儋州卓众电力实业有限公司与洋浦经济开发区管理委员会其他行政行为一审行政判决书

海南省第二中级人民法院 行政判决书 （2018）琼97行初37号 海南省第二中级人民法院 行政判决书 （2018）琼97行初37号 原告儋州卓众电力实业有限公司，住所地儋州市那大人民大道南侧汇源小区一区6号住宅楼1栋第一层。 法定代表人***，董事长。 委托诉讼代理人***，海南林源律师事务所律师。 被告洋浦经济开发区管理委员会，住所地洋浦经济开发区洋浦大厦。 法定代表人**，主任。 委托诉讼代理人***，洋浦经济开发区规划建设土地局工作人员。 委托诉讼代理人***，海南瑞来律师事务所律师。 原告儋州卓众电力实业有限公司(以下简称卓众公司)诉被告洋浦经济开发区管理委员会（以下简称洋浦管委会）土地行政管理纠纷一案，于2018年1月22日向本院提起行政诉讼，本院于2018年1月24日立案受理后，于2018年1月30日依法向被告洋浦管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月23日公开开庭审理了本案。原告卓众公司的委托诉讼代理人***，被告洋浦管委会的委托诉讼代理人***、***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2017年7月24日，洋浦管委会作出了浦管〔2017〕144号《洋浦经济开发区管理委员会无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称144号《收地决定书》），该决定书载**众公司的儋国用（2008）第1249号《国有土地使用证》项下的，位于儋州市三都卫生院路旁边的252平方米土地已经依法认定为闲置土地，且闲置时间已经超过两年，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》的规定，决定无偿收回上述闲置土地使用权。并告知其将注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书及申请复议和诉讼的权利。 原告卓众公司诉称：2007年12月20日，原告与海南北源实业有限公司（以下简称北源公司）签订《宅基地出让协议书》，约定：北源公司将位于儋州市三都镇三都卫生院东侧的宅基地（土地编号：A16、A17、A18号三间）转让给原告；四至范围为东至水泥道路、南至学校水泥道路，西至三都卫生院水沟，北至A15编号宅基地，每间宅基地宽为4米，长为22.94米，每间面积91.76米，总共面积为275.28平方米；价格为A16、A17每间售价人民币三万元，A18售价人民币四万元，总价为十万元；付款方式为第一期付款六万元，第二期付款为四万元；原告付第一期款给北源公司之日起三个月内，北源公司必须办理土地使用证给原告，办理土地证书的手续费由北源公司负责，原告必须配合北源公司出具有关资料、材料。合同签订后，涉案土地的性质由农村宅基地变为国有土地，并于2008年6月5日，儋州市人民政府向原告颁发儋国用（2008）第1249号《国有土地使用证》。原告亦于2008年7月4日一次性向北源公司支付全部土地转让款，共计108000元，由此原告合法取得涉案土地的使用权。2017年7月24日，洋浦管委会突然对原告作出144号《收地决定书》，以《海南省闲置土地认定和处置规定》为依据，决定无偿收回原告的涉案土地，洋浦管委会的决定没有任何事实和法律依据。事实上，《海南省闲置土地认定和处置规定》的规定与其上位法《中华人民共和国土地管理法》和《海南经济特区土地管理条例》相抵触。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定：“非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权：（一）超过动工开发日期满2年未动工开发的；（二)超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；（三）法律、法规规定的其他情形。”，只要是闲置土地两年以上的或者两年内未完成投资总额25%的均可以被无偿收回。而《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”以及《海南经济特区土地管理条例》第六十九条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经市、县、自治县人民政府批准，可以无偿收回土地使用权:(一)集体所有土地使用权出让、承包合同期限届满;(二)用地单位未按合同约定用途和期限使用土地，又拒不改正，造成土地闲置、弃耕抛荒满两年的。”根据上述规定，可以无偿回收的土地系耕地，而非是任何性质的土地，且符合无偿收回的耕地亦并非应当无偿收回。从原告取得的儋国用（2008）第1249号《国有土地使用证》中也可知该涉案土地的用途系住宅，并非耕地。显然，《海南省闲置土地认定和处置规定》的规定扩大了无偿收回土地的范围，从而与上位法相抵触，该行为属于超越职权，严重损害原告的合法权益，请求：依法撤销洋浦管委会对原告的涉案土地（土地证号：儋国用（2008）第1249号）作出的1**号《收地决定书》。 原告卓众公司向本院提交了以下证据材料：证据1.《宅基地出让协议书》，证明原告与北源公司签订《宅基地出让协议书》约定将涉案土地出让于原告的事实；证据2.收据、发票，证明原告已向北源公司支付土地转让款，原告合法取得土地使用权；证据3.儋国用（2008）第1249号《国有土地使用证》，证明原告已取得涉案土地的合法使用权；证据4.浦土处字〔2017〕47号《闲置土地认定书》；证据5.144号《收地决定书》；证据4-5证明洋浦管委会决定收回原告涉案土地，严重损害原告合法权益的事实。 被告洋浦管委会辩称：洋浦管委会作出的144号《收地决定书》认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。2007年12月20日，原告与北源公司签订《宅基地出让协议书》购买涉案土地，协议签订后，涉案土地的性质由农村宅基地变为国有建设用地，2008年6月5日，儋州市人民政府向原告颁发了儋国用（2008）第1249号《国有土地使用证》。原告取得涉案土地使用权后，一直未动工开发。2016年10月15日，洋浦经济开发区规划建设土地局（以下简称洋浦土地局）就涉案土地进行外业调查发现，土地内无任何建筑物，被少量杂草覆盖。2017年1月16日，洋浦土地局对涉案土地涉嫌闲置进行立案。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第一项“非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权：（一）超过动工开发日期满2年未动工开发的”的规定，原告应于2009年开发涉案土地，距今已超过动工开发日期九年之久，涉案土地构成闲置土地事实清楚。2017年3月18日，洋浦土地局作出浦土调字〔2017〕第25号《闲置土地调查通知书》告知原告提供相应资料配合调查并送达。原告逾期未向洋浦土地局提交相关材料，洋浦土地局于2017年5月5日作出浦土处字〔2017〕47号《闲置土地认定书》及《听证权利告知书》对涉案土地构成闲置，闲置原因为非政府原因造成土地闲置作出认定及告知原告相关权利并送达原告。原告于2017年5月19日申请听证，2017年6月23日，洋浦土地局召开听证会，原告委托律师及工作人员参加了听证会。经研究讨论，原告的听证理由不成立。2017年7月3日，洋浦土地局作出浦建字〔2017〕84号《关于第二批13宗存量国有建设用地闲置土地处置方案的请示》对涉案土地的基本情况及处置措施进行了说明，2017年7月24日，洋浦管委会作出144号《收地决定书》并送达原告。原告称洋浦管委会依据《海南省闲置土地认定和处置规定》无偿收回涉案土地与上位法《中华人民共和国土地管理法》《海南经济特区土地管理条例》相抵触，毫无法律依据，涉案土地性质系国有土地，无偿收回国有土地使用权适用的法律不是《中华人民共和国土地管理法》，洋浦管委会适用《海南省闲置土地认定和处置规定》并无不当。综上，洋浦管委会作出的144号《收地决定书》认定事实清楚，适用法律正确，请判决驳回原告的诉讼请求。 被告洋浦管委会向本院提交了以下证据材料：证据1.《宅基地出让协议书》、发票、儋国用（2008）第1249号《国有土地使用证》，证明原告取得涉案土地使用权的时间为2008年6月5日，土地用途为住宅用地；证据2.《外业调查表》、现场照片，证明原告未依法动工开发建设，地上无任何建筑物，被少量杂草覆盖；证据3.立案审批表，证明2017年1月16日，洋浦土地局对涉案土地涉嫌闲置进行立案调查；证据4.浦土调字〔2017〕第25号《闲置土地调查通知书》及送达回证，证明涉案土地涉嫌构成闲置土地，洋浦土地局依程序向原告发出调查通知并送达；证据5.浦土处字〔2017〕47号《闲置土地认定书》及送达回证，证明洋浦土地局根据调查结果对涉案土地作出闲置土地认定，闲置原因为非政府原因造成土地闲置并将认定书送达原告；证据6.浦土处字〔2017〕48号《听证权利告知书》及送达回证，证明洋浦土地局依法告知原告有申请听证的权利并送达；证据7.听证申请书，证明原告于2017年5月19日向洋浦土地局申请听证；证据8.浦土处字〔2017〕96号《听证通知书》及送达回证，证明2017年6月12日，洋浦土地局作出听证通知并向原告送达；证据9.听证笔录、签到表及授权委托书等材料，证明2017年6月23日，洋浦土地局依法召开了听证会，并制作了听证笔录，原告委托律师及公司工作人员到场参加了听证；证据10.浦建字〔2017〕84号《关于第二批13宗存量国有建设用地闲置土地处置方案的请示》、专题会议纪要2017年第85期《研究存量国有建设用地清理处置工作》，证明洋浦土地局对涉案土地的基本情况及处置措施进行了说明；证据11.144号《收地决定书》及送达回证，证明2017年7月24日，被告作出依法无偿收回涉案闲置土地的决定并送达。 经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下： 被告对原告证据的质证意见：对证据1-2的关联性、合法性、真实性无异议；对证据3的关联性、合法性、真实性无异议，但对其证明内容有异议，原告取得土地使用权的时间为2008年6月5日，土地用途为住宅用地，使用权类型为划拨；对证据4-5的关联性、合法性、真实性无异议，但对其证明内容有异议，被告收回涉案闲置土地认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 原告对被告证据的质证意见：对证据1的关联性、合法性、真实性无异议；对证据2的关联性、合法性、真实性无异议，但对其证明内容有异议，涉案土地为住宅用地，不存在未依法动工开发建设的情况；对证据3无异议；对证据4的关联性、合法性、真实性无异议，但对其证明内容有异议，该通知书仅通知双方对涉案土地进行调查；对证据5的真实性、关联性无异议，但对其合法性及证明内容有异议，其依据的规定不具有合法性；对证据6的关联性、合法性、真实性无异议；对证据7-9的关联性、合法性、真实性无异议；对证据10的真实性、关联性无异议，但对其合法性及证明内容有异议，其依据的规定不具有合法性；对证据11的真实性、关联性无异议，但对其合法性及证明内容有异议，其依据的规定不具有合法性。 本院对上述证据认证如下： 关于原告提交的证据材料。本院认为，原告提交的证据1-5来源真实合法，与本案具有关联性，证据1-3能够证明涉案土地的权属来源及性质、取得时间和颁证时间；证据4-5能够证明洋浦管委会认定涉案土地为闲置土地并决定收回的事实，且洋浦管委会对原告提交的证据材料的关联性、合法性、真实性均无异议，本院对其关联性、合法性、真实性予以确认。 关于被告提交的证据材料。本院认为，被告提交的证据来源真实，与本案具有关联性，本院予以确认；证据1、5、11与原告提交的证据材料一致，能够证明涉案土地的取得情况及被告认定涉案土地是闲置土地并决定收回的事实，但证据11是本案的被诉行政行为，证据5是被诉行政行为的依据，是否合法为本院的审理内容；证据2-11能够证明涉案土地的现状情况及被告对涉案土地进行调查、处置的整个过程，且原告对上述证据1-4、6-9的合法性均无异议，本院对上述证据的合法性均予以确认。 经审理查明：2007年12月20日，原告与北源公司签订《宅基地出让协议书》购买了涉案土地的国有土地使用权；2008年6月5日，儋州市人民政府向原告颁发了儋国用（2008）第1249号《国有土地使用证》，登记地类（用途）为住宅，使用权面积252平方米。原告取得涉案土地使用权后至今未动工开发。2016年10月15日，洋浦土地局就涉案土地进行外业调查发现无任何建筑物，被少量杂草覆盖，拍照保留证据并制作了《外业调查表》。2017年1月16日，洋浦土地局对涉案土地涉嫌闲置进行立案。2017年3月18日，洋浦土地局作出浦土调字〔2017〕第25号《闲置土地调查通知书》告知原告提供相应资料配合调查并送达。原告逾期未向洋浦土地局提交相关材料，洋浦土地局于2017年5月5日作出浦土处字〔2017〕47号《闲置土地认定书》及《听证权利告知书》认定涉案土地构成闲置，闲置原因为非政府原因并送达原告且告知原告相关权利。2017年5月19日，原告向洋浦土地局提出听证申请。2017年6月23日，洋浦土地局召开听证会并制作了《听证笔录》，原告委托律师及工作人员参加了听证。2017年7月3日，洋浦土地局作出浦建字〔2017〕84号《关于第二批13宗存量国有建设用地闲置土地处置方案的请示》对涉案土地的基本情况及处置措施进行了说明。2017年8月3日，洋浦管委会通过召开专题会议进行讨论，审定通过了包含本案涉案土地在内的闲置土地处置措施。2017年7月24日，洋浦管委会作出144号《收地决定书》，决定无偿收回涉案土地，并于2017年9月12日向原告送达。2018年1月22日，原告向本院提起本案诉讼。 另查明，涉案土地所处的儋州市三都镇于2015年8月6日经海南省人民政府批准划归洋浦管委会管辖。 本院认为，经过庭审确认原告卓众公司和被告洋浦管委会对涉案土地的来源、性质、取得时间、颁证时间、土地现状以及被告对涉案土地进行的调查、听证程序均不持异议，本院对双方当事人无争议的上述事实予以确认。原告提起本案诉讼主要认为《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款、《海南经济特区土地管理条例》第六十九条规定的只是适用于无偿收回耕地，而被告据以作出144号《收地决定书》的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定将收回的范围扩大至可以收回国有建设用地，据此认为被告作出的144号《收地决定书》适用法律错误。因此，本案的争议焦点是被告作出的144号《收地决定书》适用法律及处理结果是否正确。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款及《海南经济特区土地管理条例》第六十九条虽然规定了闲置耕地的收回方式，但《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款同时规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《海南经济特区土地管理条例》第四十三条规定：“国有土地使用权受让人、承租人、承包人从出让、租赁、承包合同约定的动工开发之日起满两年未完成项目投资总额25%的，由市、县、自治县人民政府批准，无偿收回土地使用权。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定：“非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权：（一）超过动工开发日期满2年未动工开发的；（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；（三）法律、法规规定的其他情形。”根据上述规定，国有建设用地使用权人在取得该权利以后，超过动工开发期满2年未开发动工的，被依法认定为非政府、政府部门的原因造成土地闲置的，市、县级人民政府依法有权作出无偿收回国有建设用地使用权的决定。显然，收回耕地和收回国有建设用地所依据的并非相同的法律、法规条文规定。因涉案土地现为国有建设用地，并非耕地，故依照上述法律规定可以无偿收回。至于原告认为根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款和《海南经济特区土地管理条例》第六十九条的规定，仅有耕地可以无偿收回，被告适用《海南省闲置土地认定和处置规定》的规定作出144号《收地决定书》，扩大了收地范围，属于超越职权。本院认为，原告的该项主张系对《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《海南经济特区土地管理条例》的理解有误，且与《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款及上述法律法规的规定不符，本院不予支持。根据本案审理查明的事实，原告在2007年12月20日与北源公司签订《宅基地出让协议书》购买涉案土地，2008年6月5日，儋州市人民政府为其颁发了儋国用（2008）第1249号《国有土地使用证》，但是原告直至2016年10月15日未进行任何的开发准备工作，也未向相关部门进行报建，洋浦管委会经过调查，并组织听证程序，进行专题会议集体讨论，最终认定该土地为闲置土地，且不属于政府及政府部门的原因，依照《海南省闲置土地认定和处置规定》决定无偿收回涉案土地使用权，其认定事实清楚，处置程序合法，适用法律无误，本院予以确认。 综上所述，原告提起本案诉讼的理由不能成立，本院不予支持，被告作出的144号《收地决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处理结果妥当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告儋州卓众电力实业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告儋州卓众电力实业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇一八年五月二十八日 法官助理*** 书记员*** 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国土地管理法》 第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。 在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。 承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。 《中华人民共和国城市房地产管理法》 第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。 《海南经济特区土地管理条例》 第四十三条国有土地使用权受让人、承租人、承包人从出让、租赁、承包合同约定的动工开发之日起满两年未完成项目投资总额25%的，由市、县、自治县人民政府批准，无偿收回土地使用权。 《海南省闲置土地认定和处置规定》 第二十九条非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权： （一）超过动工开发日期满2年未动工开发的； （二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的； （三）法律、法规规定的其他情形。