南县自然资源修复事务中心、南县自然资源局与湖南东方建设股份有限公司、南县东建旱改水工程有限公司不依法履行土地行政协议二审行政判决书

湖南省益阳市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2021）湘09行终15号

上诉人（原审被告、被上诉人）南县自然资源修复事务中心。住所地：湖南省南县**************。

法定代表人何正伟，该中心主任。

上诉人（原审被告、被上诉人）南县自然资源局。住所地：湖南省南县******。

法定代表人欧力，该局局长。

上述两上诉人共同委托代理人张贝贝，湖南湘军麓和律师事务所律师，代理权限为特别授权。

上述两上诉人共同委托代理人李含英，湖南湘军麓和律师事务所律师，代理权限为一般代理。

上诉人（原审原告、被上诉人）湖南东方建设股份有限公司。住所地：湖南省邵阳市*******。

法定代表人刘金梁，该公司董事长。

上诉人（原审原告、被上诉人）南县东建旱改水工程有限公司。住所地：湖南省益阳市南县********。

法定代表人王小飞，该公司总经理。

上述两上诉人共同委托代理人黎宏，湖南邵长律师事务所律师，代理权限为特别授权。

上述两上诉人共同委托代理人吴祖创，湖南金剑律师事务所律师，代理权限为一般代理。

上诉人南县自然资源修复事务中心（以下简称修复事务中心）、南县自然资源局与上诉人湖南东方建设股份有限公司（以下简称东建公司）、南县东建旱改水工程有限公司（以下简称旱改水公司）不依法履行土地行政协议一案，不服湖南省沅江市人民法院（2019）湘0981行初198号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月2日公开开庭审理了本案，上诉人修复事务中心的法定代表人何正伟、南县自然资源局的法定代表人欧力以及共同委托代理人张贝贝、李含英，上诉人东建公司、旱改水公司的共同委托代理人黎宏、吴祖创到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

湖南省沅江市人民法院认定，2016南县**乡、***乡旱地改造水田项目分四个标段向社会公开招标，修复事务中心作为招标人发布了招标公告。该招标公告第9条规定：本招标项目中标人通过土地指标交易收回投资并获取收益。土地指标交易后收益分配采取分段计费方式：（1）当指标交易价格在基准价8000元／亩（含8000元／亩）以下时，招标人固定按1500元／亩收取土地资源性收益。（2）当指标交易价格在基准价8000元／亩以上时，超过8000元／亩的溢价部分招标人和中标人的收益分配比率固定为7：3。（3）招标人的总收益为上述（1）（2）之和。招标人不承担以下三项责任，中标人自行承担项目的投资风险：（1）项目施工；（2）验收形成指标；（3）指标交易成功。东建公司通过招投标的方式竞得该项目第一、三标段项目工程，修复事务中心作为甲方与东建公司作为乙方于2016年11月2日分别就案涉第一、三标段项目分别签订了《湖南省南县2016年旱土改造水田项目投资合作合同》（以下简称投资合作合同），合同约定第一、三标段项目建设规模分别为3100.95亩和3964.8亩，共计7065.75亩，以及工程施工费为分别为1138.81万元和1437.45万元，共计2576.26万元。东建公司根据该合同的约定成立了旱改水公司，案涉项目由旱改水公司组织实施。项目完成经验收合格形成入库指标后，双方按指标交易实际成交价格分配收益。该投资合作合同第六条对双方土地资源性收益的计算方式进行了约定，即（一）项目设计新增加旱土改造水田指标以实际验收入库量为准，当指标交易价格在基准价8000元／亩（含8000元／亩）以下时，甲方所得土地资源性收益为1500元／亩，在签订本合同之前转到甲方账户，乙方所得为基准价8000元／亩以内的价款；（二）当指标交易价格在基准价8000元／亩以上时，超过8000元／亩的溢价部分的70%作为甲方收益，溢价部分的30%作为乙方收益；（三）甲、乙双方收益分别为本条款第（一）、（二）项约定之和；（四）项目建设新增加的耕地占补平衡指标全部归甲方所有，甲方按照8800元／亩价格回购，乙方对建设新增加的耕地占补平衡指标不享有任何权益。项目建设形成新增加耕地占补平衡指标不重复计算为旱土改造水田指标。第七条约定旱地改造水田指标数的确认以湖南省国土资源厅验收备案形成的指标为准。甲方可根据自身需求回购旱土改造水田指标，回购价格为8000元／亩，回购数量不超过实际入库指标的10%，甲方概不负责回购剩余的旱改水指标。2017年9月30日，南县自然资源局对案涉项目第一、三标段进行了验收，并作出南国土资验［2017］2号《南县国土资源局关于2016年度南县**乡、***乡、**镇旱地改造水田项目的项目验收意见》，该意见载明实际完成旱地改造水田面积945.84公顷（即14187.6亩），新增耕地18.86公顷（即282.9亩）。（该验收意见的项目包括案涉招标文件的四个标段和案外招标的一个标段，共五个标段）。2018年5月22日，修复事务中心作为甲方与东建公司作为乙方就案涉项目第一、三标段分别签订了《南县2016旱土改造水田项目投资合作补充协议》（以下简称补充协议），该补充协议约定：乙方同意修改原合同第六条第一款，同意放弃“乙方所得为基准价8000元／亩以内的价款”条款内容，乙方所得为在原合同签订前向甲方缴纳的项目投资资金1960.2799万元（一标段）和2417.8103万元（三标段）。2020年3月19日，修复事务中心根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款及《湖南省行政程序规定》第八条的规定，向东建公司作出［2020］01号《变更行政协议决定书》和［2020］03号《变更行政协议决定书》，该决定书认定案涉投资合作合同和补充协议存在违法情形，且如继续履行将出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形。案涉《变更行政协议决定书》的变更内容为：一、将上述《补充协议》第一、二、三条约定取消；二、将上述《投资合作合同》约定的第六条变更为：甲乙双方收益（即土地资源性收益）的计算原则：经验收合格的旱地改造水田指标，按本合同第七条的约定进行登记和转让。（一）项目设计新增加旱土改造水田指标以实际验收入库量为准，对指标交易价格在基准价8000元／亩（含8000元／亩）以内部分，乙方所得收益为基准价8000元／亩以内的价款，但乙方应在本合同签订前按1500元／亩向甲方交纳土地资源性收益。（二）对指标实际交易价格在基准价8000元／亩以上的部分（即超过8000元／亩的溢价部分）按下列方式分配：1、其中30%分配给乙方作为乙方的溢价收益，但分配给乙方的溢价收益上限为9600元／亩；2、其余部分全部分配给甲方。（三）甲、乙双方总收益分别为本条款（一）、（二）项约定之和。乙方分得的收益中包含乙方的投资成本，前述乙方分得的总收益减去乙方的投资成本后的差额即为乙方的税前利润。2020年3月25日，修复事务中心作出［2020］01-1号《变更行政协议决定书（补正版）》和［2020］03-1《变更行政协议决定书（补正版）》，该案涉《变更行政协议决定书（补正版）》增加旱改水公司为行政相对人。2020年9月16日，湖南省沅江市人民法院作出的（2020）湘0981行初41号行政判决书，确认修复事务中心作出的［2020］01-1号《变更行政协议决定书（补正版）》和［2020］03-1《变更行政协议决定书（补正版）》违法，但不撤销该变更行政协议决定书。另查明，2016年，在南县**乡、***乡、**镇旱土改造水田项目形成的总指标数为14187.6亩，新增耕地面积为282.9亩（未形成指标）。已形成的总指标中尚有1140亩指标未完成交易。其中案涉第一标段项目形成指标面积为2539.6905亩，案涉第三标段项目形成指标面积为3439.17亩，共计5978.8605亩。再查明，东建公司、旱改水公司对案涉项目的投入总资金为4378.0902万元，其中案涉第一标段项目的投入资金为1960.2799万元，案涉第三标段项目的投入资金为2417.8103万元。案涉投资合作合同中约定的第一、三标段的工程施工费为2576.26万元，但该项目工程经最终工程造价审核的工程款为2636.3722万元，故案涉两项目中东建公司、旱改水公司增加施工费为60.1122万元（2636.3722万元-2576.26万元）。东建公司、旱改水公司收回款项2032.2558万元（一标段）和2752.0177万元（三标段），共计4784.2735万元。原南县土地开发整理中心已更名为南县自然资源修复事务中心。

湖南省沅江市人民法院认为，南县自然资源局系县级人民政府的土地主管部门，《中华人民共和国土地管理法》授权其代表国家对土地行使管理权，修复事务中心系南县自然资源局下属负责土地整理的机构，属于地方性法规《湖南省土地开发整理条例》授权的组织，不是行政法意义上的行政机关，且该地方性法规仅授权其负责在土地整理中签订合同等具体事务，对如何履行合同未作具体规定，本案系行政合同，合同的履行需行政机关通过国家财政的方式保障其履行，因此，修复事务中心不具有对其签订的案涉合同独立履行的能力。南县自然资源局系行政机关，是《湖南省土地开发整理条例》授权土地整理的主管机关，负有对其下属修复事务中心签订的案涉合同履行的义务，故南县自然资源局是本案适格的被告。本案双方当事人签订的案涉投资合作合同时招标人和投标人根据招投标文件签订的，合法有效，案涉补充协议对双方当事人签订的投资合作合同第六条第一款的修改内容，背离了原合同实质性的内容，违反《中华人民共和国招投标法》第四十六条的规定，依法应确认无效。案涉投资合作合同第六条第二款关于指标交易价格溢价部分收益按比例分配的约定，不符合湘国土法（2015）38号湖南省国土资源厅《关于引导和规范社会投资耕地开发的通知》的规定的合理利润的规定，本案因案涉指标交易价格高，如果继续履行合同比例分配收益的约定，将损害国家利益。在本案诉讼过程中，修复事务中心作出了变更案涉投资合作合同的决定，该变更决定湖南省沅江市人民法院另案已判决确认违法但不撤销决定，该变更行政协议决定书，虽因程序违法被确认违法，但该决定关于变更案涉投资合作合同第六条第二款关于交易价格超过8000元/亩的溢价部分收益按上限9600元/亩计算的决定未予撤销，因此，双方当事人签订的案涉投资合作合同约定的溢价部分收益分配应当按照修复事务中心作出的变更决定履行。东建公司、旱改水公司要求按原投资合作合同履行并支付逾期利息的诉讼请求，不予支持。修复事务中心作出的变更行政协议决定书仅对案涉投资合作合同中的第六条第二款约定的溢价部分收益分配内容进行了变更，其余条款未作出变更。本案双方当事人应当根据案涉变更行政协议决定书和案涉投资合作合同除变更内容之外其他条款的约定以及本案履行的实际继续履行合同。本案结合东建公司、旱改水公司的诉讼请求，综合考虑本案双方当事人合同的订立、履行、变更的实际情况，以及案涉招投标文件项下其他标段合同履行的实际情况，根据行政法中比例原则，又称“禁止过分原则”，即行政机关在行使行政优益权时所要牺牲的个体利益必须小于所要保护的公共利益，所采取的具体措施和手段应为法律所必需，并且应当采用对当事人权益损害最小的方式，公平均衡行政协议各方的利益，切实保障社会公众对政府的信赖，以维护社会的和谐稳定，确定双方当事人继续履行合同的内容如下：东建公司、旱改水公司的收益分配按项目形成的验收入库指标5978.8605亩计算，其中10%按照8000元/亩计算收益，90%按照17600元（8000元/亩+9600元/亩）计算；案涉项目新增耕地因暂未形成指标，不计算东建公司、旱改水公司的收益，待形成指标入库后另行处理；增加工程施工费由修复事务中心、南县自然资源局支付给东建公司、旱改水公司。案涉项目支付东建公司、旱改水公司收益后余下收益分配给修复事务中心、南县自然资源局。具体为：东建公司、旱改水公司分配的收益=[5978.8605亩×10%×0.8万元/亩+5978.8605亩×90%×17600元/亩+（2636.3722万元-2576.26万元）]-4784.2735万元=5224.6625万元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，故判决：由南县自然资源局、南县自然资源修复事务中心于本判决书生效之日起两个月内向湖南东方建设股份有限公司、南县东建旱改水工程有限公司支付人民币5224.6625万元。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费50元，由南县自然资源局、南县自然资源修复事务中心负担。

上诉人修复事务中心、南县自然资源局不服一审判决，上诉提出：一审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉请求：1、依法撤销湖南省沅江市人民法院（2019）湘0981行初198号行政判决；2、依法改判为驳回对上诉人南县自然资源局的全部诉讼请求；3、依法改判为由上诉人修复事务中心按照（2020）01-1号《变更行政协议决定书（补正版）》和（2020）03-1号《变更行政协议决定书（补正版）》两份变更决定书中的收益分配方式向两被上诉人支付剩余收益；4、由东建公司、旱改水公司承担本案一、二审全部诉讼费用。

上诉人东建公司、旱改水公司不服一审判决，上诉提出：1、修复事务中心与东建公司通过公开招投标所签订的《湖南省南县2016年旱土改造水田项目投资合同书》合法有效，理应履行；2、任何机关和个人（包括行政机关及一审法院）均无权修改投资合同中的实质性内容，一审法院违法变更并作出判决是错误的，应予撤销；3、东建公司、旱改水公司根据投资合同约定所应获得的收益应予保护，修复事务中心、南县自然资源局的违约行为损害了政府的诚信形象，破坏了社会的和谐稳定；4、投资合同没有损害国家利益，而是国家利益的最大实现，反而是修复事务中心、南县自然资源局的违约行为严重破坏了政府诚信形象，损害了国家利益。上诉请求：1、依法撤销湖南省沅江市人民法院（2019）湘0981行初198号行政判决；2、依法判令两被上诉人履行《湖南省南县2016年旱土改造水田项目投资合同书》所确定的义务，支付东建公司、旱改水公司土地资源性收益13866.805万元；3、依法判令修复事务中心、南县自然资源局向东建公司、旱改水公司支付逾期付款利息（利息自指标完成交易之日起按中国人民银行同期贷款利率计算至全部款项付清之日止）；4、依法判令本案的诉讼费用由修复事务中心、南县自然资源局承担。

上诉人修复事务中心答辩称：1、原判应予撤销，应改判为由答辩人按照（2020）01-1号《变更行政协议决定书（补正版）》和（2020）03-1号《变更行政协议决定书（补正版）》两份变更决定书中的收益分配方式向两被上诉人支付剩余收益；2、答辩人是本案唯一适格的被上诉人。

上诉人南县自然资源局答辩称：答辩人不是案涉行政协议的行政主体，不是本案的适格被上诉人，恳请二审法院依法裁定驳回两上诉人对答辩人的上诉。

上诉人东建公司、旱改水公司答辩称：1、修复事务中心、南县自然资源局的上诉请求并不成立，依法予以驳回。涉案项目就是招投标项目，修复事务中心、南县自然资源局在转移概念，根据其上诉状第二点，如果修复事务中心、南县自然资源局认为案涉项目不是招投标项目，是在滥用行政权利，答辩人作为投资方，保留向相关职能部门反映是否存在违规现象的权利，对相关责任人追究相关行政责任，如果认为案涉项目是招投标项目，修复事务中心、南县自然资源局作为招标人，无权改变招标文件的实质内容；2、如果说答辩人作为投资人，根据合同约定，享受的溢价收益损害了国家利益，那么修复事务中心、南县自然资源局获得的高达8亿的收益，是由答辩人为其创造的。修复事务中心、南县自然资源局的上诉没有事实与法律依据，请求二审法院驳回两被上诉人的上诉请求。

各方当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院二审期间，各方当事人均无新的证据提交。

本院二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，根据《湖南省土地开发整理条例》第四条第二款的规定，县级以上人民政府国土资源行政部门主管本行政区域内的土地开发整理工作。土地开发整理机构负责土地开发整理的具体工作。本案上诉人修复事务中心系上诉人南县自然资源局下属负责土地整理的机构，不是行政法意义上的行政机关，且《湖南省土地开发整理条例》仅授权其负责在土地整理中签订行政合同等具体事务，对如何履行行政合同未作具体规定，因此，上诉人修复事务中心不具有对其签订的案涉合同独立履行的能力，故上诉人南县自然资源局才是本案适格的被告。

关于双方当事人是否应按照原投资合作合同履行的问题。本案案涉投资合作合同系行政合同，是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的合同。行政合同的双方当事人不具有完全平等的法律地位，行政主体因国家利益、公共利益的需要，依法享有行政优益权。因案涉投资合作合同第六条第二款关于指标交易价格溢价部分收益按比例分配的约定，不符合湘国土法（2015）38号湖南省国土资源厅《关于引导和规范社会投资耕地开发的通知》有关合理利润的规定，如果继续按照案涉投资合作合同中约定的比例分配收益，势必会严重损害国家利益。上诉人修复事务中心因国家利益、公共利益的需要行使行政优益权，单方作出了变更案涉投资合作合同决定，该决定虽因程序违法被确认违法，但该决定中关于变更案涉投资合作合同第六条第二款对于交易价格超过8000元/亩的溢价部分收益按上限9600元/亩计算的决定未予撤销，因此，双方当事人签订的案涉投资合作合同约定的溢价部分收益分配应当按照上诉人修复事务中心作出的变更决定履行。上诉人东建公司、上诉人旱改水公司要求按《湖南省南县2016年旱土改造水田项目投资合同书》履行并支付逾期利息的上诉请求，本院不予支持。因案涉变更行政协议决定仅对案涉投资合作合同中的第六条第二款约定的溢价部分收益分配内容进行了变更，本案双方当事人仍应根据案涉变更行政协议决定和案涉投资合作合同除变更内容之外其他条款的约定以及案涉项目实际完成情况继续履行合同。一审综合考虑本案双方当事人合同的订立、履行、变更的实际情况，以及案涉招投标文件项下其他标段合同履行的实际情况，确定上诉人东建公司、上诉人旱改水公司的收益按项目形成的验收入库指标5978.8605亩计算，其中10%按照8000元/亩计算收益，90%按照17600元（8000元/亩+9600元/亩）计算，具体收益计算为[5978.8605亩×10%×0.8万元/亩+5978.8605亩×90%×17600元/亩+（2636.3722万元-2576.26万元）]-4784.2735万元=5224.6625万元。该计算方式已充分综合考虑双方当事人的利益保护，采用对当事人权益损害最小的方式，公平均衡行政协议各方的利益，保障社会公众对政府的信赖，维护社会的和谐稳定，故本院予以维持。关于上诉人东建公司、旱改水公司主张新增耕地指标应按照9万元／亩的价格进行收益分配的问题。本案案涉投资合作合同第六条第（四）项明确约定“项目建设新增加的耕地占补平衡指标全部归甲方所有，甲方按照8800元／亩价格回购，乙方对建设新增加的耕地占补平衡指标不享有任何权益。回购款在‘旱改水’指标交易成功后从甲方的分成收入中列抵。项目建设形成新增加耕地占补平衡指标不重复计算为旱土改造水田指标。”由此可见，上诉人东建公司、旱改水公司对新增加的耕地占补平衡指标的收益，应在形成指标并交易成功后，才能进行分配。在新增耕地还未形成指标的情况下，上诉人东建公司、旱改水公司主张按照《关于调剂兑现建设用地项目“旱改水”承诺补充耕地指标的通知》中规定的“补充耕地指标，转让价格为9万元／亩”的标准进行收益分配，该主张不能成立，本院不予支持，故一审认定上诉人东建公司、旱改水公司对新增加的耕地占补平衡指标的收益待指标入库后另行处理，并无不当。关于增加工程施工费的问题。经查，案涉投资合作合同中关于投资资金及工程施工付款方式条款内容对于工程施工费的约定仅为预算金额，应以最终工程造价审核的工程施工费为准，故上诉人修复事务中心、上诉人南县自然资源局应支付案涉投资项目实际增加的工程施工费。

综上所述，上诉人修复事务中心、上诉人南县自然资源局与上诉人东建公司、上诉人旱改水公司的上诉请求均不能成立，本院均不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，处理适当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费100元，由上诉人南县自然资源修复事务中心、上诉人南县自然资源局负担50元，上诉人湖南东方建设股份有限公司、上诉人南县东建旱改水工程有限公司负担50元。

本判决为终审判决。

审判长　吴　斌

审判员　孟令球

审判员　傅爱军

二〇二一年四月十九日

法官助理苏婧如

书记员肖贝