某某与厦门市同安区西柯镇人民政府乡政府一审行政判决书

福建省厦门市集美区人民法院

行 政 判 决 书

（2018）闽0211行初211号

原告***，男，汉族，1975年6月30日出生，住福建省厦门市同安区。

委托代理人刘建华，北京京云律师事务所律师。

委托代理人易腾飞，天津义泰律师事务所律师。

被告厦门市同安区西柯镇人民政府，住所地福建省厦门市同安区西柯镇西柯街298号，统一社会信用代码11350212004173865M。

法定代表人陈鹆，镇长。

委托代理人张金龙，该镇政府工作人员。

委托代理人曾小有，福建英合律师事务所律师。

第三人厦门鑫君和房屋征迁服务有限公司，住所地福建省厦门市翔安区新店镇祥吴村宋坂社三层，统一社会信用代码913502007617358457。

法定代表人周调凤，总经理。

委托代理人林兰和，该公司员工。

原告***诉被告厦门市同安区西柯镇人民政府（以下简称“西柯镇政府”）、第三人厦门鑫君和房屋征迁服务有限公司（以下简称“鑫君和征迁公司”）行政协议一案，原告于2018年11月13日向本院提起诉讼，本院于当日受理后，于2018年11月16日依法向被告与第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月9日公开开庭审理了本案。原告***及委托代理人易腾飞、刘建华、被告西柯镇政府委托代理人张金龙、曾小有、第三人鑫君和征迁公司委托代理人林兰和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告***诉称，1980年起，由于经营的需要其陆续向西柯镇美星村村委会和村民等租赁土地共计30亩，租赁后因生产需要在租赁的土地上建设了建筑物。被告因“厦门北站至同安食品工业园市政隧道”建设项目的需要，对原告位于西柯镇美星村的土地和地上附着物实施拆除。原告对于《地上附属物补助协议》不服，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及其司法解释的规定，特提起诉讼，原告请求：一、确认原、被告签署的“厦门北站至同安食品工业园市政隧道”建设项目地上附属物补助协议书（征收编号：厦门北站至食品园市政隧道非住宅不可预见费[2017]NO:002号）违法；二、诉讼费用由被告承担。庭审过程中，原告提出，被告“先补后征”构成《合同法》第五十二条第（五）项的违反法律、法规的强制性规定的情形，案涉补助协议无效。原告当庭变更其第一项诉讼请求为：确认原、被告签署的“厦门北站至同安食品工业园市政隧道”建设项目地上附属物补助协议书（征收编号：厦门北站至食品园市政隧道非住宅不可预见费[2017]NO:002号）无效。

原告***为支持其主张，提供如下证据材料：1.“厦门北站至同安食品工业园市政隧道”建设项目地上附属物补助协议书（征地编号：厦门北站至食品园市政隧道非住宅不可预见费[2017]NO:002号）；2.福建省人民政府关于厦门北站至同安食品工业园市政府隧道工程建设农用地转用和土地征收的批复（闽政地〔2016〕926号）；3.厦门市国土资源与房产管理局《政府信息公开申请办理结果通知单》及《建设项目用地预审意见书》（预审编号：厦国土预审厦门市（2015）第108号）。

被告西柯镇政府辩称，一、原告提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第六十九条第一款第（二）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。原告提交的《“厦门北站至同安食品工业园市政隧道”建设项目地上附属物补助协议书》可体现协议的签订时间为2017年6月2日。根据上述规定，原告至迟应于2018年6月1日提起本案诉讼，但原告起诉时间为2018年11月6日，显然已超过法定起诉期限。因此，原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。

二、被告系经厦门市同安区交通运输局委托签订案涉补助协议，原告提起本案属错列被告，依法应驳回对被告的起诉。《行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。根据《厦门市同安区人民政府专题会议纪要》（厦同政专纪[2015]163号）和《协议书》，可体现厦门市同安区交通运输局负责厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程的征收工作，其委托被告组织实施具体征迁工作。因此，被告系经厦门市同安区交通运输局委托实施征迁工作，包括签订案涉补助协议。根据上述规定，原告针对案涉补助协议提起诉讼的被告应为厦门市同安区交通运输局，厦门市同安区西柯镇人民政府作为本案被告属主体不适格，依法应驳回对其的起诉。

三、原告就已履行完毕的补助协议提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法亦应驳回起诉。《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。2017年6月2日，原被告双方经协商一致签订案涉补助协议；2017年6月8日，原告将房屋腾空并交付给第三人鑫君和征迁公司、案外人福建新正鑫建设工程有限公司拆除。2017年10月11日，原告收到被告根据补助协议全额支付的补助款474906.94元；2017年10月12日，案涉补助协议项下的建筑物被拆除。综上，案涉补助协议事实上已履行完毕，不存在《行政诉讼法》及其司法解释所规定的行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更房屋征收补偿协议等的情形，故原告提起的本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，依法驳回起诉。

四、即便审查案涉补助协议，该协议经各方当事人协商一致，系各方当事人真实意思表示，且已履行完毕，协议项下建筑物亦已被拆除，并无不当。

综上所述，原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限，且协议已履行完毕，不属于行政诉讼受案范围，同时案涉补助协议系各方真实意思表示，并不不当。因此，原告的诉求于法无据，请求法院依法驳回。

被告西柯镇政府为支持其主张，提供如下证据材料：1.“厦门北站至同安食品工业园市政隧道”建设项目地上附属物补助协议书（征收编号：厦门北站至食品园市政隧道非住宅不可预见费[2017]NO:002号）及附件清单；2.交接单（拆迁公司联）；3.《同安区西柯镇“厦门北站至同安食品工业园市政隧道”建设项目拆除补助请款表》；4.财政授权支付汇总申请；5.存款明细账；6.《厦门市同安区人民政府专题会议纪要》（厦同政专纪〔2015〕163号）；7.协议书（厦轨道（合）[2016]0368号）；8.《厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程项目征地拆迁安置委托责任书》；9.厦门市国土资源与房产管理局同安分局关于厦门轨道交通集团有限公司厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程建设用地土地征收的预先通告（网页截图）；10.关于厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程征地补偿安置和实施方案；11.同国土房〔2016〕115号关于厦门轨道交通集团有限公司厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程建设用地土地征收的预先通告；12.张贴照片（预先通告）；13.《福建省人民政府关于厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程建设农用地转用和土地征收的批复》；14.厦门市人民政府关于厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程（同安段）建设用地土地征收的通告（网页截图）；15.关于厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程（同安段）征收补偿实施方案；16.厦门市人民政府关于厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程（同安段）建设用地土地征收的通告；17.张贴照片（征收通告）。

第三人鑫君和征迁公司同意被告西柯镇政府的答辩意见，未提供相关证据材料。

经庭审质证，各方当事人对于在案证据的真实性均不持异议，且在案证据均符合证据的形式要件，与本案具有关联，本院均予以确认。

经审理查明，2016年12月14日，厦门市国土资源与房产管理局同安分局作出《厦门轨道交通集团有限公司厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程建设用地土地征收的预先通告》（同国土房〔2016〕115号）。2016年12月31日，福建省人民政府作出《福建省人民政府关于厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程建设用地转用和土地征收的批复》（闽政地〔2016〕926号）。因原告***建设于厦门市同安区西柯镇美星镇的地上建筑物位于批复的征地范围内，2017年6月2日，被告西柯镇政府与原告***签订《“厦门北站至同安食品工业园市政隧道”建设项目地上附属物补助协议书》（征收编号：厦门北站至食品工业园市政隧道非住宅不可预见费[2017]NO:002号），根据协议约定被告西柯镇政府应当支付原告***补助款项合计人民币474906.94元。2017年6月8日，原告***将建筑物交付第三人鑫君和征迁公司进行拆除。2017年10月11日，案涉补偿项转入原告***账户内。2019年2月2日，厦门市人民政府作出《关于厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程（同安段）建设用地土地征收的通告》（厦府〔2019〕32号）。

以上事实有业经质证的原、被告双方提供的证据材料及本院庭审笔录、询问笔录等予以证实。

本院认为，行政协议系行政机关为保护公共利益，实现行政管理的目的，与公民、法人、其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议。案涉的补助协议属于西柯镇政府依职权为实现一定公共管理目的与原告所签订，原告提起本案诉讼依法属于人民法院行政诉讼受案范围。关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。原被告于2017年6月2日签订协议，该协议未告知原告诉权，在该协议签订时起诉期限适用的是《最高人民法院关于执行若干问题的解释》中关于两年起诉期限的规定。但2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定，未告知诉权的行政行为的起诉期限为一年，故原告的起诉期限应自2018年2月8日起按一年计算。原告于2018年11月13日向本院提起诉讼，未超过起诉期限。关于西柯镇政府是否是本案适格被告。根据行政协议的相对性原则，原告以作为协议相对方的西柯镇政府为被告提出本案诉讼并无不当。

关于案涉协议的合法性方面。本院认为，西柯镇政府作为项目所在地的乡镇一级人民政府，与原告签订补助协议，在主体上不违反法律法规强制性规定。根据本案已查明之事实，本案补助协议系福建省人民政府的用地批复下发后所签订，但在签订协议时，厦门市人民政府尚未发布征收公告，故西柯镇政府与***签订该协议程序违法。本案合同系双方真实意思表示，在协议签订后，厦门市人民政府发布了征收公告，也即原被告在签订补助协议时存在的程序违法的情形已经厦门市人民政府发布征收公告而得到补正，鉴于本案涉及市政项目工程，且亦不存在其他无效情形，故不宜认定为无效协议。

综上，案涉补助协议系协议各方真实意思表示，且协议内容均已履行完毕，西柯镇政府在征收公告未发布的情况下与原告签订协议构成程序违法。因案涉的征收项目涉及市政工程，若判决撤销将有损国家利益、公共利益，故依法不予撤销，仍保留其效力的同时予以确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：

确认原告***与被告厦门市同安区西柯镇人民政府于2017年6月2日签订的《“厦门北站至同安食品工业园市政隧道”建设项目地上附属物补助协议书》违法。

本案案件受理费人民币50元由被告厦门市同安区西柯镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。

审　判　长　　蓝水凤

人民陪审员　　廖永健

人民陪审员　　徐　健

二〇一九年五月六日

法官　助理　　谢正琰

速　录　员　　陈荣强

附：本案适用的相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。