鲁甸县恒元建筑建材有限公司、云南博望建筑工程有限公司等与鲁甸县人民政府合同纠纷一审民事判决书

云南省鲁甸县人民法院

民 事 判 决 书

（2020）云0621民初1753号

原告：鲁甸县恒元建筑建材有限公司，统一社会信用代码9153062156624977X6，住所地云南省昭通市鲁甸县文屏镇文屏东路9号。

法定代表人：冯昌恒，系该公司总经理。

原告：云南博望建筑工程有限公司，统一社会信用代码91530111555120276X，住所地云南省昆明市官渡区东站菊花立交桥旁江东逸庭园A栋208室。

法定代表人：邓啟元，系该公司总经理。

二原告共同委托诉讼代理人：张裕谦，北京市易行律师事务所律师（特别授权代理）。

被告：鲁甸县人民政府，统一社会信用代码11532122015137018T，住所地云南省昭通市鲁甸县文屏镇卧龙社区政通路6号。

法定代表人：马洪旗，职务县长。

委托诉讼代理人：郑辉，云南砚池律师事务所律师（特别授权代理）。

原告鲁甸县恒元建筑建材有限公司（以下简称为鲁甸县恒元公司）、云南博望建筑工程有限公司（以下简称为云南博望公司）诉被告鲁甸县人民政府合同纠纷一案，本院于2020年1月2日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭进行了审理，并于2020年6月4日作出（2020）云0621民初20号民事裁定书，裁定驳回原告鲁甸县恒元公司、云南博望公司的起诉，原告鲁甸县恒元公司、云南博望公司不服本院（2020）云0621民初20号民事裁定书向云南省昭通市中级人民法院提出上诉，云南省昭通市中级人民法院于2020年7月16日作出裁定，撤销本院（2020）云0621民初20号民事裁定书，指令本院继续审理本案。2020年8月10日，本院重新立案后，依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭进行了审理。原告鲁甸县恒元公司的法定代表人冯昌恒以及二原告的共同委托诉讼代理人张裕谦、被告鲁甸县人民政府的委托诉讼代理人郑辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告鲁甸县恒元公司、云南博望公司诉称：第一，原告在马鹿沟兴建的页岩砖厂系鲁甸县人民政府的招商引资项目，双方签订了协议，原告按照协议履行了相关义务，其合法权益应当受到法律保护，鲁甸县人民政府并未履行相应义务，实属违约。为充分利用鲁甸县境内丰富的页岩资源，鲁甸县人民政府根据《中共云南省委、云南省人民政府关于进一步扩大开放的若干意见》《云南省人民政府关于进一步加强外来投资促进工作意见的若干意见》《昭通市鼓励外来投资的若干规定的通知》。2010年12月9日，云南博望公司（乙方）与鲁甸县人民政府（甲方）签订了《鲁甸马鹿沟页岩砖厂建设项目协议书》。协议书约定甲方有积极配合乙方办理鲁甸县马鹿沟页岩砖厂建设项目相关手续的义务；乙方在鲁甸县投资建厂后，甲方同意给乙方享受省市县招商引资各项优惠政策；乙方投资鲁甸县马鹿沟页岩砖厂建设项目，须在鲁甸注册公司，依法经营。2010年12月14日，鲁甸县扶贫办出具证明，原告系招商引资项目，由县招商引资领导小组第五组全权负责。按照约定，鲁甸县人民政府有义务积极配合原告办理建设项目手续的义务。协议签订后，原告按照协议约定投资了人民币1000万元建成现在的砖厂，但鲁甸县人民政府并未按照协议约定的义务履行协助原告办理相关合法手续。具体体现在：国土部门应当出具的用地审批手续、工信局应出具的立项备案及批复、环保局应组织环评出具环评报告均未获得审批办理，导致原告砖厂自2011年至2017年停产。原告建厂后，除工商营业执照得以办理外，其他手续均没能取得，其责任不是原告未去办理，而是原告无数次往返于各部门之间，却没有任何一个职能部门敢于承担办理责任。为此，在长达六年多的时间里，由于政府部门未积极给予原告任何形式的“配合”，致原告生产经营违法，其责任完全在于鲁甸县人民政府。

第二，2017年3月15日，鲁甸县人民政府印发鲁甸县关闭取缔非法粘土砖和页岩砖厂专项行动实施方案，责成鲁甸县工科局、环保局对原告所建砖厂采取停止生产的行政处罚。原告营业执照所登记的经营范围是页岩砖。2011年11月3日，昭通市综合技术检测中心出具的检验报告证明原告送检生产的系页岩砖制品。2017年4月1日，鲁甸县工业信息商务科技局现场检查，其拍摄堆积在现场的砖坯，均是页岩砖而非粘土砖。2017年4月5日，环保局提供的《鲁甸县环境检查笔录》也记载原告的经营范围为页岩砖，但环保局下达的停产通知却将原告生产的页岩砖认定为粘土砖，故环保局、工科局作出的行政处罚违反了《行政处罚法》的相关规定，没有充分听取原告的申诉、辩解，属于事实认定错误、程序违法，并让鲁甸县供电局根据被告作出的专项行动方案对原告砖厂采取停电措施，致原告砖厂停产停业至今，给原告造成了巨大的经济损失，应当承担赔偿责任。

第三，云南博望公司根据协议的约定，在鲁甸注册了鲁甸县恒元公司，该公司由云南博望公司的法定代表人邓啟元与鲁甸县恒元公司的法定代表人冯昌恒共同出资注册登记。为此，云南博望公司和鲁甸县恒元公司具备原告诉讼主体资格。

第四，原、被告签订的协议应当作为民事案件审理，并对原告的损失进行评估。首先，鲁甸县人民政府与原告签订招商引资协议的目的就是为了整合资源，发展地方经济，并非为了履行行政管理职能，从而确立了双方之间等价有偿的民事法律关系，力图达到双方共赢的经济目的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”但结合本案，原告认为原、被告双方签订的协议与其他行政协议相对比，并不具有突出的行政法上权利义务的内容，更多体现的是经济利益色彩而非公共利益和行政管理目标。其次，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”结合本案协议的签订和约定，本案应当按照民事案件处理。

综上所述，原、被告双方签订招商引资协议，原告履行了协议所要求的投资义务，但鲁甸县人民政府却未按照协议的要求“配合”原告办理页岩砖厂所需合法手续，认定其砖厂违法导致停产停业，给原告造成了巨大的经济损失，现原告为维护自己的合法权益，向人民法院提起诉讼，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求：1.请求依法判决继续履行原被告于2010年12月9日签订的《鲁甸马鹿沟页岩砖厂建设项目协议书》，恢复原告砖厂的生产；2.请求依法判决被告向原告支付因被告违法关闭取缔砖厂给原告造成的停产停业各项损失人民币10万元（数额暂定，以评估鉴定为准）；3.判令被告承担本案的诉讼费、评估费、鉴定费等费用。

被告鲁甸县人民政府辩称：第一，鲁甸县恒元公司与鲁甸县人民政府之间无任何合同关系，鲁甸县恒元公司不是合同纠纷的相对人，因此鲁甸县恒元公司不是本案适格的原告。第二，云南博望公司并未按照协议约定履行在鲁甸注册公司及生产新型墙体材料的义务，且云南博望公司并未投入资金。故鲁甸县人民政府取缔该砖厂并未对云南博望公司和鲁甸县恒元公司造成任何经济损失。第三，鲁甸县人民政府取缔鲁甸县恒元公司页岩砖厂符合法律规定，属于行政行为。鲁甸县人民政府根据上级有关部门文件要求和精神及时关闭取缔鲁甸县恒元公司非法生产页岩砖的行为并无不当。而且鲁甸县人民政府针对的是全县的非法粘土砖、页岩砖厂的通告，并非仅仅针对鲁甸县恒元公司单独下发的通知。公告下发后，相关部门已经做出了具体的行政行为。故请求驳回鲁甸县恒元公司的诉讼请求。第四，鲁甸县人民政府与云南博望公司签订的协议属于行政协议，双方在合同中强调的是行政权利义务，而且鲁甸县人民政府履行的是行政管理职能。因此，该协议属于行政协议。该协议已经与国家政策相冲突，无法再继续履行。第五，原告的起诉虽然更换了被告及诉讼类型，但二原告于2018年8月10日向昭阳区人民法院提起的行政诉讼及2019年向昭通市中级人民法院上诉的行政诉讼所针对的事实属于同一事实，属于违反一事不再理原则。

综合双方诉、辩主张，法庭归纳以下争议焦点：1.本案原、被告主体资格是否适格？2.原告云南博望公司与被告鲁甸县人民政府之间签订的协议是否具有民事合同的性质？3.原告云南博望公司、鲁甸县恒元公司主张的诉讼请求是否应当得到支持？

鲁甸县恒元公司、云南博望公司针对其诉讼主张向本院提交了以下证据：

1.鲁甸县恒元公司、云南博望公司的营业执照，欲证实原告主体资格适格及二原告经营范围的合法性。

2.《鲁甸马鹿沟页岩砖厂建设项目协议书》，欲证实按照协议要求，云南博望公司在鲁甸县境内注册成立了鲁甸县恒元公司，该公司属于鲁甸县人民政府招商引资项目，主要从事页岩砖的生产。鲁甸县恒元公司属于协议乙方当事人和权利双方，享有原告主体资格。按照协议约定，若甲方不能履行义务，应该承担相应责任，在协议履行过程中发生争议，乙方可以向仲裁委员会提起仲裁或向人民法院提起诉讼，同时该协议应属于民事案件范畴。

3.《鲁甸县人民政府关于关闭、取缔非法粘土砖、页岩砖厂及禁止使用非法粘土砖、页岩砖的通告》，欲证实原告投资生产的砖厂被鲁甸县人民政府非法取缔、关闭，给原告造成了一定的经济损失。

4.《关于印发鲁甸县关闭取缔非法粘土砖和页岩砖厂专项行动实施方案的通知》《鲁甸县取缔关闭非法粘土砖和页岩砖厂专项行动实施方案》，欲证实鲁甸县县委、政府为取缔非法粘土砖和页岩砖厂制定了专门的实施方案，成立了由各部门参与的工作领导组，具体负责取缔过程中的各项工作。为此，鲁甸县人民政府违反约定，应承担相应违约责任。

5.《昭通市工信委关于在重建过程中加强新型墙体材料推广应用和严禁粘土砖使用的通知》，欲证实昭通市工业信息化委员会向全市各级人民政府发出通知，要求进一步取缔粘土砖生产，转型生产新型墙体材料的推广应用。鲁甸县人民政府针对原告页岩砖厂视为粘土砖来取缔，对象错误。

6.鲁甸县环境检查笔录，欲证实2017年4月5日，鲁甸县环境监察大队的行政执法人员对涉案砖厂进行执法现场监察，发现该砖厂存在手续不全，违法生产的情况。处罚对象是粘土砖，而原告生产的是页岩砖。从而证实鲁甸县人民政府及相关部门一直没有给原告生产页岩砖的厂办理相应合法手续，属于违约行为。

7.停产照片，欲证实因被告鲁甸县人民政府违约，导致原告所投资建成的页岩砖厂生产停工停产的事实。

8.《鲁甸县环境保护局关于要求非法粘土砖厂停止生产的通知》，欲证明2017年8月1日，鲁甸县环境保护局对原告生产的砖厂发出通知，要求该厂立即停止生产。处罚对象是粘土砖，而原告生产的是页岩砖。

9.（2019）云0602行初24号行政裁定书、（2019）云06行终146号行政裁定书，欲证实原告向两级人民法院提起行政诉讼，要求撤销鲁甸县环保局于2017年8月1日作出的停产通知，并判令被告恢复原告生产经营的起诉被两级人民法院裁定驳回起诉。并证实原告从开始建厂到关闭取缔的全过程，被告鲁甸县人民政府及鲁甸县工业信息局、科技局、环保局违反原、被告双方签订的协议，没有为原告生产页岩砖厂提供合法手续，原告已经违约，应该承担违约责任。

10.砖厂场地现场照片，欲证实因鲁甸县人民政府下发停工停产通知后，原告生产车间及厂区停产现状，从照片上能够看出因被告鲁甸县人民政府的行为，给原告造成了损失。

11.鲁甸县恒元建筑建材有限公司章程，欲证实鲁甸县恒元公司的投资股东及股份分配情况，云南博望公司按照合同约定注册了鲁甸县恒元公司，原告按照协议履行了在鲁甸县境内投资建厂的义务。

经质证，被告鲁甸县人民政府对第1组证据的真实性及合法性无异议，但对关联性有异议，认为云南博望公司的营业执照载明并无生产页岩砖的经营资质，鲁甸县恒元公司的营业执照营业范围只有销售页岩砖的资质，没有生产页岩砖的资质；对第2组证据的三性无异议，说明协议的相对方只有云南博望公司，并无鲁甸县恒元公司，在协议第一条已经明确载明乙方应当进一步扩大生产规模，进行新型墙体材料生产，页岩砖项目仅仅只是一个过渡项目，而不是最终项目，鲁甸县人民政府只有配合乙方办理相关手续的义务，办理相关手续的主体是乙方而不是鲁甸县人民政府，协议中明确提出乙方需承担安全生产、环境保护等义务，服从相关部门的管理和监督；对第3组证据的三性无异议，说明该通告中决定依法关闭取缔的是全县所有非法粘土砖及页岩砖厂，并没有明确要取缔合法的粘土砖及页岩砖厂，以及如果本案鲁甸县恒元公司是合法的页岩砖厂将不会被取缔；对第4组证据的三性无异议，质证意见与第3组证据的质证意见一致；对第5组证据的三性无异议，说明在昭通市年发布的文件中明确加快淘汰粘土砖、逐步淘汰页岩砖的生产和使用，与原告对该文件的理解该通知仅只禁止粘土砖，未涉及页岩砖的理解不一致；对第6组证据的三性无异议，说明在调查笔录中鲁甸县恒元公司的法定代表人冯昌恒在检查笔录中签字并注明情况属实，在现场检查的情况中明确现场负责人介绍砖厂自2011年5月停产至今，并且不能提供相关环保等手续，从该情况可以看出从2011年5月至2017年4月之间原告没有任何生产、经营行为，不会对其造成损失，2017年4月以后鲁甸县人民政府的文件已经下达，原告也未生产经营，也不会造成任何损失；对第7组证据的三性无异议，可以证实鲁甸县人民政府下达的通告鲁甸县恒元公司已经知晓并收到；对第8组证据的三性无异议，该通知明确记载鲁甸县恒元公司未办理完善相关环保手续，未建设完善污染防护设施，说明鲁甸县恒元公司是非法的页岩砖厂；对第9组证据的三性无异议，说明在两份裁定书中原告所提供的证据与今天庭审中出示的证据完全一致，所主张的事实也完全一致，属于对同一个事实提起的诉讼，两个生效的法律文书已经证实二原告并未因此造成实际的损失，而且相应的通知对二原告的权利及义务也没有产生实际影响；对第10组证据的三性均不予认可，没有照片制作的时间及制作人，也无法核实就是恒元公司页岩砖厂的实际面貌；对第11组证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，从该组证据可以表明鲁甸县恒元公司的股东只有冯昌恒和邓啟元，并无云南博望公司，被告鲁甸县人民政府与云南博望公司签订的协议是要让云南博望公司在鲁甸县注册公司，不是让其法定代表人注册公司，两者存在本质的区别，且邓啟元的出资不等于云南博望公司的出资。

被告鲁甸县人民政府向本院提交了以下证据：

统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，欲证实被告的基本信息及主体适格。

经质证，原告鲁甸县恒元公司、云南博望公司对被告鲁甸县人民政府出示的证据无异议。

针对原、被告双方出示的证据，本院认证如下：云南博望公司、鲁甸县恒元公司出示的第1-11组证据来源合法、内容客观真实，与本案具有关联性，本院均给予采信。但对于原告出示的第1-11组证据，原告用于证明的目的和被告的质证意见本院均给予部分采信。对于被告鲁甸县人民政府出示的证据，原告质证无异议，本院予以采信。

经庭审举证、质证和认证，本院认定以下法律事实：2010年12月9日，鲁甸县人民政府通过招商引资，与云南博望公司签订《鲁甸马鹿沟页岩砖厂建设项目协议书》，协议中约定由云南博望公司在鲁甸县注册公司，投资建设马鹿沟页岩砖厂，基于双方的约定，2011年1月6日，由冯昌恒和云南博望公司的股东邓啟元共同投资在鲁甸县注册成立了“鲁甸县恒元建筑建材有限公司”。后鲁甸县恒元公司与鲁甸县文屏镇马鹿沟16社的部分村民通过租赁或转让的方式取得土地，并在该土地上投资建成了恒元砖厂并投入使用，但该砖厂一直未取得相关环境评估手续。2014年12月15日，昭通市工业和信息化委员会下发了昭工信重工(2014)238号《昭通市工信委关于在重建过程中加强新型墙体材料推广应用和严禁粘土砖使用的通知》，该通知中载明“加快淘汰粘土砖、逐步淘汰页岩砖的生产和使用；各级政府及相关部门要严格执法，严禁粘土砖（红砖）在恢复重建中使用”。2017年3月15日，鲁甸县县委及县政府下发了鲁办通(2017)23号《中共鲁甸县委办公室、鲁甸县人民政府办公室关于印发鲁甸县关闭取缔非法粘土砖和页岩砖厂专项行动实施方案的通知》（以下简称23号通知），该实施方案中鲁甸县供电局经理马礼韬被列为专项行动组成员。该方案中载明：“县供电局……依法停止对非法粘土砖、页岩砖厂的供电，协助拆除供电设施”。同月20日，鲁甸县人民政府下发了《鲁甸县人民政府关于关闭、取缔非法粘土砖、页岩砖厂及禁止使用非法粘土砖、页岩砖的通告》。2017年3月31日，鲁甸县工业信息商务科技局向马鹿沟砖厂下发了《鲁甸县工业信息商务科技局关闭取缔非法粘土砖、页岩砖厂的通知》，于2017年4月1日向鲁甸县恒元公司送达了鲁办通(2017)23号通知、《鲁甸县工业信息商务科技局关闭取缔非法粘土砖、页岩砖厂的通知》，并在砖厂内张贴了《鲁甸县人民政府关于关闭、取缔非法粘土砖、页岩砖厂及綦止使用非法粘土砖、页岩砖的通告》。2017年4月1日，鲁甸县环境保护局工作人员对马鹿沟页岩砖厂进行现场检查，鲁甸县恒元公司未能提供相关环保审批手续。后鲁甸县供电局对马鹿沟砖厂进行了停止送电，马鹿沟砖厂即停止了生产。2017年7月15日，鲁甸县人民政府向鲁甸县恒元公司下发了《鲁甸县人民政府关于拆除粘土砖、页岩砖厂生产窑的通知》。2017年8月1日，鲁甸县环境保护局作出了《关于要求非法粘土砖厂停止生产的通知》，该通知要求鲁甸县恒元公司单位立即停止生产，否则将按照《环境保护法》及相关法律、法规进行处罚。鲁甸县恒元公司员工冯艳丽于2017年8月2日签收该停产通知书。2018年8月10日，鲁甸县恒元公司以鲁甸县环保局为被告向昭通市昭阳区人民法院提起行政诉讼，要求撒销鲁甸县环保局2017年8月1日作出的《关于要求非法粘土砖厂停止生产的通知》及判令鲁甸县环保局恢复鲁甸县恒元公司页岩砖厂的生产经营。2019年8月9日，昭通市昭阳区人民法院以鲁甸县环保局于2017年8月2日对鲁甸县恒元公司作出的《关于要求非法粘土砖厂停止生产的通知》并没有对鲁甸县恒元公司的权利和义务产生实际影响，故鲁甸县恒元公司的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，裁定驳回了鲁甸县恒元公司的起诉，鲁甸县恒元公司不服昭通市昭阳区人民法院驳回起诉的裁定，向昭通市中级人民法院提出上诉，昭通市中级人民法院于2019年11月12日作出裁定，驳回上诉，维持原裁定。

本院认为，2010年12月9日，鲁甸县人民政府通过招商引资与云南博望公司签订了《鲁甸马鹿沟页岩砖厂建设项目协议书》，该协议属于行政机关履行职能与平等主体签订的协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案中，该协议签订时的法律、行政法规及司法解释未明确该类纠纷属于行政争议。为此，该协议具有民事合同的性质，应当按照民事案件处理。

对于鲁甸县人民政府辩称鲁甸县恒元公司不是协议合同相对主体的抗辩意见。本院认为，云南博望公司依据与鲁甸县人民政府签订的协议，由冯昌恒和云南博望公司的法定代表人邓啟元共同投资在鲁甸县注册成立了“鲁甸县恒元建筑建材有限公司”，鲁甸县恒元公司又在鲁甸县社投资开办恒元砖厂，从事页岩砖的烧制生产和销售均是按照协议约定履行投资义务。为此，本院认为云南博望公司与鲁甸县恒元公司系该协议的实际合同相对主体，具有原告主体资格。对于鲁甸县人民政府抗辩理由，本院不予采纳。

根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的……”，所谓不可抗力，是指不能预见、不能避免并且不能克服的客观情况，其中不可抗力就包括政府行为，即政府当局颁布新政策、新法律等行为。本案中，鲁甸县人民政府根据昭通市工业和信息化委员会下发的昭工信重工(2014)238号文件精神，即《昭通市工信委关于在重建过程中加强新型墙体材料推广应用和严禁粘土砖使用的通知》，并结合环境保护和本县实际情况，作出了在全县范围内要求关闭、取缔非法粘土砖、页岩砖厂及禁止使用非法粘土砖、页岩砖的通告，该通告应属于颁布新的政策，属于不可抗力，从而致使云南博望公司与鲁甸县人民政府签订的《鲁甸马鹿沟页岩砖厂建设项目协议书》无法继续履行。为此，云南博望公司、鲁甸县恒元公司主张要求继续履行于2010年12月9日与鲁甸县人民政府签订的《鲁甸马鹿沟页岩砖厂建设项目协议书》的诉求，本院不予支持。又根据《中华人民共和国合同法》第一百一十七条的规定：“因不可抗力不能继续履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。”根据该条法律的规定，不可抗力属于法定的免责事由。为此，云南博望公司、鲁甸县恒元公司主张要求恢复恒元砖厂的生产和支付因鲁甸县人民政府关闭取缔砖厂给云南博望公司、鲁甸县恒元公司造成的停产停业各项损失的请求，本院不予支持。

综上所述，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条、第一百一十七条之规定，判决如下：

驳回鲁甸县恒元建筑建材有限公司、云南博望建筑工程有限公司的诉讼请求。

案件受理费人民币2300元，由鲁甸县恒元建筑建材有限公司、云南博望建筑工程有限公司负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省昭通市中级人民法院。

审　判　长　　高永军

审　判　员　　赵庆勇

人民陪审员　　陈太瑜

二〇二〇年十一月九日

法官助理李艳红

书记员马亚蓉