。本院二审审理查明的其余事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点是关于被上诉人南县自然资源局是否系本案适格被告以及上诉人修复事务中心作出的[2020]01-1号《变更行政协议决定书（补正版）》和[2020]03-1号《变更行政协议决定书（补正版）》是否合法的问题。首先，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案应对上诉人修复事务中心作出的案涉变更行政协议决定的合法性进行审查，即上诉人修复事务中心是否有权作出案涉变更行政协议决定，该决定的作出是否遵循法定程序、是否滥用职权以及是否明显不当。因行政协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目的，在法定职责范围内与相对人经过协商达成具有行政法上权利义务内容的合同或协议，其法律属性和本质特征，决定了行政机关在行政协议签订、履行过程中享有行政优益权，即在履行行政协议过程中，行政机关有权根据实现行政管理目的的需要单方变更或解除协议。本案中，上诉人南县自然资源局系法律授权的县级人民政府的土地主管部门，修复事务中心系南县自然资源局下属负责土地修复的机构，其以自己的名义作出行政行为的法律后果，依法应当由南县自然资源局承担，故一审认定南县自然资源局系本案适格被告，并无不当。其次，行政机关在履行行政合同的过程中，有权行使行政优益权，但其行使行政优益权必须符合法律规定，非因国家利益、公共利益或其他法定事由，行政机关不得任意行使行政优益权。尽管我国法律未对行政机关行使行政优益权的法定程序作出具体规定，但行政机关行使行政优益权单方作出行政行为，势必会对当事人的利益产生不利的影响，理应遵循行政程序正当原则，保障当事人的陈述、申辩等程序权利。本案中，上诉人修复事务中心在作出案涉变更行政协议决定书前，未履行告知当事人陈述、申辩等权利的正当程序，程序违法，但鉴于其作出的变更决定系对案涉投资合作合同及补充协议中收益分配条款的变更，是出于对保护国家利益、公共利益的考量，如若撤销案涉变更决定，继续履行案涉投资合作合同及补充协议，势必严重损害国家利益，故一审确认案涉变更决定违法但不撤销，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定。上诉人修复事务中心虽主张其在作出案涉变更决定前与上诉人东建公司、上诉人旱改水公司进行了多次交涉并听取了意见，但其在一审、二审中均未提供相应证据予以佐证，故该上诉理由本院不予支持。一审法院遗漏了关于东建公司、旱改水公司请求撤销修复事务中心作出的[2020]01号《变更行政协议决定书》和[2020]03号《变更行政协议决定书》的诉讼请求，但上诉人东建公司、上诉人旱改水公司在本院审理期间自愿申请撤回要求撤销对[2020]01号《变更行政协议决定书》和[2020]03号《变更行政协议决定书》的起诉，不违反法律规定，不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益，本院予以准许。

综上所述，上诉人修复事务中心、上诉人南县自然资源局与上诉人东建公司、上诉人旱改水公司的上诉请求均不能成立，本院均不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，处理适当，本院依法予以维持。上诉人东建公司、上诉人旱改水公司的撤诉申请，本院予以准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

一、维持湖南省沅江市人民法院（2020）湘0981行初41号确认上诉人南县自然资源修复事务中心作出的[2020]01-1号《变更行政协议决定书（补正版）》和[2020]03-1《变更行政协议决定书（补正版）》违法的判决；

二、准许上诉人湖南东方建设股份有限公司、上诉人南县东建旱改水工程有限公司撤回对[2020]01号《变更行政协议决定书》和[2020]03号《变更行政协议决定书》的起诉。

二审案件受理费100元，由上诉人南县自然资源修复事务中心、上诉人南县自然资源局负担50元、上诉人湖南东方建设股份有限公司、上诉人南县东建旱改水工程有限公司负担50元。

本判决为终审判决。

审判长　吴　斌

审判员　孟令球

审判员　傅爱军

二〇二一年四月十九日

法官助理苏婧如

书记员肖贝