某某、某某等与灌南县人力资源和社会保障局行政给付二审行政判决书

江苏省连云港市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）苏07行终32号

上诉人（原审原告）***（系温良海长子），1989年12月20日生，汉族，住江苏省灌南县。

上诉人（原审原告）***（系温良海次子），1992年2月13日生，汉族，住址同上。

上诉人（原审原告）顾祥方（系温良海母亲），1944年10月4日生，汉族，住址同上。

以上上诉人共同委托代理人吴赞（系温良海表弟），××族，住江苏省灌南县。

上诉人（原审第三人）江苏赛力达建设工程有限公司，住所地江苏省灌南县新安镇新莞南路东侧。

法定代表人王海波，该公司董事长。

委托代理人韦永，灌南县灌河法律服务所法律工作者。

被上诉人（原审被告）灌南县人力资源和社会保障局，住所地灌南县新安镇行政集中办会区。

法定代表人赵学荣，该局局长。

委托代理人孟凡军，该局工作人员。

委托代理人张君华，江苏灌江律师事务所律师。

上诉人***、***、顾祥方、江苏赛力达建设工程有限公司（以下简称赛力达公司）因与被上诉人灌南县人力资源和社会保障局（以下简称灌南人社局）履行支付工伤保险待遇一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初274号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人吴赞，上诉人赛力达公司的委托代理人韦永，被上诉人灌南人社局的行政机关负责人蔡某委托代理人孟凡军、张君华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院审理查明，2018年8月30日，赛力达公司为其承建的瑞景桦庭1#、2#、6#、10#、11#、15#楼及1#、2#楼人防地下室、地下汽车库项目参加工伤保险并缴纳工伤保险费174230.65元。2018年8月31日，灌南县社会保险征缴中心为以上参保事实开具《参保证明》。2018年10月11日，温某海到瑞景桦庭1#楼项目上做工。2018年10月19日16时左右，温某海在赛力达公司瑞景桦庭项目1#楼做工时突发脑溢血，经灌南县人民医院救治无效，于2018年10月21日14时03分死亡。2018年10月26日，赛力达公司为温某海向灌南人社局申报工伤，2018年11月26日，灌南人社局作出灌人社工认字[2018]222号认定工伤决定，认定温某海视同工伤。赛力达公司在原审庭审过程中称其不知晓建筑项目从业人员动态实名制管理的规定，其未在工地公某参保人员名单，未申报从业人员变化情况，在温某海发生工伤事故后未向灌南人社局补办参保登记。灌南人社局提交的2016年至2018年与赛力达公司的部分电子邮件、赛力达公司建筑项目参保人员变更花名册，证明赛力达公司自2016年至2018年为其承建项目从业人员变更情况向社会保险经办机构进行了申报。2019年2月25日，***、***、顾祥方向灌南人社局申请支付工伤保险待遇。2019年4月11日，灌南人社局对此事作出书面答复：灌南人社局因没有查到温某海死亡时的参保信息，所以根据《工伤保险条例》及相关规定，应由用人单位承担温某海的工伤保险责任。

原审法院认为，本案的争议焦点为赛力达公司在没有落实参保项目的从业人员动态实名制管理的情况下，应由用工单位赛力达公司还是由灌南人社局承担工伤保险责任。人社部发（2014）103号《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》第五条：健全工伤认定所涉及劳动关系确认机制。建筑施工企业应依法与其职工签订劳动合同，加强施工现场劳务用工管理。施工总承包单位应当在工程项目施工期内督促专业承包单位、劳务分包单位建立职工花名册、考勤记录、工资发放表等台账，对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理。施工人员发生工伤后，以劳动合同为基础确认劳动关系。对未签订劳动合同的，由人力资源社会保障部门参照工资支付凭证或记录、工作证、招工登记表、考勤记录及其他劳动者证言等证据，确认事实劳动关系。相关方面应积极提供有关证据；按规定应由用人单位负举证责任而用人单位不提供的，应当承担不利后果。人社部发（2014）103号对建筑业行业参保项目实行动态实名制管理作出了规定。连人社规发[2015]6号《关于印发连云港市建筑业从业人员参加工伤保险暂行办法的通知》对建筑项目从业人员动态实名制管理作出了更具体的规定。连人社规发[2015]6号第八条规定：建筑业企业完成从业人员参保工作后，应当按规定在工地的显著位置公某参保人员名单。第九条第一款规定：建筑业企业在施工过程中从业人员发生变化的，应当在15日内向社会保险经办机构申报。第十条规定：因建设工程需要临时增加或调用的从业人员，以及未及时申报工伤保险参保的从业人员，在施工过程中发生工伤的，建筑业企业应当在事故伤害发生后48小时内向社会保险经办机构申请确认，并提交职工招录表和记工考勤卡等有效证明。经确认后，社会保险经办机构应当允许其补办参保登记，享受工伤保险待遇。因为建筑业企业是按项目参加工伤保险，而建筑业用工流动性较大，为了便于监督和管理及有利于确认发生伤害时是否确属用工单位的员工，防止建筑企业与其他人员恶意串通，骗取工伤保险待遇，才对项目从业人员动态实名制管理作出详细规定。如果建筑业企业没有按照上述规定落实动态实名制管理的要求，社会保险经办机构将不承担支付工伤保险待遇之责任。灌南人社局提交的与赛力达公司的部分电子邮件、赛力达公司建筑项目参保人员变更花名册，证明赛力达公司明知动态实名制管理之规定，其在庭审时称不知晓动态实名制管理的规定与事实不符，不予采信。综上，因赛力达公司未按照连人社规发[2015]6号文第八条的要求在工地的显著位置公某参保人员名单，也未按照该文第九条的规定将从业人员变化的情况在15日内向社会保险经办机构进行申报，亦未在温某海发生事故伤害后48小时内向社会保险经办机构申请确认并补办参保登记，其应对未落实动态实名制管理要求导致的不利后果承担责任，应由赛力达公司承担工伤保险责任，灌南人社局不承担工伤保险责任。灌南人社局作出的答复证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。对***、***、顾祥方要求撤销灌南人社局作出的《答复》及责令灌南人社局支付工伤保险待遇的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回***、***、顾祥方全部的诉讼请求。案件受理费50元，由***、***、顾祥方承担。

上诉人***、***、顾祥方不服原审判决，向本院提起上诉称，第一，被上诉人在原审答辩时未提供温某海未参加保险的花名册作为证据，也未提出赛力达公司没有申报温某海参保信息的过失是其不支付相关工伤保险待遇的理由。但是在原审庭审中，被上诉人补充提交花名册作为温某海没有参加工伤保险的证据，并以赛力达公司没有申报温某海参保信息作为不支付的理由。根据举证规则，上述事项不能作为被上诉人不支付工伤保险待遇的证据和理由。第二，《连云港市建筑从业人员参加工伤保险暂行办法》《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》等规定，以参加工伤保险的事实和取得工伤认定作为支付工伤保险待遇的依据，没有规定根据花名册的名单进行支付，也未规定公司存在过失可以不支付工伤保险待遇，因此被上诉人不支付工伤保险待遇没有法律依据。第三，被上诉人在作出不予支付工伤保险待遇决定时，没有告知上诉人救济渠道，剥夺了上诉人维护合法权益的权利和机会。第四，上诉人向被上诉人主张工伤保险待遇事实清楚，证据确凿，被上诉人应当支付，不能以赛力达公司的过失免除支付工伤保险待遇的责任。被上诉人认为赛力达公司有过失，可以向赛力达公司主张权利，不应当让其承担赛力达公司的过失。综上，请求撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。

上诉人赛力达公司不服原审判决，向本院提起上诉称，人民法院审理案件，以法律法规为依据，参照规章，但是原审法院将连人社规发[2015]6号文作为依据，明显违反法律规定，因为该文件是市级机关部门文件，不能作为行政案件审理依据。上诉人为涉案工程项目办理了工伤保险并缴纳了保险费用，该保险合同生效，温某海的工伤保险待遇应当由被上诉人支付。上诉人为职工申报的保险是以建设项目申请的，不应当受职工人数的限制，即使上诉人未落实项目动态实名制管理要求，是工作上的瑕疵，不能以此来剥夺被保险人应享有的权利。法律法规并未规定人员发生变化后，企业超期未向人社部门申请变更备案的法律后果是发生的工伤费用由企业负责，上诉人为温某海申请工伤认定时，被上诉人没有告知上诉人多长时间到保险部门申请备案，没有证据证明其履行了一次性告知义务。综上，原审判决无事实和法律依据，违背社会保险法和工伤保险条例的立法精神，请求二审法院改判由被上诉人支付温某海的工伤保险待遇。

被上诉人灌南人社局辩称，原审判决适用的人社部发（2014）103号《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》属于行政规章，可以作为法院审判的法律依据。连人社规发[2015]6号《关于印发连云港市建筑业从业人员参加工伤保险暂行办法的通知》是对人社部文件的具体细化，没有违背人社部规章的基本精神，可以在行政诉讼中适用。动态实名制管理是人社部对建设工程领域作出的特殊规定，是为了进一步保护职工的合法权益、规范建筑行业用工管理及保险基金安全的特殊规定。本案赛力达公司没有在法定期限内进行实名制申报，导致在法定期限内涉案工程项目工伤保险数据库中没有关于温某海的相关参保数据，被上诉人没有事实和法律依据承担支付保险待遇的责任。请求驳回上诉，维持原判。

上诉人***、***、顾祥方、赛力达公司提起上诉后，原审法院已将原审中各方提供的证据和依据随卷移送本院。

经审理查明，原审法院关于证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院查明的案件事实与原审判决认定事实相同。

本院认为，人民法院审理行政上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为是否合法进行全面审查。

一、关于涉案答复是否可诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中，***、***、顾祥方以其亲属温某海的死亡被认定工伤为由，向灌南人社局提出支付相关工伤保险待遇的申请，灌南人社局作出了“应由用人单位承担工伤保险责任”的答复，该答复对***、***、顾祥方要求由灌南人社局支付工伤保险待遇的申请，作出了影响申请人实体权益的答复，对申请人的权益产生了实际影响，故***、***、顾祥方有权对该答复提起行政诉讼。

二、关于涉案答复是否合法的问题。《人力资源和社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发[2014]103号），对建筑业按照项目参加工伤保险作出了规定，但是就施工人员的“动态实名制管理”及补办参保登记并未作出具体规定。连云港市人力资源和社会保障局等六部门联合制定《连云港市建筑业从业人员参加工伤保险暂行办法》（连人社规发[2015]6号）规定了建筑业企业在施工过程中从业人员发生变化的，应当在15日内向社会保险经办机构申报，或者事故伤害发生后48小时内向社会保险经办机构申请补办参保登记。本案中，温某海系于2018年10月11日在涉案项目上做工，2018年10月26日，赛力达公司为温某海向灌南人社局申报工伤，应当视为赛力达公司已经于15日内将温某海的信息申报。退而言之，相关法律法规并没有规定未按规定履行申报义务的责任应由用人单位承担工伤保险责任，进而免除社会保险机构支付工伤保险待遇的责任。同时赛力达公司在向灌南人社局投保时，双方亦未约定对参保项目人员变动情况未及时申报的，应由用人单位承担工伤保险责任的合同约定。故灌南人社局出具的答复中关于不承担工伤保险责任的内容，缺乏相应的事实与法律依据，应予撤销。

三、关于温某海的工伤保险待遇应由谁支付的问题。《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。第八条规定：社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。据此，灌南人社局作为社会保险经办机构，具有征收、核定和支付工伤保险待遇的法定职责。本案中，赛力达公司为其承建的瑞景桦庭1#、2#、6#、10#、11#、15#楼及1#、2#楼人防地下室、地下汽车库项目参加工伤保险并缴纳工伤保险费。温某海在瑞景桦庭1#楼做工时突发疾病死亡，灌南人社局根据赛力达公司的申请，对温某海的死亡作出了认定工伤决定书，认定温某海的死亡属于工伤认定范围，认定为工伤。温某海的死亡系在赛力达公司按照规定为其承建的项目参加了工伤保险并缴纳了保险费用后，在参保项目范围内发生的工伤事故。在用人单位赛力达公司已经履行了为职工参加工伤保险并按时、足额缴纳工伤保险费后发生事故的，依据《工伤保险条例》及相关的法律法规规定，应由社会保险机构即被上诉人承担核定和支付工伤保险待遇的责任。

四、关于***、***、顾祥方要求灌南人社局支付工伤死亡赔偿金785020元、丧葬补助金39133.5元、医药费40733元等诉求能否支持的问题。依据《工伤保险条例》第五条第三款规定：社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构具体承办工伤保险事务。第四十六条第五项规定：经办机构具体承办工伤保险事务，履行下列职责：（五）按照规定核定工伤保险待遇。本案中，灌南人社局尚未对涉案工伤保险待遇进行核定，即行政机关尚未对其职权范围内的事项作出认定，人民法院作为司法机关不能直接代行行政权，***、***、顾祥方主张的工伤保险待遇数额应由灌南人社局依法核定。

综上，灌南人社局的答复违反《工伤保险条例》的规定，其作为社会保险经办机构应当支付上诉人***、***、顾祥方的工伤保险待遇。原审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九条第一款第二项规定，判决如下：

一、撤销连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初274号行政判决；

二、撤销灌南县人力资源和社会保障局于2019年4月11日对针对***反映的问题作出的答复。

三、责令灌南县人力资源和社会保障局于本判决生效之日起三十日内核定支付因温良海工亡产生的工伤保险待遇。

四、驳回***、***、顾祥方的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人灌南县人力资源和社会保障局负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　李　进

审 判 员　　宋建霞

审 判 员　　黄文波

二〇二〇年十月十四日

法官助理　　张静静

书 记 员　　朱　丽

法律条文附录

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（二）适用法律、法规错误的；

…

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

…