宁夏盛业建设工程有限公司、永宁县住房和城乡建设局等建设工程施工合同纠纷民事二审民事判决书

宁夏回族自治区高级人民法院

民 事 判 决 书

（2021）宁民终597号

上诉人（原审原告）：宁夏盛业建设工程有限公司，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区上海西路188号。

法定代表人：王生才，该公司总经理。

委托诉讼代理人：韩国明，宁夏善知（彭阳）律师事务所律师。

上诉人（原审被告）：永宁县住房和城乡建设局，住所地宁夏回族自治区永宁县杨和镇胜利路6号。

法定代表人：许波，该局局长。

委托诉讼代理人：杨自谦，宁夏浩晟律师事务所律师。

委托诉讼代理人：陈慧茹，宁夏浩晟律师事务所实习律师。

被上诉人（原审被告）：永宁县人民政府，住所地宁夏回族自治区永宁县杨和南街230号。

法定代表人：郝春明，该县县长。

委托诉讼代理人：王少国，宁夏辅德律师事务所律师。

原审第三人：中阿文化城（宁夏）控股有限公司，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区上海西路188号派胜大厦6楼。

法定代表人：王磊，该公司总经理。

委托诉讼代理人：郑雷，男，该公司副经理。

上诉人宁夏盛业建设工程有限公司（以下简称盛业公司）、永宁县住房和城乡建设局（以下简称永宁县住建局）因与被上诉人永宁县人民政府（以下简称永宁县政府）、一审第三人中阿文化城（宁夏）控股有限公司（以下简称中阿公司）建设工程施工合同纠纷一案，双方均不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2020）宁01民初2082号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年11月2日立案后，依法组成合议庭开庭进行了审理。上诉人盛业公司的法定代表人王生才、委托诉讼代理人韩国明，永宁县住建局的委托诉讼代理人杨自谦、陈慧茹，永宁县政府的委托诉讼代理人王少国，中阿公司的委托诉讼代理人郑雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

盛业公司上诉请求：1．维持（2020）宁01民初2082民事判决书第一项；2．撤销（2020）宁01民初2082民事判决书第二项，依法改判永宁县住建局、永宁县政府向盛业公司支付工程电费47744.03元、窗子安装违约金50000元、变压器、变频柜73000元、看护费135000元、人工工资148200元、逾期利息2663686元（后续利息计算至实际付款之日止），暂计3117630.03元；3、一、二审诉讼费用由永宁县住建局、永宁县政府承担。事实与理由：一、一审判决对盛业公司主张的工程电费，窗子安装违约金，变压器、变频柜费用，看护费，人工工资不予支持错误。1．关于工程电费47744.03元损失。《工程造价咨询报告书》中明确记载电费不计入结算，是各方表明《工程造价咨询报告书》中结算的金额不包含电费，并不是表明盛业公司放弃该部分费用。工程电费是工程施工产生的，盛业公司有权要求永宁县住建局承担。2．关于窗子安装违约金50000元。盛业公司在一审时，向法院提交了《工程安装承包合同》和收据，该证据显示案涉工程因为永宁县住建局原因停工，盛业公司向案外人青铜峡市德诚门窗制作有限公司支付了50000元违约金，案外人收到款项后也向盛业公司出具了收据。该损失永宁县住建局应当向盛业公司支付。3．关于变压器、变频柜费用损失73000元。变压器、变频柜安装在工地，现由永宁县住建局占用保管，且自2014年至今，设备已经损害，无法使用，不具备返还的条件，永宁县住建局应当按照市场价赔偿盛业公司。4．关于看护费135000元。《工程造价咨询报告书》中明确记载看护费不计入结算，是各方表明《工程造价咨询报告书》中结算的金额不包含看护费，并不是表明盛业公司放弃该部分费用，看护费是工程看护产生的，盛业公司有权要求永宁县住建局承担。5．关于人工工资148200元。《工程造价咨询报告书》中不包含人工工资，并不是表明盛业公司放弃该部分费用，只是永宁县住建局对该部分未进行结算，属于漏算项，人工工资也是盛业公司实际支出的，永宁县住建局有义务向盛业公司支付。二、一审判决对逾期付款利息损失不予支持错误。案涉工程未办理规划审批手续导致合同无效，是永宁县住建局的过错，盛业公司是承包方，不负有办理规划审批手续的义务，盛业公司不存在过错，故永宁县住建局应当向盛业公司支付逾期付款利息。

永宁县住建局辩称，一、永宁县住建局不是案涉工程项目的建设方，在工程因违法施工被罚没前，永宁县住建局没有参与案涉工程的任何内容。永宁县住建局参与工程核算是在施工合同法律关系结束之后，履行行政管理职责的行为，不是履行建设工程施工合同义务。因此，永宁县住建局与盛业公司之间不具有建设工程施工合同法律关系，不是本案建设工程施工合同法律关系的主体，不应向盛业公司承担任何支付责任。二、盛业公司在案涉项目的施工建设过程中，未取得案涉项目的土地使用权，未签订施工协议、没有办理任何规划、用地、建设、施工的法律手续即违法进行工程建设，存在重大过错，应当依法对造成的全部后果承担法律责任。三、盛业公司主张的门窗费、变压器费、违约金及看护费用，没有充足的事实依据，也无合法的证据支持，而且作为严重的过错责任方，其应当对自己的过错行为承担责任和法律后果。永宁县政府辩称，本案应驳回盛业公司的上诉请求及一审诉讼请求，具体意见同一审答辩意见及永宁县住建局的意见。

中阿公司述称，本案与中阿公司无关。

永宁县住建局上诉请求：1．依法撤销（2020）宁01民初2082号民事判决书第一项；2．判令驳回盛业公司要求永宁县住建局承担付款责任的诉讼请求；3．本案诉讼费用由盛业公司、中阿公司承担。事实与理由：一、一审判决认定事实有误，永宁县住建局不是案涉工程的建设方。永宁县住建局在该工程因违法被政府罚没之前，没有参与任何工程内容，包括招投标、签订合同、项目的立项、规划、设计等内容，一审法院将不存在的身份和事实认定给永宁县住建局错误。二、一审判决对案件证据的认定和采信违反法律规定。案涉的违法工程项目自罚没的行政文书生效之日起，所有权已经属于国有。永宁县政府为解决遗留问题，指派永宁县住建局及永宁县财政局委托中介机构进行造价核算是行政机关履行行政管理职责问题，并不能据此认定永宁县住建局委托了造价核算、是工程的建设方。三、一审的判决结果没有体现出盛业公司作为严重的过错方应当承担的法律责任，判决结果显失公平。一审中，盛业公司提交的两份造价鉴定报告，报告的鉴定数据中包含了施工的利润、工程税金、规费、项目措施费等费用，这些费用是工程造价包含的费用，而不是施工损失的费用。一审法院没有将该部分费用从工程造价中扣除，显属不当。四、一审判决内容超出盛业公司一审诉求范围，一审中永宁县住建局已就此作出答辩意见。

盛业公司辩称，一、一审法院认定与盛业公司形成建设工程施工合同法律关系的主体为永宁县住建局正确。案涉工程系永宁县政府项目，永宁县政府多次召开会议，专门研究案涉项目，听取永宁县住建局汇报，永宁县住建局委托财政局对案涉工程进行了决算。二、案涉工程停工原因系未办理规划、建设等审批手续，盛业公司的义务是按照约定，完成施工内容，且完成部分也不存在质量问题。永宁县住建局委托财政局对已完部分工程进行了决算。因此，案涉工程停工系永宁县住建局造成。盛业公司的损失，除了上诉状中列明的部分，还包括当时拆迁、未决算部分楼体的开挖、回填等部分，因永宁县住建局不进行决算，导致盛业公司无法主张。且案涉工程2013年开工建设至今，永宁县住建局和永宁县政府未支付任何款项，盛业公司全额垫资施工，背负了高额利息。

永宁县政府陈述称，依法支持永宁县住建局的上诉请求，具体意见同一审的答辩意见。

中阿公司述称，本案与中阿公司无关。

盛业公司向一审法院提出诉讼请求：1．依法判令永宁县住建局、永宁县政府支付盛业公司工程款12631217.06元、工程电费47744.03元、窗子安装违约金5万元、变压器、变频柜73000元、看护费135000元、人工工资148200元、逾期利息2663686元（后续利息计算至永宁县住建局、永宁县政府实际付款之日止），合计15748847.09元；2．本案诉讼费用由永宁县住建局、永宁县政府承担。后在一审法院第一次审理时在庭审中经释明，将诉讼请求变更为：要求永宁县住建局、永宁县政府赔偿相应金额的损失。

一审法院认定的事实：第三人中阿公司原名为“宁夏世界穆斯林城有限公司”，2011年11月10日更名为“三弦（宁夏）世界穆斯林城有限公司”，2015年3月17日又更名为“中阿文化城（宁夏）控股有限公司”。2015年10月8日，永宁县政府第五十五期《专题会议纪要》载明：“……（二）研究了三弦世界穆斯林企业总部基地已完成工程量进行决算事宜。会议听取了住建局关于三弦世界穆斯林企业总部基地已完成工程决算有关情况的汇报，以及县发展和改革局、监察局、财政局、交通运输局、审计局、相关监理单位的意见。会议决定，为了避免因工程停工时间过长，致使已完成工程量无法确认，由财政部门对三弦世界穆斯林企业总部基地已完成工程量进行决算，以便妥善处理遗留问题……”。后永宁县建设工程预决算审查中心委托银川益鼎项目管理咨询有限公司对盛业公司施工的宁夏三弦世界穆斯林企业总部基地工程结算进行审核，该公司于2015年11月18日出具了《工程造价咨询报告书》。《工程造价咨询报告书》项目概况载明：“本次结算审核的工程包括施工降水、主楼、东西辅楼的基坑开挖及砂石料换填，零建，塔吊达拆等工程，由盛业公司承建，由银川方圆工程监理咨询有限公司监理”；主要审核说明载明：“工程审核中，工程量清单第5项钢管扣件询价约是79万，审定不计为0元；场地看护15.8万元，审定不计为0元；工程量清单第10项寄存砂石料，结算不计入；工程量清单第11项场地平整，结算不计入；工程量清单第12项电费25358.08元，结算不计入”。《工程造价咨询报告书》所附《工程结算审查表》载明：该工程审定值为3872261.57元。2015年11月20日，永宁县住建局在《工程结算审查表》委托核算单位一栏盖章，周利兵在委托核算单位经办人一栏签字，盛业公司在施工单位一栏盖章。2015年11月23日，永宁县建设工程预决算审查中心在《工程结算审查表》上盖章。2015年11月24日，永宁县财政局长在《工程结算审查表》上签字。《工程造价咨询报告书》所附《宁夏三弦世界穆斯林企业总部基地工程量清单》显示：2015年，盛业公司、银川方圆工程监理咨询有限公司、永宁县住建局均在该清单上盖章，对盛业公司已完成的工程量进行了确认。2015年12月8日，永宁县住建局给永宁县财政局出具《关于三弦企业总部基地服务一、二号楼决算的函》，委托永宁县财政局建设工程预决算审查中心按照实际完成工程量进行决算。2015年12月15日，周利兵在该函上注明“工程于2013年4月开工建设”。后永宁县财政局委托银川市鸿利建设工程咨询有限公司进行工程核算。2016年1月12日，银川市鸿利建设工程咨询有限公司出具《工程造价咨询报告书》。《工程造价咨询报告书》载明：三弦企业总部基地服务一、二号楼项目，位于永宁县北部新区，本工程建设单位为永宁县住建局，设计单位为宁夏建筑设计研究院有限公司，施工单位为盛业公司，工程核算价为8758955.49元（不含劳保基金），其中一号楼核算价为3879204.49元，二号楼核算价为4879751.00元。2016年1月12日，永宁县住建局在《工程结算审查表》建设单位一栏盖章，周利兵在建设单位经办人一栏签字，盛业公司在施工单位一栏盖章。2016年1月15日，永宁县财政局在《工程结算审查表》上盖章。2016年1月17日，永宁县建设工程预决算审查中心在《工程结算审查表》上盖章。

本案审理过程中，盛业公司提交《宁夏回族自治区国家税务局通用机打发票》16张、《情况说明》1张，证明永宁县住建局委托鉴定案涉工程造价时，漏算三弦世界穆斯林企业总部基地工程电费47744.03元。永宁县住建局、永宁县政府对该组证据的真实性、合法性和关联性及证明目的均不予认可，认为发票对案件事实无证明力，且发票是供电公司开具给中阿公司的，《情况说明》是电力公司与中阿公司之间关于电费发票的说明，与本案无关联性。中阿公司称盛业公司在施工过程中用电，盛业公司以中阿公司的名义去缴费，金额属实。经一审法院审查，电费发票是国网宁夏电力公司银川供电公司开具给中阿公司的，2015年7月24日《情况说明》载明中阿公司将2013年8月至2015年6月期间的电费发票丢失，丢失发票合计金额25358.08元，国网宁夏电力公司银川供电公司在该《情况说明》上盖章。

盛业公司提交《工程安装承包合同》1份、收据1张，证明案涉工程因永宁县住建局、永宁县政府的原因停工，导致盛业公司定制青铜峡市德诚门窗制作有限公司的门窗违约，支付违约金50000元。永宁县住建局、永宁县政府对该组证据的真实性、合法性和关联性及证明目的均不予认可，认为协议系盛业公司与案外人签订，真实性无法核实，与本案的事实无关。中阿公司认为该证据与其无关，不予质证。经一审法院审查，该合同系2013年7月26日盛业公司与青铜峡市德诚门窗制作有限公司签订，约定盛业公司将案涉工程服务楼一、二号楼门窗制作及安装以包工包料方式交由青铜峡市德诚门窗制作有限公司完成；合同第六条约定，盛业公司预付50000元作为订金；2013年7月26日，青铜峡市德诚门窗制作有限公司给盛业公司出具收据，载明收到盛业公司交纳的服务楼一、二号楼门窗制作及安装订金50000元。

盛业公司提交《2013年8月份工资表》9张，《2014年工资表》《2015年工资表》《2016年工资表》《2017年工资表》各1张，证明：1．永宁县住建局委托鉴定案涉工程造价时，漏算2013年8月项目部管理人员、钢筋工、木工、砼工、架子工、水暖工、电工工资共计148200元。2.2014年7月案涉项目停工后，盛业公司雇佣人员看护工地，产生看护费135000元。永宁县住建局、永宁县政府对该组证据的真实性、合法性和关联性及证明目的均不予认可，认为从工资表上无法看出与本案争议的事实有关，且工资表是盛业公司自行制作的，真实性无法核实。中阿公司认为该证据与其无关，不予质证。经一审法院审查，上述工资表系盛业公司自行制作，无相关人员的签字确认。

盛业公司提交《关于永宁三弦企业总部基地项目有关事项的请示》1份，《EMS快递单》1张，《EMS快递详情单》1张，证明2019年1月23日，盛业公司向永宁县住建局发出该请示，告知案涉项目因资金原因，盛业公司无法安排人员管护，并请示永宁县住建局就案涉项目协调处理。永宁县住建局、永宁县政府对该组证据的真实性、合法性和关联性及证明目的均不予认可，认为请示是盛业公司自行书写的文书，只能代表盛业公司自己一方的意思表示，对案件事实没有证明力。中阿公司认为该证据与其无关，不予质证。经一审法院审查，盛业公司于2019年1月23日以特快专递方式向永宁县住建局寄送《关于永宁三弦企业总部基地项目有关事项的请示》1份，永宁县住建局于2019年1月25日签收，该请示内容为：“永宁县住建局：由我公司承建的三弦（宁夏）世界穆斯林企业总部基地附属楼一、附属楼二项目于2013年6月开工建设，已完成全部主体结构土建工程。因国家政策的调整及变化，该项目于2014年10月停工至今。我公司自停工后安排专人对该项目现场进行看护，因资金原因，2019年1月22日现场管护人员擅自撤离了项目现场，该项目现场已无人管护。我司迫于无奈，无法安排现场专人管护。为确保该项目在以后能得到永宁县政府部门的妥善处置，发挥其应有的价值，避免该项目出现资产丢失和发生其他情况。望贵局能尽快联系相关政府部门，协调永宁三弦（宁夏）世界穆斯林企业总部基地附属楼一、附属楼二项目的处置方式，尽快出台处置方案并落实。特此请示。”

盛业公司提交材料单2张、收据2张、中国银行转账支票存根2张，证明2014年10月19日，盛业公司为案涉三弦世界穆斯林企业总部基地项目建设，向案外人吴文海购买主瓦、背瓦、水沟瓦、挡沟瓦等材料，支付瓦款30万元。永宁县政府对材料单、收据的真实性、合法性和关联性及证明目的均不认可，对支票存根的合法性及真实性无异议，对关联性及证明目的不认可，收据和材料单均系手写件，且并非盛业公司与永宁县住建局、永宁县政府之间发生的业务，无法核实其真实性，收据材料单中也没有明确所采购的物料是用于案涉的工程，即便是真实的，也无法达到盛业公司的证明目的。永宁县住建局对该组证据的真实性、合法性和关联性及证明目的均不予认可，该组证据中，没有与本案诉讼主体有关的签字或印章，而且大额的材料买卖，应当签署正式的买卖合同，出具正式的收货单及开具正式的发票，从该组证据中也看不出证据中记载的内容与本案有什么关系，因此对该组证据不予认可。第三人中阿公司认为该证据与其无关，不予质证。经一审法院审查，盛业公司出具的材料单2张、收据2张、中国银行转账支票存根2张，均无印章，且2张收料单原件均显示在原复写字体上单价部分又用不同颜色的笔体重新覆盖书写了数字。

永宁县住建局提交《建设工程监理合同》一份，证明中阿公司系案涉工程的发包方，其与原告盛业公司之间形成建设工程施工合同关系，中阿公司与方圆监理公司就案涉工程签订了监理合同。盛业公司对该证据真实性、合法性和关联性及证明目的均不予认可，该证据与盛业公司无关，且订立时间是2013年4月24日，与永宁县住建局提交的第二组证据中询问笔录、处罚决定书记录该工程于2013年3月被罚没相矛盾。永宁县政府对该证据的真实性、合法性和关联性及证明目的无异议。中阿公司认可该合同是中阿公司签订的，当时中阿公司制定了建设三弦总部基地建设规划，共有33个项目，建设政府办公大楼是在中阿公司建设三弦总部基地规划33个项目内政府征用的一个项目，33个项目中部分已获得审批手续并且已经施工完成，因为建设政府办公楼是需要国家计划委员会批准的，案涉的政府大楼未获得审批，所以就借用三弦公司的名义签订的监理合同，后被国土部西安督察局发现，责令地方处罚。经一审法院审查，《建设工程监理合同》上签署的时间（2013年4月24日）及对案涉工程的监理期限（2013年4月25日至2014年9月30日）与永宁县住建局提交的询问笔录、处罚决定书记录的该工程于2013年3月被罚没相矛盾。

永宁县住建局提交责令停止违法行为通知书、关于依法没收违法用地上建筑物的通知、询问笔录、行政处罚决定书、法律文书送达回证，证明案涉建设工程，盛业公司及中阿公司未办理任何用地、规划、建设、施工手续即开始违法施工，导致工程被依法罚没，过错责任在盛业公司及中阿公司，案涉工程的建设方系本案的第三人中阿公司。盛业公司及中阿公司对该组证据的真实性、合法性和关联性及证明目的均不予认可，责令停止违法通知书、询问笔录并未加盖中阿公司印章，永宁县政府也未提交向中阿公司送达的相关凭证，永宁县国土局并未到庭也非本案当事人，真实性无法核实，永宁县国土局作为永宁县政府组成部门，该组证据如真实存在也系永宁县政府单方自行制作。行政处罚决定书没有向中阿公司送达的凭证，且制作单位系永宁县政府的组成部门，该证据系单方制作。对送达回证不予认可，该收件人处未加盖中阿公司印章。据盛业公司了解此份证据系永宁县住建局、永宁县政府为应对国土资源部稽查发现案涉土地未取得相关审批手续，擅自开工建设而做出的相关文件，该证据的制作及送达才会出现不符合政府正常送达程序。从该组证据的内容来看，询问笔录时间原为2013年1月11日，后改为3月26日，结合盛业公司提交的证据一中永宁县住建局工作人员周利兵书写案涉工程2013年4月开工，该份证据存在未开工先处罚的矛盾，处罚决定书中陈述的国土局于2013年3月29日进行调查与询问笔录的1月11日或3月26日又存在矛盾，以及处罚决定书中陈述的2012年3月占用土地与2013年4月开工相互矛盾，结合永宁县住建局出示的监理合同，显示中阿公司与监理公司是在2013年4月24日签订监理合同，当时的中阿公司的代理人正是在国土局调查笔录中签字的韩磊，如果案涉工程甲方为中阿公司，如果永宁县住建局提交的调查笔录和处罚决定书真实，韩磊非常清楚在2013年3月份的时候就已经被永宁县国土局处罚，就不可能在一个月之后签订监理合同，综上所述，该组证据存在造假的嫌疑。永宁县政府对该证据的真实性、合法性和关联性及证明目的均无异议。经一审法院审查，该组证据不能证实盛业公司与中阿公司存在建设工程施工合同法律关系。

永宁县政府提交《国土资源违法案件立案呈报表》一份，《责令停止违法行为通知书》《法律文书送达回证》各一份，《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《法律文书送达回证》各一份，《行政处罚决定书》《法律文书送达回证》各一份，《违法案件结案呈批表》一份，证明：1．案涉三弦企业总部基地建设工程系中阿公司（原名称：三弦（宁夏）世界穆斯林城有限公司）非法占地建设，由盛业公司负责施工的建设项目，建设单位并非永宁县住建局，也不是永宁县政府。2．原永宁县国土资源局经法定程序，对案涉非法建设工程建设方即中阿公司进行了行政处罚，并于2013年8月27日依法作出《行政处罚决定书》（永国土资监字［2013］20号），没收该公司在上述非法占用的土地上新建的建筑物和其他构筑物并处以罚款。盛业公司对该组证据的真实性、合法性和关联性及证明目的均不予认可。对该证据的意见与永宁县住建局提交的责令停止违法行为通知书等、关于依法没收违法用地上建筑物的通知、询问笔录、行政处罚决定书、法律文书送达回证的意见一致。永宁县住建局对该证据的真实性、合法性和关联性及证明目的均没有异议。中阿公司对上述证据的真实性认可，但是处罚的是中阿公司的另外两个项目（三弦度假宾馆和展示中心），与案涉政府、党委、政协、人大办公大楼工程无关，虽然写了总部基地这个事情，但是是为了应付国土部西安稽查，就一并处理了。经一审法院审查，该组证据不能证实盛业公司与中阿公司存在建设工程施工合同法律关系。

永宁县政府提交授权委托书一份，证明三弦（宁夏）世界穆斯林城有限公司委托韩磊处理与案涉工程及土地相关事宜，国土局的相关文书的送达程序合法。盛业公司对该证据真实性、合法性和关联性及证明目的不予认可，该证据与盛业公司无关。永宁县住建局对该证据真实性、合法性和关联性及证明目的无异议。中阿公司对该证据的真实性认可，对证明目的不认可，该委托书上明确写明韩磊全权代表公司处理该项目与土地相关一切事宜，与建设工程无关。经一审法院审查，授权委托书中三弦（宁夏）世界穆斯林城有限公司2013年3月20日授权韩磊全权代表公司处理三弦穆斯林城项目与土地相关的一切事宜。

另查明，案涉工程未办理规划审批手续，目前处于停工状态，未竣工验收，也未实际投入使用。各方当事人均陈述，永宁县住建局、永宁县政府未给盛业公司支付过工程款。

本案审理过程中，盛业公司陈述：1．案涉工程于2013年4月开工，2014年7月停工，盛业公司负责看管场地的人员于2019年1月22日撤场；2．当初规划了12栋楼，已建了12栋楼的地基。其中10栋楼正负零以下基础已做，但现已回填；主体完工了2栋，安装工程已完成大半。

一审法院认为，本案系建设工程施工合同纠纷，本案争议焦点为：一、盛业公司的合同相对人如何认定；二、盛业公司诉请的各项损失应否得到支持。

关于第一个争议焦点。中阿公司与盛业公司之间并未签订建设工程施工合同，中阿公司未向盛业公司支付过工程款，工程停工后中阿公司也未与盛业公司进行结算。永宁县住建局、永宁县政府主张中阿公司为案涉项目的发包人，盛业公司及中阿公司对此均不予认可，永宁县住建局、永宁县政府提交的证据也不能证实盛业公司与中阿公司存在建设工程施工合同关系。根据审理查明的事实，银川益鼎项目管理咨询有限公司针对盛业公司施工的宁夏三弦世界穆斯林企业总部基地工程（施工降水、主楼、东西辅楼的基坑开挖机砂石料换填，零建，塔吊达拆等工程）出具了《工程造价咨询报告书》。2015年11月20日，永宁县住建局在《工程造价咨询报告书》所附《工程结算审查表》委托核算单位一栏盖章，周利兵在委托核算单位经办人一栏签字，盛业公司在施工单位一栏盖章，双方对该部分工程审定值3872261.57元予以了确认。2015年12月8日，永宁县住建局给永宁财政局出具《关于三弦企业总部基地服务一、二号楼决算的函》，后永宁县财政局委托银川市鸿利建设工程咨询有限公司进行工程核算。银川市鸿利建设工程咨询有限公司针对三弦企业总部基地服务一、二号楼项目出具了《工程造价咨询报告书》。2016年1月12日，永宁县住建局在《工程造价咨询报告书》所附《工程结算审查表》建设单位一栏盖章，周利兵在建设单位经办人一栏签字，盛业公司在施工单位一栏盖章。双方对该部分工程核算价8758955.49元（不含劳保基金）予以了确认。根据上述两份《工程造价咨询报告书》，一审法院认定与盛业公司形成建设工程施工合同法律关系的主体为永宁县住建局，本案相关民事责任应由永宁县住建局承担。盛业公司要求永宁县政府承担责任缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。

关于盛业公司诉请的各项损失。因案涉工程未办理规划审批手续，故永宁县住建局与盛业公司之间的建设工程施工合同无效，案涉工程目前处于停工状态，未竣工验收，也未实际投入使用。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，盛业公司投入的人工、材料等已物化于建设工程中，无法予以返还，永宁县住建局应予折价补偿。经银川益鼎项目管理咨询有限公司审核，盛业公司施工的宁夏三弦世界穆斯林企业总部基地施工降水、主楼、东西辅楼的基坑开挖机砂石料换填，零建，塔吊达拆等工程审定值为3872261.57元。2015年11月20日，盛业公司和永宁县住建局在《工程结算审查表》上盖章，对该审定值予以确认。经银川市鸿利建设工程咨询有限公司核算，盛业公司施工的三弦企业总部基地服务一、二号楼核算价为8758955.49元。2016年1月12日，盛业公司和永宁县住建局在《工程结算审查表》上盖章，对该核算价予以确认。故一审法院对盛业公司主张的工程款损失12631217.06元（3872261.57元﹢8758955.49元）予以支持。关于工程电费损失。银川益鼎项目管理咨询有限公司出具的《工程造价咨询报告书》中明确载明电费不计入结算，且盛业公司已在两份《工程造价咨询报告书》所附的《工程结算审查表》中盖章，对审查结论予以认可，故一审法院不予支持。关于窗子安装违约金50000元。盛业公司提交的证据不足以证实该损失已实际产生，一审法院不予支持。关于变压器及变频柜费用损失73000元。变压器及变频柜属于盛业公司的施工设备，并非一次性消耗品，盛业公司在拆除后仍可继续使用，故不予支持。关于看护费135000元。银川益鼎项目管理咨询有限公司出具的《工程造价咨询报告书》中明确载明看护费不计入结算，且盛业公司已在两份《工程造价咨询报告书》所附的《工程结算审查表》中盖章，对审查结论予以认可，故一审法院不予支持。关于人工工资损失148200元。盛业公司主张永宁县住建局委托鉴定案涉工程造价时，漏算2013年8月项目部管理人员、钢筋工、木工、砼工、架子工、水暖工、电工工资共计148200元。如前所述，盛业公司已在两份《工程造价咨询报告书》所附的《工程结算审查表》中盖章，对审查结论予以认可，现又提出异议主张权利缺乏法律依据，一审法院不予支持。关于盛业公司主张的逾期付款的利息损失，因盛业公司在案涉工程未办理规划审批手续的情况下进行施工亦有过错，故对盛业公司主张的逾期付款利息一审法院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第二条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，一审法院判决：一、永宁县住建局于判决生效之日起十日内赔偿盛业公司工程款损失12631217.06元；二、驳回盛业公司的其他诉讼请求。案件受理费116293元，由盛业公司负担23026元，永宁县住建局负担93267元。

二审中，盛业公司对一审法院查明的“电费发票是国网宁夏电力公司开给中阿公司的”有异议，认为永宁县政府、永宁县住建局借用中阿公司的名义实施的案涉项目，该部分电费发票实际是盛业公司施工过程中产生，对一审法院查明的其他事实无异议。其他各方当事人对一审法院查明的事实无异议。

对盛业公司该异议，因其未提交证据证明，本院不予支持。

各方当事人均坚持一审中的举证、质证意见，也未向本院提交新证据及申请证人出庭。

本院查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案二审争议的焦点是：1．永宁县住建局是否为案涉工程的建设方；2．盛业公司诉请的工程款损失数额如何确定；3．盛业公司主张的逾期付款利息是否应当支持。

关于永宁县住建局是否为案涉工程的建设方的问题。本案中，各方当事人对盛业公司施工案涉工程不表异议，盛业公司虽未与建设方签订书面合同，但永宁县建设工程预决算审查中心委托银川益鼎项目管理咨询有限公司对盛业公司施工的宁夏三弦世界穆斯林企业总部基地工程结算进行审核，该公司出具的结算审核报告中依据的《宁夏三弦世界穆斯林企业总部基地工程量清单》显示，2015年盛业公司、案涉工程监理方银川方圆工程监理咨询有限公司、永宁县住建局在该清单上盖章，对盛业公司已完成的总部基地工程量进行了确认。2015年12月8日，永宁县住建局给永宁县财政局出具《关于三弦企业总部基地服务一、二号楼决算的函》，委托永宁县财政局建设工程预决算审查中心按照实际完成工程量进行决算。周利兵在该函上注明“工程于2013年4月开工建设”。后永宁县财政局委托银川市鸿利建设工程咨询有限公司出具了针对三弦企业总部基地服务一、二号楼项目的《工程造价咨询报告书》，永宁县住建局在《工程造价咨询报告书》所附《工程结算审查表》中建设单位一栏盖章，周利兵在建设单位经办人一栏签字。上述证据能够证明永宁县住建局系案涉工程的建设方。永宁县住建局辩称参与工程核算是对罚没的违法工程履行行政管理职责，但提交的证据不能达到其证明目的，本院对该主张不予支持。

关于盛业公司诉请的工程款损失数额如何确定的问题，二上诉人主要争议的是盛业公司主张的工程电费、看护费、人工工资、窗子安装违约金、变压机及变频柜费用和永宁县住建局主张的施工利润、规费、项目措施费等是否支持。本院分述如下：1．关于工程电费、场地看护费、人工工资。银川益鼎项目管理咨询有限公司出具的《宁夏三弦世界穆斯林企业总部基础工程结算审核报告》载明案涉总部基地工程审定总造价3872261.57元，报告中第六项“主要审核说明”明确载明场地看护、工程电费结算不计入。《工程结算审查表》由各方盖章签字确认，应当作为认定结算工程款的事实依据。盛业公司主张漏算人工工资，但其在《工程结算审查表》中签章，证明其认可该审查结论，一审法院对此不予支持，并无不当。2．关于窗子安装违约金。一审中盛业公司提交了《工程安装承包合同》及收据欲证明其支付门窗违约金50000元，其中《工程安装承包合同》载明盛业公司将案涉服务楼一、二号楼门窗制作及安装承包给青铜峡市德诚门窗制作有限公司，收据载明签订合同当天即2013年7月26日张军收到安装订金50000元，上述证据只能证实盛业公司与青铜峡市德诚门窗制作有限公司签订合同，依照该合同约定盛业公司预付50000元作为订金，并不能达到盛业公司主张的其已支付了50000元违约金的证明目的，一审法院认为盛业公司提交的证据不足以证实该损失已实际产生，并对盛业公司该主张不予支持正确。3．关于变压器及变频柜费用。因变压器及变频柜属于盛业公司的施工设备，盛业公司在拆除后仍可继续使用，一审法院对盛业公司该主张不予支持并无不当。4．关于永宁县住建局主张施工利润、规费、项目措施费不应计入的问题。因银川益鼎项目管理咨询有限公司出具的《宁夏三弦世界穆斯林企业总部基础工程结算审核报告》及银川市鸿利建设工程咨询有限公司针对三弦企业总部基地服务一、二号楼项目出具的《工程造价咨询报告书》，永宁县住建局在《工程结算审查表》上盖章，该盖章行为应认定为对审定值的确认，因此其主张结算审核报告中施工利润、规费、项目措施费不应计入本院不予支持。

关于利息是否应当支持的问题。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。案涉工程未办理规划审批手续被相关部门认定为违章建筑，盛业公司作为承包人，在进场之前未审查案涉工程是否办理规划审批手续，未尽到谨慎审查义务，亦存在过错，故一审法院对盛业公司主张的逾期付款利息不予支持并无不当。关于永宁县住建局庭审补充上诉意见称一审判决内容超出盛业公司一审诉求范围的问题。在一审法院第一次审理即（2019）宁01民初2573号案件庭审中，盛业公司经一审法院释明后，将诉讼请求变更为要求永宁县住建局、永宁县政府赔偿相应金额的损失。各方当事人在辩论环节对变更后的诉讼请求发表了辩论意见。本次一审时虽然庭审记录记载的为盛业公司变更前的诉讼请求，但永宁县住建局围绕变更后的诉讼请求发表了辩论意见。一审判决未载明盛业公司诉讼请求变更情况不当，但不影响判决结果，对永宁县住建局该上诉主张本院不予支持。

综上所述，盛业公司、永宁县住建局的上诉请求均不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费129328元，由宁夏盛业建设工程有限公司负担31741元，永宁县住房和城乡建设局负担97587元。

本判决为终审判决。

审判长　武　　靖　　非

审判员　    宋成祥

审判员　    杨春梅

二〇二一年十二月二十七日

书记员　    邱亚南