黄石市金源建筑安装有限公司与扎兰屯市人力资源和社会保障局、扎兰屯市人民政府其他一审行政判决书

内蒙古自治区扎兰屯市人民法院

行 政 判 决 书

（2019）内0783行初1号

原告：黄石市金源建筑安装有限公司，住所地湖北省黄石市西塞山区沿湖路375号。

法定代表人：袁秋红，该公司总经理。

委托诉讼代理人：马意洲，湖北多能律师事务所律师。

被告：扎兰屯市人力资源和社会保障局，住所地内蒙古自治区扎兰屯市民生大厦。

法定代表人：杨积春，局长。

委托诉讼代理人：韩振军，扎兰屯市人力资源和社会保障局劳动监察大队案件投诉股股长。

委托诉讼代理人：王长青，扎兰屯市人力资源和社会保障局法律顾问。

被告：扎兰屯市人民政府，住所地内蒙古自治区扎兰屯市河西新区。

法定代表人：孙恒波，市长。

委托诉讼代理人：韩镇，扎兰屯市司法局科员。

原告黄石市金源建筑安装有限公司（以下简称”金源公司”）不服被告扎兰屯市人力资源和社会保障局（以下简称”人社局”）、扎兰屯市人民政府（以下简称”市政府”）劳动保障监察行政处理决定及复议维持劳动保障监察行政处理决定复议决定一案，本院受理后依法组成合议庭，于2019年3月21日公开开庭进行了审理。原告”金源公司”的法定代表人袁秋红、委托诉讼代理人马意洲、被告”人社局”的委托诉讼代理人韩振军、王长青、”市政府”的委托诉讼代理人韩镇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告”人社局”于2018年6月12日对原告”金源公司”作出扎人社监理字〔2018〕第01号劳动保障监察行政处理决定书（以下简称”处理决定”），认定”金源公司”在承建扎兰屯市国森矿业二道河银铅锌矿2000吨/日选矿工程主厂房、高位水池土建工程中拖欠30名劳动者工资463,760.00元，未按照扎人社监令字〔2018〕第01号劳动保障监察责令改正决定书（以下简称”改正决定”）确定的期限履行支付劳动者工资义务的事实。”人社局”认为，”金源公司”的行为违反了《劳动法》第五十条的规定，遂依据《劳动保障监察条例》第二十六条第一款的规定，对”金源公司”做出自接到处理决定之日起五日内支付拖欠30名劳动者工资463,760.00元，并加付50%赔偿金231,880.00元的处理决定。”人社局”在处理决定中告知”金源公司”拒不履行处理决定的将依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定处2,000.00元以上20,000.00元以下的罚款和不服本处理决定的救济途径及期限。”金源公司”不服，于2018年8月10日向被告”市政府”申请行政复议，”市政府”于2018年11月20日作出了扎政复决字〔2018〕第32号行政复议决定书（以下简称”复议决定”），认定的案件事实与”人社局”认定基本一致。”市政府”复议认为，”人社局”对”金源公司”作出的”处理决定”，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了维持”人社局”对”金源公司”作出的”处理决定”的复议决定，并告知了当事人不服复议决定的救济途径和期限。

原告”金源公司”诉称，一、被告”人社局”作出的”处理决定”没有事实根据。原告承包扎兰屯市国森矿业二道河银铅锌矿2000吨/日选矿工程主厂房、高位水池土建工程项目后，分包给项目经理王义勇。本案所涉的劳动监察案件于2017年12月23日在扎兰屯市劳动监察大队的监督下，原告项目经理与投诉人达成了《房屋抵押协议》，对拖欠的463,760.00元工资款分批支付时间做出了明确的约定。该协议签订后，原告分别于2018年2月2日、7月3日、8月3日合计向扎兰屯市劳动监察大队支付了18万元，剩余款项因未到支付时间，依约原告没有支付。因此，原告没有无故拖欠463,760.00元工资款的行为。2018年2月9日，原告针对”改正决定”在寄送的行政复议申请书中再次提出原告已于2017年12月23日与投诉人达成和解协议及双方正在履行和解协议的事实。但被告不顾这一客观事实，在2018年4月12日作出了扎人社监先告字〔2018〕第01号《劳动保障监察行政处罚（处理）事先告知书》（以下简称”告知书”）。原告于2018年4月15日进行了书面申辩，再一次陈述了与投诉人达成协议并正在履行的事实。但被告依然于2018年6月12日对原告作出了”处理决定”。二、”人社局”作出的”改正决定”及”处理决定”程序严重违法。”人社局”作出的这两个决定是滥用职权的行政行为，是对当事人自由处分权利的私权利的严重干涉。2017年12月23日原告项目经理与投诉人签订的《房屋抵押协议》是自愿达成的协议，该协议的内容没有违反法律的强制性规定，且该协议在劳动保障监察大队的见证下已经开始履行，依法应当受到我国民事法律的保护，”人社局”的劳动监察行为应当完结。《房屋抵押协议》中约定的付款时间分别为：2018年2月1日前支付10万；2018年6月30日前支付8万；2018年12月31日前支付8万；2019年6月30日前支付10万；2019年12月31日前支付10.3760万元。而”人社局”作出的”处理决定”却要求原告在接到文书后五日内支付拖欠30名劳动者的工资463,760.00元。这显然与《房屋抵押协议》中约定的付款时间相违背，是对当事人私权利自由处分的严重干涉。而且《房屋抵押协议》对违约责任也做了明确的约定，即使原告没有按照协议中的付款节点履行义务，那么投诉人应当通过民事诉讼的方式依法追究原告的违约责任，”人社局”也应当依据《劳动保障监察条例》第十八条第二款的规定，发现案件不属于劳动保障监察事项的，应当及时移送有关部门处理后告知投诉人依法维权。因此，被告”人社局”作出的”改正决定”和”处理决定”是滥用职权的行为，依法应当撤销。三、”市政府”作出的”复议决定”错误，依法应予撤销。”人社局”作出的”改正决定”和”处理决定”没有事实根据，是滥用职权的行政行为。原告在2018年8月15日的行政复议申请书中也强调了《房屋抵押协议》签订和履行的事实。但没有引起复议机关”市政府”的重视，作出了错误的复议结论。为此，原告依法提起行政诉讼，请求人民法院撤销”处理决定”和”复议决定”。

原告黄石市金源建筑安装有限公司向本院提交了以下证据、依据：

第一组：2017年12月23日的《房屋抵押协议》，2018年2月2日、7月3日、8月3日的付款凭证。证实原告项目经理与本案的投诉人就拖欠工资事宜达成了协议，约定了分期支付工资款、违约责任及原告依约履行支付工资义务的事实。

第二组：”改正决定”、行政复议申请书、”告知书”。证实”人社局”无视原告主张的与投诉人达成和解协议及正在履行协议的事实，滥用职权，责令原告在指定的期限内一次支付工资，违法处理原告。

第三组：”2018年4月15日的行政处罚申辩书、””处理决定”。证实”人社局”未认真核实原告在行政处理程序中依法提出申辩的事实和理由，违法对原告作出处理的事实。

第四组：”2018年8月15日的行政复议申请书”、”复议决定”。证实原告依法申请行政复议，被告”市政府”复议审理案件未核实原告复议提出的事实和理由，作出错误的维持原行政行为的复议决定。

第五组：《劳动保障监察条例》第十八条的规定和《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第十七条的规定及该司法解释（三）第十条的规定。证实被告对原告作出的行政行为和复议行为滥用职权。

被告”人社局”及”市政府”辩称，其作出的行政行为和复议行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。原告”金源公司”于2014年7月6日与中国十五冶金建设集团有限公司签订了《建设工程施工劳务分包合同》，分包了中国十五冶金建设集团有限公司在扎兰屯市国森矿业的二道河银铅锌矿2000吨/日选矿工程主厂房、高位水池土建工程，并出具书面材料授权王义勇为该工程项目的代理人，明确王义勇在该工程施工、结算等事宜中所签署的一切文件，”金源公司”均予认可，并于2015年7月5日任命王义勇为该工程项目经理。该工程项目经理王义勇在工程建设过程中，代表”金源公司”雇佣劳动者施工，拖欠劳动者工资款，部分工人到劳动监察大队投诉。因该工程停工、工人全部返乡、联系不到项目经理王义勇等原因，致使无法核实拖欠工资情况，”人社局”中止案件的调查。后在公安机关的协助下，找到该工程项目负责人王义勇，”人社局”在2017年12月28日恢复调查。经”人社局”调查核实，确认拖欠30名劳动者工资总计463,760.00元。2018年2月2日，”人社局”对”金源公司”下达了”改正书”，责令其在接到文书后五日内支付拖欠劳动者的工资。”金源公司”未在限期内支付工人工资，”人社局”向该公司送达了”告知书”，该公司未在规定的期限内提出陈述和申辩。”人社局”认为，”金源公司”拖欠劳动者工资的行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十一条的规定，遂根据《劳动保障监察条例》第二十六条的规定，对”金源公司”作出了在收到处理决定书后五日内支付拖欠30名劳动者工资463,760.00元，并加付50%赔偿金231,880.00元的处理决定。”金源公司”不服，向”市政府”申请行政复议。”市政府”受理”金源公司”的行政复议申请后，按照《行政复议法》规定的复议案件审理程序审理后认为，”人社局”对其作出的”处理决定”认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，故依据《行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出了维持”处理决定”的”复议决定”。因此，被告请求法院驳回原告的诉讼请求。

”人社局”向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：

（一）认定事实的证据材料：负责人身份证明、授权委托书、项目经理任命书、劳动保障监察调查询问笔录、协议书、工人身份证复印件。证实原告因承建国森矿业的工程拖欠30名劳动者工资463,760.00元，责令改正后原告未改正的违法事实。

（二）程序合法的证据材料：投诉登记表、立案审批表、延期案件审批表、中止案件审批表、中止恢复案件审批表、案件委托协查函、责令改正通知书、送达证、行政处理事先告知书、送达证、申辩书、案件处理审批表、行政处理决定书、送达证、结案审批表。证实被告”人社局”对原告作出的行政处理决定程序合法。

（三）适用的法律、法规：《中华人民共和国劳动法》第五十条，《劳动保障监察条例》第二十六条第一款的规定。

被告”市政府”向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：

行政复议申请书、案件受理通知书及送达证、行政复议案件权利义务告知书、行政复议答复通知书及送达证、行政复议答复书、行政复议决定书及送达证。以上证据材料证实复议机关审查复议案件程序合法。

被告”市政府”向本院提交了作出行政复议决定适用的法律、法规：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定。

经庭审质证，原告”金源公司”、被告”市政府”对被告”人社局”出示的证明原行政行为合法的证据、依据，质证意见如下：

（一）认定事实的证据材料。原告”金源公司”对证实拖欠工人工资的事实无异议，但其认为，在被告作出相关的处理决定书之前，”金源公司”的项目经理王义勇就拖欠工人工资事宜与投诉者达成了还款协议，所以”人社局”作出的”改正决定”和”处理决定”没有事实根据，是超越法律的行为。被告”市政府”对该组证据材料无异议。

（二）程序合法的证据材料。原告”金源公司”对”人社局”出示的证明程序合法的证据材料的真实性无异议，但认为将其作为处理对象没有关联性。被告”市政府”对该组证据材料无异议。

（三）适用法律、法规。原告”金源公司”认为，”人社局”作出的”处理决定”适用的法律与本案不具有关联性。被告”市政府”对”人社局”作出的”处理决定”适用法律无异议。

经庭审质证，各方当事人对被告”市政府”出示的证明程序合法的证据材料无异议，对作出复议决定适用法律，原告”金源公司”认为适用的法律条款与本案没有关联性，被告”人社局”无异议。

经庭审质证，被告”人社局”、”市政府”对原告”金源公司”出示的证据材料的真实性无异议，但其认为抵押协议、付款凭证的主体均不是三十名劳动者，故抵押协议对三十名劳动者没有约束力，《劳动法》规定工资应按月支付给劳动者，原告的行为违反劳动法的规定。在本案的处理中，投诉人也未向”人社局”提出不予处理拖欠工资的请求。

本院对上述证据认证如下：

（一）行政行为认定事实的证据材料：系”人社局”在处理劳动监察案件过程中，依法调查取证取得的证据材料，客观真实，能够证实原告在承建工程过程中拖欠劳动者工资的事实，本院予以认可。但对”金源公司”的项目经理王义勇在”人社局”于2018年6月12日作出”处理决定”前已经支付10万元工资款的事实，在作出”处理决定”时未予认定，本院认为属于认定事实错误。对于原告”金源公司”的代理人提出的其项目经理已与投诉人就拖欠工资事宜达成了协议，”人社局”的处理没有事实根据的意见，本院认为，该事实不是阻却被告依法行使劳动监察调查权的法定理由，故对其质证意见不予支持。

（二）作出行政处理行为程序合法的证据材料，系被告”人社局”依据劳动法律、法规处理劳动监察案件形成的材料，客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。对原告”金源公司”的代理人提出的与其无关联性的质证意见，本院认为，”金源公司”作为行政案件的相对人，对其作出的程序性法律文书，是保障其在行政程序中享有相应权利和要求其履行法定义务的载体，与其具有行政法律上的利害关系，其代理人提出的质证意见理由不足，不予支持。

（三）对原告作出的”处理决定”适用的法律、法规，经庭审质证，本院认为，原告有拖欠劳动者工资的事实，被告”人社局”认为其行为违反了《劳动法》第五十条关于”用人单位工资支付方式和不得无故克扣拖欠劳动者工资”的规定，依据《劳动保障监察条例》第二十六条第一款关于”用人单位拖欠劳动者工资行为处理”的规定，对原告作出”处理决定”，适用法律正确。对原告代理人提出的与其没有关联性的质证意见，因无充足理由，本院不予支持。

（四）”市政府”出示的证明复议程序合法的证据材料，系被告”市政府”严格按照行政复议法的规定，处理行政复议案件形成的，客观真实，体现了审理复议案件，严格依照法定程序处理的过程，各方当事人均无异议，本院予以采信。

（五）被告”市政府”向本院提交的作出行政复议决定适用的法律、法规。本院认为，被告”人社局”在对原告作出处理决定时存在认定事实部分不当的情况，复议机关适用《行政复议法》维持原行政行为的条款作出复议决定，属于适用法律错误。对原告代理人提出的与其没有关联性的质证意见，因无充足理由，本院不予支持。

（六）原告”金源公司”提供的证据材料，对其真实性，各方当事人无异议，本院予以确认。对于”金源公司”项目经理王义勇在2017年12月23日签订的《房屋抵押协议》，本院认为，该协议能够确认”金源公司”拖欠劳动者工资款的事实，协议中虽然约定了工资款的支付时间节点和方式，但在投诉人未向劳动监察部门撤回劳动投诉的情况下，该协议不能成为阻却劳动监察部门对劳动监察案件终止或终结调查的法定理由，协议的履行情况可以作为劳动监察部门最终做出处理结论的考量因素。因此，本院对原告代理人以此协议为核心证据和其他证据材料结合，证实被告对原告的处理无事实和法律依据，对其作出的行政处理系滥用职权的事项不予支持。对于2018年2月2日、7月3日、8月3日的付款凭证，本院认为，2018年2月2日10万元的付款凭证，可以证实”人社局”于2018年6月12日对”金源公司”作出处理决定时，认定其拖欠的工资款数额有误，其按照协议履行的这部分应予扣除，对于2018年7月3日、8月3日的共计8万元的付款凭证，可视为”金源公司”履行2017年12月23日协议已支付的部分工资款项。

经审理查明，2014年7月2日，原告”金源公司”授权王义勇与中国十五冶金建设集团有限公司就”扎兰屯市国森矿业的二道河银铅锌矿2000吨/日选矿工程主厂房、高位水池土建工程”分包合同事宜进行洽谈。2014年7月5日，”金源公司”授权王义勇为扎兰屯市国森矿业的二道河银铅锌矿2000吨/日选矿工程主厂房、高位水池土建工程项目经理。2014年7月6日，”金源公司”与中国十五冶金建设集团有限公司就该工程分包事宜签订了《建设工程施工劳务分包合同》。在该工程的建设过程中，王义勇雇佣湖南籍的谭甲兵、谭军安、胡波等人进行施工。2016年9月份，谭军安等人到”人社局”劳动监察大队投诉”金源公司”拖欠工人工资事宜。经审查，2016年9月8日，”人社局”劳动监察大队将谭军安等人的投诉作为劳动监察案件立案受理。在该案的调查过程中，因无法联系到该工程的项目经理王义勇调查核实有关情况，”人社局”劳动监察大队于2016年11月4日中止案件调查。后在公安机关的协助下，找到该工程的项目经理王义勇，该案于2017年12月18日恢复调查。在该案的调查过程中，王义勇与谭军安、谭甲兵、胡波等人就上述工程中拖欠工人工资事宜经协商达成一致意见，并于2017年12月23日签订了协议，确认王义勇拖欠谭军安、谭甲兵、胡波等人工资款463,760.00元，约定还款期限为2018年1月1日至2019年12月31日，王义勇在2018年2月1日前偿还10万元，2018年6月30日前偿还8万元，2018年12月31日前偿还8万元，2019年6月30日前偿还10万元，2019年12月31日前偿还10.376万元。协议还约定了姜志鑫用自己名下的房产为王义勇拖欠的工资款提供担保和违约责任等事项。该案的行政程序中、诉讼程序中，”金源公司”对王义勇签订的协议予以认可。协议签订后本案诉讼前，王义勇三次向”人社局”劳动保障监察大队账户汇款，分别是2018年2月2日10万元、2018年7月3日7万元、2018年8月3日1万元。

王义勇签订协议后，因投诉人未撤回投诉，”人社局”继续对该案进行调查处理，于2018年2月2日对”金源公司”作出”改正决定”，”金源公司”未按照”改正决定”履行义务。”人社局”遂于2018年6月12日作出”处理决定”，认定”金源公司”在承建扎兰屯市国森矿业二道河银铅锌矿2000吨/日选矿工程主厂房、高位水池土建工程中拖欠30名劳动者工资463,760.00元，未按照”改正决定”确定的期限履行支付劳动者工资的义务。”人社局”认为，”金源公司”的行为违反了《劳动法》第五十条的规定，遂依据《劳动保障监察条例》第二十六条第一款的规定，对”金源公司”做出自接到处理决定之日起五日内支付拖欠30名劳动者工资463,760.00元，并加付50%赔偿金231,880.00元的处理决定。”金源公司”不服，于2018年8月10日向”市政府”申请复议，经审理。”市政府”于2018年11月20日作出了”复议决定”，认定的案件事实与”人社局”认定基本一致。”市政府”复议认为，”人社局”对”金源公司”作出的”处理决定”，认定事实清楚，证据确凿、适用法律正确、程序合法，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了维持”人社局”对”金源公司”作出的”处理决定”的复议决定。”金源公司不服”向本院提起行政诉讼。

本院认为，根据《劳动法》和《劳动保障监察条例》的规定，本案被告”人社局”有权对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉进行处理。通过本案查明的事实表明，原告”金源公司”在承建扎兰屯市国森矿业二道河银铅锌矿2000吨/日选矿工程主厂房、高位水池土建工程中，存在拖欠工人工资的事实。尽管其项目经理王义勇已经就拖欠工人工资事宜与投诉人达成了协议，但这不能成为阻却被告”人社局”对原告”金源公司”是否存在劳动者投诉的拖欠工资事实进行调查处理的法定理由。因为用人单位是否存在劳动者所投诉的违反劳动法律、法规的行为，应由劳动行政部门予以监察、断定和处理，这既是劳动行政部门的职权，也是其职责。故对原告”金源公司”提出的被告对其作出的”处理决定”、”复议决定”无事实根据，无法律依据的意见不予支持。同时，本院认为”金源公司”的项目经理王义勇与投诉人就拖欠工资事宜达成的有关协议，可以作为被告”人社局”对原告”金源公司”进行调查处理的考量因素。事实上，”金源公司”的项目经理王义勇已经在被告”人社局”于2018年6月12日对原告作出”处理决定”前，即2018年2月2日向被告”人社局”的劳动监察大队支付了100,000.00元的工资款。”人社局”在对”金源公司”拖拖欠工人工资的行为作出处理时，应将这100,000.00元扣除，但”人社局”在作出”处理决定”时仍认定”金源公司”拖欠工人工资463,760.00元，属于认定事实有误，应予纠正。被告”市政府”在复议审理案件时，认定的事实与”人社局”的认定一致，也存在认定事实有误的情况，作出维持原行政行为的复议决定，属于适用法律不当。至本案诉讼时，原告”金源公司”的项目经理王义勇总共向劳动监察大队支付180,000.00元工资款，其在被告”人社局”作出的行政处理决定之后，即2018年6月12日之后支付的80,000.00元，可视为”金源公司”履行2017年12月23日协议已支付的部分工资款项。因原告”金源公司”在存在拖欠工人工资的事实，其作为行政行为的相对人，被告有权按照法定程序对其违法行为作出处理。关于被告”人社局”作出的”处理决定”在适用法律和程序上及被告”市政府”复议案件的处理程序上，通过查明的事实表明均无不当，故对原告提出的”其已经与投诉人就拖欠工资事宜达成协议，应属于民事争议，其与本案行政行为无关联性”的意见本院不予支持。

综上，本院认为，被告”人社局”作出的行政行为在认定事实上存在错误，应予纠正；被告”市政府”作出的”复议决定”在认定事实和适用法律上均存在不当之处，亦应予以纠正，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决如下：

一、撤销扎兰屯市人力资源和社会保障局于2018年6月12日对黄石市金源建筑安装有限公司作出的扎人社监理字〔2018〕第01号劳动保障监察行政处理决定书；

二、责令扎兰屯市人力资源和社会保障局对黄石市金源建筑安装有限公司拖欠工人工资的行为依法重新作出处理；

三、撤销扎兰屯市人民政府于2018年11月20日作出的扎政复决字〔2018〕第32号行政复议决定书。

诉讼费用50.00元，由被告扎兰屯市人力资源和社会保障局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于呼伦贝尔市中级人民法院。

审　判　长　　李桂兰

审　判　员　　叶晓刚

人民陪审员　　陈　宇

二〇一九年四月十五日

书　记　员　　贾哲宇

附：本判决所依据的法律规定

《中华人民共和国行政诉讼法》：

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》：

第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。

......

人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。