緮南新能源研究中心、福建省中兴建设发展有限公司建设工程施工合同纠纷民事二审民事判决书

安徽省淮南市中级人民法院

民 事 判 决 书

（2022）皖04民终1090号

上诉人（原审被告）：淮南新能源研究中心，住所地安徽省淮南市高新区（山南新区）泰宁大街南侧、国槐路西侧，统一社会信用代码12340400592657099P。

法定代表人：刘甫坤，该中心主任。

委托诉讼代理人：王成瑞，北京京师（合肥）律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：福建省中兴建设发展有限公司，住所地福建省惠安县螺阳新霞开发区惠兴大厦1-2号二层，统一社会信用代码91350521768557105C。

法定代表人：康宝忠，该公司董事长。

委托诉讼代理人：蒲光万，安徽俊诚律师事务所律师。

上诉人淮南新能源研究中心因与被上诉人福建省中兴建设发展有限公司（以下简称福建中兴建设公司）建设工程施工合同纠纷一案，不服安徽省淮南市田家庵区人民法院（2021）皖0403民初365号民事判决，向本院提起上诉。本院于2022年5月25日立案后，依法组成合议庭，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。

淮南新能源研究中心上诉请求：1、撤销原判，将本案发回重审或改判淮南新能源研究中心不承担任何付款义务；2、本案一、二审诉讼费用由福建中兴建设公司承担。事实和理由：1、一审法院关于延期开工过错认定错误。一审法院援引关于“发包人应办理的各项证件”的条款不是《合同协议书》中载明的内容，而是《通用合同条款》的内容，优先性弱于《投标函》中载明福建中兴建设公司承诺响应招标文件一切条款，而《招标文件》前附表2第30项其他注意事项明确说明“中标人须按《安徽省建设领域农民工工资支付保障暂行办法》文件要求，在规定时间内足额缴纳农民工工资支付保障金”。同时，2018年5月24日《淮南新能源研究中心会议纪要》第一项内容载明“施工许可证办理，淮南中心经过咨询，农民工一卡通办理需施工单位先交2%的押金。会上施工单位承诺在6月10日前办结施工许可证”；2、根据《专用合同条款》1.3条对于可适用于合同的其他规范性文件的约定：国家规定的现行法律法规及安徽省、淮南市相关的法律、法规。《淮南市政府性投资建设工程材料价差调整指导意见》不属于规范性文件，并且第三条适用条件为“工程施工过程中”“异常波动”造成履行合同“存在明显困难”，而案涉工程已经竣工并按照审计结果支付完毕工程款项，因此不适用于案涉工程；3、工程竣工后出具的《咨询报告书》中对于案涉争议的材料价差部分已经进行审核约为988800元，福建中兴建设公司最后意见仅是“因政策原因材料调差部分及量差部分，望建设单位给予考虑”，对于该数额并未提出异议。因此福建中兴建设公司对此部分进行重新鉴定的依据不足。且重新鉴定数额为1225733.43元，远高于《咨询报告书》审核金额。在福建中兴建设公司对数额未提出异议，且《咨询报告书》效力强于重新鉴定结论的情况下，对于争议金额应当认定为988800元；4、关于案涉争议的量差部分，《咨询报告书》已经说明不予调整系根据《专用合同条款》12.1条“承包人依据施工图纸、工程量清单和招标文件要求的工程内容计算工程量，如有少算、漏算或者错项，视为承包人的自行优惠让利，一律不予调整合同价款”。因此该部分内容依据合同约定应当不予调整；5、对于福建中兴建设公司依据《估计报告书》主张“设计变更”部分60386.29元应当不予支持。项目竣工验收时的《咨询报告书》对于该部分内容已经核减不予支持，福建中兴建设公司在该咨询报告书中的意见为“因政策原因材料调差部分及量差部分，望建设单位给予考虑”，而对于“设计变更”的内容并未提出异议，应当视为福建中兴建设公司已经予以认可。根据招标文件14.10要求，福建中兴建设公司应当在投标前自行到施工现场踏勘了解相关情况，如因忽视或者误解导致的索赔申请不被批准。格构柱打断重新加固会导致格构柱的强度发生变化，我方对于打断重铸的做法是不予认可的，后来为了能够顺利施工，才同意该做法，并在012工程联系单中载明“为方便施工，改善施工工艺，请设计单位对施工单位做法进行核定”，因此对于该部分的金额应当不予支持。

福建中兴建设公司辩称，1、办理施工许可证系建设单位的义务。根据《中国人民共和国建筑法》第七条的规定，农民工工资保证金不是申领施工许可证的条件。双方签订的《建设工程施工合同》第二部分通用条款第2.1条约定由发包方办理施工许可的各种证件，因发包人未能及时办理完毕施工许可、批准或备案，由发包人承担由此增加的费用和延误的工期，并支付承包人合理的利润。本案中，约定开工时间是2017年，但淮南新能源研究中心直到2018年6月25日才下达开工令，淮南新能源研究中心未举证证明施工许可证延误办理是福建中兴建设公司的原因造成。根据《安徽省建设领域农民工工资支付保障暂行办法》第三条规定，农民工工资保障金并非是必须办理的手续，更不是淮南新能源研究中心延迟办理施工许可的理由。《咨询报告书》初步审核材料调差金额98万元，要求双方按照《淮南市政府性投资建设工程材料价差调整指导意见》的文件规定协商材料和工程量调整，但淮南新能源研究中心拒绝协商调整；2、材料调差符合《2013年建设工程工程量清单计价规范》GB50500-2013规定；3、双方在《建设工程施工合同》第三部分专用条款第12.1条第2项对价格调整进行了约定，该条明确规定了政府政策可以调整工程造价，《淮南市政府性投资建设工程材料价差调整指导意见》即属于政府政策。《建设工程施工合同》第二部分通用条款第7.3.2条、第三部分专用条款第7.3.2条均约定承包人有权提出价格调整要求。第二部分通用条款第11.1条第二种方式亦规定了采用信息价调整，即对超过5%的部分采用信息价进行调整。淮南新能源研究中心辩称是福建中兴建设公司未办理施工许可证和农民工工资保障金耽误工期不能成立。根据安徽省《关于加强建筑工程材料价格风险控制的指导意见》《淮南市政府性投资建设工程材料价差调整指导意见》的规定，可以对超出5%以外部分进行价差调整，双方在合同中也作出明确约定，淮南新能源研究中心以合同约定不能调整的辩解不能成立；4、《咨询报告书》的材料价差不具有确定性和有效性。淮南新能源研究中心在上诉状中称应当认定《咨询报告书》988800元的材料价差意见，该上诉意见证明其认可本案材料价差应当调整。福建中兴建设公司在收到《咨询报告书》后，已经明确要求建设单位考虑材料调差和量差，但并未提出具体的金额，也未要求按照《咨询报告书》的金额进行调整。建设单位收到承包人的意见后，未同意调整材差和量差，更未同意按照《咨询报告书》金额进行调整，即建设单位和承包单位均未同意《咨询报告书》的金额，《咨询报告书》是初步审核金额约988800元，证明988800元不是最终的审定金额；5、量差调整符合法律、招标文件、施工合同的约定，不是承包人少算、漏算或者错项产生。施工合同约定案涉工程采用固定单价合同。案涉合同专用条款第10.8条暂列金额里已明确本项目工程量可以调整。合同第10.1条约定了变更范围：1、超出施工图以外的工程2、设计变更3国家政策调整，专用条款第14.2条竣工结算审核中的结算方式中提到本工程的工程量可以增减。本项目主体结构为钢结构，在图纸会审中提出了诸多关于钢结构方面的问题，在设计院作出答疑后，方可根据答疑进行钢结构二次深化，在深化过程后，计算钢结构工程量与清单工程量存在量差。工程签证单（003号）证实福建中兴建设公司根据工程联系单（012号）设计意见计算出增加的工程量，经监理单位和建设单位签字盖章确认。

福建中兴建设公司向一审法院起诉请求：1、判令淮南新能源研究中心给付工程款100万元并支付违约金（暂定金额、待鉴定后调整）；2、淮南新能源研究中心承担诉讼费。庭审中，福建中兴建设公司将诉讼请求变更为：请求淮南新能源研究中心给付工程款1995920.77元、鉴定费120000元、支付违约金102457元（2020年7月28日至2021年11月27日期间15个月的利息，按照贷款市场报价利率3.85%计算1995920.77×3.85%÷12个月×16个月），合计2218377.77元，并由淮南新能源研究中心承担诉讼费用。

一审法院认定事实如下：2017年8月17日，安徽省招标集团股份有限公司接受淮南新能源研究中心的委托，对外发出招标公告，招标项目名称为中科院等离子体物理研究所淮南新能源研究中心项目（超导低温中心），工程预算3500万元，资金来源：财政＋自筹，工程期限180个日历天，凡已中标淮南市政府投资项目但存在不履行承诺行为的企业，招标人（招标代理机构）不接受其投标。……。前附表2第30项其他注意事项载明：1、中标人须按《安徽省建设领域农民工工程支付保障暂行办法》[劳社字（2004)68号]文件要求，在规定时间内足额缴纳农民工工资支付保障金。2、投标人必须考虑到开工时间的不确定性，在其投标报价中充分考虑到材料、人工、设备价格升降等各方面因素，中标后不得因此原因提出索赔。……2017年9月14日，福建中兴建设公司参与投标。2017年9月27日，福建中兴建设公司收到淮南新能源研究中心的中标通知书，中标金额为26140435.90元。

2017年10月25日，淮南新能源研究中心与福建中兴建设公司签订《建设工程施工合同》，第一部分合同协议书约定：一、工程概况。1、工程名称：中科院等离子体物理研究所淮南新能源研究中心项目（超导低温中心）。2、工程地点:淮南高新区（山南新区）。……4、资金来源：财政+自筹。……6、工程承包范围：钢结构厂房建设，含图纸范围内的建筑、结构、给排水、供配电系统、弱电系统、消防系统、景观及室外工程配套施工详见招标文件、图纸及工程量清单及答疑范围内的全部内容的施工。二、合同工期。计划开工日期：2017年/月/日。工期总日历天数：180日历天。工期总日历天数与根据前述计划开竣工日期计算的工期天数不一致的，以工期总日历天数为准。……四、签约合同价与合同价格形式。1、签约合同价为26140435.98元，其中：……（2）材料和工程申报暂估价金额：17010元。……（4）暂列金额：100万元。2、合同价格形式：工程量清单报价（固定单价合同）。……六、合同文件构成。本协议书与下列文件一起构成合同文件：（1）中标通知书；（2）投标函及其附录；（3）专用合同条款及其附件；（4）通用合同条款；（5）技术标准和要求；（6）图纸；（7）已标价工程量清单或预算书；（8）其他合同文件。在合同订立及履行过程中形成的与合同有关的文件均构成合同文件组成部分。……第二部分通用合同条款约定：1.5合同文件的优先顺序。组成合同的各项文件应互相解释，互为说明。除专用合同条款另有约定外，解释合同文件的优先顺序如下：（1）合同协议书；（2）中标通知书（如果有）；（3）投标函及其附录（如果有）；（4）专用合同条款及其附件；（5）通用合同条款；（6）技术标准和要求；（7）图纸；（8）已标价工程量清单或预算书；（9）其他合同文件。上述各项合同文件包括合同当事人就该项合同文件所作出的补充和修改，属于同一类内容的文件，应以最新签署的为准。在合同订立及履行过程中形成的与合同有关的文件均构成合同文件组成部分，并根据其性质确定优先解释顺序。2.发包人。2.1许可或批准。发包人应遵守法律，并办理法律规定由其办理的许可、批准或备案，包括但不限于建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证……。因发包人原因未能及时办理完毕前述许可、批准或备案，由发包人承担由此增加的费用和（或）延误的工期，并支付承包人合理的利润。7.8.3指示暂停施工。监理人认为有必要时，并经发包人批准后，可向承包人作出暂停施工的指示，承包人应按监理人指示暂停施工。7.3.2开工通知。……经发包人同意后，监理人发出的开工通知应符合法律规定。监理人应在其计划开工日期7天前向承包人发出开工通知，工期自开工通知中载明的开工日期起算。第三部分专用合同条款。1.1.10其他合同文件包括：招标文件、投标文件、中标通知书、施工图纸、已标价的工程量清单、相关技术规范以及其他的文件规范标准。履行合同过程中双方负责人（或双方工地代表人）书面确认的对合同内容有实质性影响的会议纪要、签证、设计变更等资料。1.3法律。适用于合同的其他规范性文件：国家规定的现行法律法规及安徽省、淮南市相关的法律、法规。1.5合同文件的优先顺序。合同文件组成及优先顺序为：按通用条款1.5规定的解释顺序。1.6.1图纸提供。发包人向承包人提供图纸的内容：本合同发包内容中的全部图纸。1.10.4超大件和超重件的运输。运输超大件或超重件所需的道路和桥梁临时加固改造费用和其他有关费用由承包人承担。7.3.1开工准备。关于承包人提交工程开工报审表的期限：合同签订后，开工前。关于发包人应完成的其他开工准备工程及期限：/；关于承包人应完成的其他开工准备工程及期限：/。7.3.2开工通知。因发包人原因造成监理人未能在计划开工日期之日起60天内发出开工通知的，承包人有权提出价格调整要求，或者解除合同。7.5工期延误。7.5.1因发包人原因导致工期延。(7)因发包人原因导致工期延误的其他情形：①发包人未按合同规定支付工程款并确实影响施工进度；②重大设计变更而影响施工进度；③政策出来问题影响施工进度；④不可抗力或因拆迁原因，此延误工期须在发现后七日内办理签证。逾期不予认可。7.5.2因承包人原因导致工期延误。因承包人原因造成工期延误，逾期竣工违约金的计算方法为：工期延误按合同总价的万分之三/天处罚承包人。因承包人原因造成工期延误，逾期竣工违约金的上限：总额不超过合同价款的5%。10.1变更的范围。关于变更的范围的约定：1、超出施工图纸范围以外的工程。2、设计变更。3、国家政策调整。10.4.1变更估价原则。关于变更估价的约定：①合同中有相同或类似工程项目单价的，可以参照合同中相同或类似项目的综合单价计算确定。②合同中没有类似工程项目综合单价的，由承包人根据合同中约定的组价原则或参考“计价依据”提出适当的单价（参考5《安徽省建设工程工程量清单计价规范》（DBJ34/T-206-2005）及其配套计价依据，费率按中间值计算），经发包人确认并经规定的审核程序审核后，作为结算的依据。③由于清单项目中项目特征或工程内容发生部分变更的，应以原综合单价为基础，仅就变更部分相应定额子目调整综合单价。（3）以上重新组价的综合单价不能高于按安徽省和淮南市现行工程造价计价规则和依据规定计算的价格，重新组价的综合单价按中标时审定控制价和中标价间的下浮幅度下浮。11.1市场价格波动引起的调整。市场价格波动是否调整合同价格的约定：不予调整。12.1合同价格形式。1、单价合同。综合单价包含的风险范围：各种因素引起的材料价格、人工工资、施工机械使用费、管理费、利润等变化及风险因素（另有约定除外）。具体范围如下：1）承包人依据施工图纸、工程量清单和招标文件要求的工程内容计算工程量，如有少算、漏算或错项，视为承包人的自行优惠让利，一律不予调整合同价款。2）除政府政策调整和不可抗力因素导致工程造价变化的，一律不得调整合同价款。……12.4.1付款周期。关于付款周期的约定：……工程完工初验合格后付至合同价款的80%，经审计并完成竣工备案后付至审计价款的97%，余款3%作为质量保修金，待质量缺陷期满无异议并扣除因承包人原因造成的质量问题而由发包人或委托他人进行维修的费用后支付（无息），其中二年质量缺陷期满支付余款的60%，五年质量缺陷期满支付余款的40%。16.1发包人违约。16.1.2发包人违约的责任。发包人违约责任的承担方式和计算方法：（1）因发包人原因未能在计划开工日期前7天内下达开工通知的违约责任：工期可顺延，承包人不得提出其他异议和索赔。（2）因发包人原因未能按合同约定支付合同价款的违约责任：不采用。……16.2承包人违约。16.2.1承包人违约的情形：按通用条款执行。承包人违约的其他情形：双方另行约定。16.2.2承包人违约的责任。承包人违约的承担方式和计算方法：由承包人承担全部费用并承担相关法律责任。附件5：工程质量保修书第三条缺陷责任期约定：工程缺陷责任期为24个月，缺陷责任期自工程竣工验收合格之日起计算。单位工程先于全部工程进行验收，单位工程缺陷责任期自单位工程验收合格之日起算。缺陷责任期终止后，发包人应退还剩余的质量保修金。《建设工程施工合同》对农民工工资保证金的缴纳未予约定。

2017年11月2日，福建中兴建设公司（甲方）与淮南金江建筑工程咨询有限公司（乙方）签订《二次深化设计合同》，约定由淮南金江建筑工程咨询有限公司完成涉案项目钢结构部分所有需二次深化设计的图纸，本合同中未包含的二次深化设计内容，乙方应提供设计资料，配合施工图设计，并辅助甲方完成二次深化设计成果的审核工作。

2017年11月13日，淮南市建筑管理处召开建筑施工和混凝土搅拌站扬尘污染防治工作专题会议。2017年12月5日，监理单位召开监理例会，传达了建管处根据淮南市城乡建设委员会2017年11月14日通知，要求涉案工程在2018年1月底前停止土方工程施工。

2017年12月12日，因图纸设计原因，需重新出图，监理会召开监理例会，要求项目经理尽快到岗履责，抓紧时间定钢结构厂家。

2018年2月27日，监理会召开例会，确定次日复工。2018年3月27日，监理单位召开监理例会，协商格构柱超长，运输中会发生变形且超长无法运输，需要将格购柱打断，请设计单位出图纸确定节点位置及相应做法。同日，福建中兴建设公司提出的因政府政策原因，导致错过施工的“黄金时期”，造成材料成本增加，要求淮南新能源研究中心根据实际情况对清单中相应材料单价进行调整。淮南新能源研究中心答复：材料调价问题在合同与招标文件中有要求，投标之前施工单位就应该考虑到，政策性原因不考虑价格问题，调价的可能性小。2018年11月13日，监理单位，建设单位和施工单位共同签发了格构柱打断工程签证单。2018年6月25日，监理单位向福建中兴建设公司下达工程开工令。

2018年10月24日，淮南市大气污染防治联系会议办公室下发淮大气办（2018）147号《关于继续采取临时性大气污染管控措施的紧急通知》，内容为：按照《关于启动临时性大气污染管控措施的紧急通知》（淮大办[2018]144号）文件要求，10月22日22时至10月24日12时，我市启动不利天气的临时性大气污染管控措施。当前我市……，经研究决定自10月25日9时起至11月2日24时继续采取不利天气下的临时性大气污染管控措施。期间将根据天气形势延长或缩短管控时间。具体要求如下：……二、加强施工工地监管，城市建成区内拆迁工程停止作业，建筑、道路、水利等施工工地停止土石方作业，渣土车停止运输。三、采取临时停限产措施。砖瓦窑禁止新进砖坯；城市建成区内的混凝土（沥青）搅拌站、水泥粉磨站采取临时停产措施。

2018年11月13日，监理单位召开监理例会，明确因大气污染、水泥、沙、砖块等停产，工期延误；80板材目前市场上采购不到，更换为90板材。

2019年3月12日，淮南市城乡建设局向市审计局、市重点工程建设局、市公共资源交易管理局下发淮建办（2019）2号关于印发《淮南市政府性投资建设工程材料价差调整指导意见》，该意见明确：一、建设工程发承包双方应增强风险防范意识，充分考虑施工期间建筑材料价格波动对工程实施的影响，在工程招投标和施工合同签订过程中，应按风险共担原则，明确主要材料范围，……共同分担主要材料价格波动引起的风险，不得采用无限风险、所有风险或类似语句规定计价中的风险内容及范围。二、建设工程发承包双方已经签订了施工合同，且合同中未对主要材料价格风险幅度以及调整办法进行约定或者约定不具体的，发承包双方应按照《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）“……当没有约定，且材料、工程设备单价变化超过5%时，超过部分的价格应进行调整”的规定进行充分协商，并签订补充协议。三、建设工程发承包双方已经签订了施工合同，且明确材料价格不予调整的，在工程实施过程中，因材料价格异常波动造成继续履行合同存在明显困难时，为保证项目顺利实施，可由发承包双方协商，签订补充协议。……五、其他未尽事宜，由发承包双方依据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）等相关规定，协商解决。

《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第3.4.1规定：建设工程发承包，必须在招标文件、合同中明确计价中的风险内容及其范围，不得采用无限风险、所有风险或类似语句规定计价中的风险内容及范围。3.4.2由于下列因素出现，影响合同价款调整的，应由发包人承担：……由于市场物价波动影响合同价款的，应由发承包双方合理分摊……。当合同中没有约定，发承包双方发生争议时，应按本规范第9.8.1-9.8.3条的规定调整合同价款。

2019年6月福建中兴建设公司完成涉案工程施工。2020年1月13日涉案工程通过竣工验收。

2020年7月28日，江苏方正工程造价事务所有限公司根据淮南新能源研究中心的委托，作出咨询报告书，认定施工单位已签证无异议的审定工程造价审核金额为28628523.88元。其中核减额为6243299.73元。造成工程造价核减、核增的主要内容及其原因的分析说明载明：……2、设计变更部分，……审核金额为1266100元，审减196600元，主要审核扣减钢柱超长运输打断增加费，压型钢板墙等组价按照原合同综合单价计取等。3、设计变更部分，……审核金额为1244000元，审减248700元，主要审核扣减钢结构组价及部分多计工程量等。4、设计变更部分（安装部分）……审核金额为1325300元，审减35万元，主要审核扣减材料价格、组价及部分多计工程量等。5、材料调差部分，……审核金额为0元，审减3911800元。主要依据合同协议及淮南市城乡建设局文件淮建办（2019）2号文件，关于印发《淮南市政府性投资建设工程材料价差调整指导意见的通知》第三条“建设工程发承包双方已签订了施工合同，且明确材料价格不予调整的，在工程施工过程中，因材料价格异常波动造成继续履行合同存在明显困难时，为保证项目顺利实施，可有发承包双方协商，签订补充协议”。本工程建设期间材料价格超出规范风险范围，审核对主要材料部分品种按照施工期间政府信息平均价超出5%部分调差进行初步审核。初步审核金额约为98万元，并建议施工单位与建设单位对此协商处理完善相关手续。截止审计报告之日双方未协商达成意见。根据双方同意的审定金额及意见出具本次审核报告，故本次未计入材料调差部分金额。6、量差部分，……审定金额为0万元，审减金额为1469600元。审核根据施工合同协议12.1条约定不予调整。

因对淮南新能源研究中心不认可材料调差、设计变更和量差有异议，福建中兴建设公司遂诉至法院。

本案审理中，根据福建中兴建设公司的申请，一审法院委托安徽安和房地产土地评估有限公司对涉案工程材料调差、设计变更及钢结构二次深化设计量差进行工程造价鉴定。2021年10月15日，安徽安和房地产土地评估有限公司作出皖安和工咨字[2021]014号工程造价鉴定意见书（估价报告书），鉴定意见为：1、材料调差为1225733.43元，2、设计变更为60386.29元，3、钢结构二次深化设计量差为709801.05元，合计1995920.77元。福建中兴建设公司为此花去鉴定费用120000元。

另查明：淮南新能源研究中心系中国科学院合肥物质科学研究院的下属事业单位法人，其经费来源为财政补助。

淮南新能源研究中心分别于2018年1月、2019年1月、2019年7月向中国科学院合肥物质科学研究院共计借款6034万元用于涉案工程的建设。

一审法院认为：本案争议焦点为1、福建中兴建设公司对于延期开工是否存在过错；2、涉案合同价款是否予以调整；3、福建中兴建设公司诉请工程价款及利息损失数额如何认定。

关于争议焦点1、福建中兴建设公司对于延期开工是否存在过错。《建设工程施工合同》第二部分通用条款2.1约定：发包人应遵守法律，并办理法律规定由其办理的许可、批准或备案，包括但不限于建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证……。第三部分专用合同条款第1.5条合同文件组成及优先顺序为：按通用条款1.5规定的解释顺序。通用条款1.5条约定：解释合同文件的优先顺序依次为：合同协议书、中标通知书、投标函及其附录、专用条款及其附录、通用条款、技术标准和要求、图纸、已标价工程量清单或预算书、其他合同文件。根据专用合同条款1.1.1.10约定，其他合同文件包括招标文件、投标文件……。通过以上合同约定的合同文件优先顺序可知，合同协议书优先于招标文件，因此办理建设工程施工许可证是发包方淮南新能源研究中心的合同义务，故淮南新能源研究中心以福建中兴建设公司未能根据招标文件前附表2第30项缴纳农民工工资保证金，违反招标文件的规定为由，主张福建中兴建设公司承担延期开工的辩解理由，不予采信。

关于争议焦点2，涉案合同价款是否应予调整。虽然双方在《建设工程施工合同》中约定因市场价格波动不予调整合同价格，但是这应是基于正常工程施工期间的约定。本案中，涉案合同于2017年10月25日签订，约定的开工时间为2017年，但监理单位直到2018年6月25日才向福建中兴建设公司下达工程开工令。而从合同约定的开工时间到2020年1月13日涉案工程竣工验收合格，期间既经历了淮南市城乡建设委员会、淮南市大气污染防治联席会议办公室以及淮南市重污染天气应急工作领导小组要求停止土方施工，水泥、砂、砖等停产，也存在因项目实施设计图纸深度不够、设计变更增加较多，工期延长等多种因素。而在此期间，市场材料价格发生异常变化，合同履行的基础发生变更。福建中兴建设公司曾于2018年3月27日在监理例会上提出因政府政策原因造成错过施工黄金期，材料价格上涨，要求予以调整。从上述分析可知，造成工期延长、施工成本上涨既有政府政策的原因，也有淮南新能源研究中心图纸设计变更的原因。建筑行业是微利行业，承包人利润有限。材料价格的大幅变化极有可能导致合同约定价格低于承包人的实际施工成本。在这种情况下，如果苛求承包人按照原固定单价履行，既有失公允，也极有可能带来建筑质量的隐患。因此，涉案合同专用条款第12.1条约定，因政府政策原因，合同价格可以予以调整。另一方面，淮南新能源研究中心系事业单位法人，其经费来源为财政补助。《淮南市政府性投资建设工程材料价差调整指导意见》[淮建办（2019）2号文]，虽不是规范性文件，但是对于涉辖区内的相关企业仍然具有指导意义，本案审理中可予以参照执行。根据该指导意见的规定，涉案材料差价亦可予以调整。

关于调整的比例。根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第3.4.2条“由于市场物价波动影响合同价款的，应由发承包双方合理分摊”以及《淮南市政府性投资建设工程材料价差调整指导意见》三“建设工程发承包双方已经签订了施工合同，且明确材料价格不予调整的，在工程施工过程中，因材料价格异常波动造成继续履行合同存在明显困难时，为保证项目顺利实施，可由发承包双方协商，签订补充协议”的规定，综合衡量合同延迟履行的原因，当事人的过错程度，当事人缔约地位的强弱，根据公平原则和诚实信用原则，对于估价报告书中关于因价格上涨造成的超出5%的部分予以调差的认定，予以采信。

综上，福建中兴建设公司要求对于合同价款予以调整的意见，予以采信。对于调整的比例，确认以估价报告书为准。

3、福建中兴建设公司诉请工程价款及利息损失数额如何认定。福建中兴建设公司与淮南新能源研究中心签订的《建设工程施工合同》系双方当事人真实意思表示，内容不违反法律法规的强制性规定，不损害公共利益，合同合法有效，各方当事人应当按照合同的约定诚信履行合同义务。

（1）关于工程款1995920.77元诉请。福建中兴建设公司诉请的工程款，由材料价格调差1225733.43元、设计变更60386.29元和钢结构二次深化设计量差709801.05元三部分组成。

①关于材料调差1225733.43元和钢结构二次深化设计量差709801.05元。材料价差系因政府政策和设计变更双因形成，如前所述，应当予以调整。经安徽安和房地产评估有限公司估价鉴定，材料调差价格为1225733.43元，钢结构二次深化设计量差为709801.05元。

②对于福建中兴建设公司诉请的设计变更调差60386.29元。工程施工过程中，因格构柱超长、运输时需打断，经福建中兴建设公司向淮南新能源研究中心申请，淮南新能源研究中心予以签证同意，该笔费用应当由淮南新能源研究中心承担。经安徽安和房地产评估有限公司估价鉴定，设计变更调差为60386.29元。综上，淮南新能源研究中心尚欠福建中兴建设公司工程款为1995920.77元（1225733.43元+60386.29元+709801.05元）。

《建设工程施工合同》第三部分专用合同条款12.4.1关于付款周期约定：……工程经审计并完成竣工备案后付至审计价款的97%，余款3%作为质量保修金，待质量缺陷期满无异议并扣除因承包人原因造成的质量问题而由发包人或委托他人进行维修的费用后支付（无息），其中二年质量缺陷期满支付余款的60%，五年质量缺陷期满支付余款的40%。涉案工程于2020年1月13日竣工验收合格，根据合同约定，淮南新能源研究中心应当支付合同价款的97%即1936043.15元（1995920.77元×97%），余款3%作为质保金，于工程竣工验收合格之日起二年质量缺陷期届满支付60%，即至2022年1月13日二年质保期届满，淮南新能源研究中心还应当支付福建中兴建设公司质保金35926.57元（1995920.77元×3%×60%），剩余40%的质保金于2025年1月13日期限届满后双方可另行处理。综上，淮南新能源研究中心应当支付福建中兴建设公司工程款为1971969.72元（1936043.15元+35926.57元）。

（2）关于违约金102457元诉请。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条规定，当事人对欠付工程价款利息计付标准有约定的，按照约定处理；没有约定的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息。本案中，福建中兴建设公司与淮南新能源研究中心在《建设工程施工合同》专用合同条款中明确约定，因发包人原因未能在计划开工日期前7日内下达开工通知的违约责任为工期可顺延，承包人不得提出其他异议和索赔；因发包人原因未能按合同约定支付合同价款的违约责任为不采用，故福建中兴建设公司要求淮南新能源研究中心承担违约责任的诉请，不予支持。

（3）关于鉴定费120000元。鉴定费是福建中兴建设公司为了查明案件事实所花去的必要费用，根据本案的具体情况，酌定由福建中兴建设公司承担30000元，淮南新能源研究中心承担90000元。

综上所述，根据《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条，《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第二百六十九条，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十七条、第二百六十条之规定，判决：1、淮南新能源研究中心于判决生效后十日内支付福建中兴建设公司工程款1971969.72元；2、淮南新能源研究中心于判决生效后十日内支付福建中兴建设公司鉴定费90000元；3、驳回福建中兴建设公司其他诉讼请求。案件受理费24547元，由福建中兴建设公司负担1251元，淮南新能源研究中心负担23296元（淮南新能源研究中心于判决生效后十日内向一审法院交纳，开户行：徽商银行淮南龙湖支行，户名：淮南市田家庵区人民法院，账号：×××89。逾期交纳的，将依法强制执行。）

二审中，双方均未提交新证据。对当事人二审争议的事实，本院认定同一审一致。

本院认为，本案争议焦点为：一审判决淮南新能源研究中心支付福建中兴建设公司工程款是否妥当。针对上述焦点问题，本院评判如下：

本案中，淮南新能源研究中心与福建中兴建设公司签订的《建设工程施工合同》，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方均应依约履行。合同约定的合同文件组成不包括招标文件，淮南新能源研究中心上诉主张双方应接受招标文件内容的约束，无合同依据，本院依法不予采纳。根据案涉合同通用条款第2.1条的约定，建设工程施工许可证由发包人办理，淮南新能源研究中心上诉以福建中兴建设公司未在规定时间内足额缴纳农民工工资支付保障金作为其延迟办理建设工程施工许可证的理由，无合同和法律依据，本院依法不予支持。案涉合同约定的开工时间为2017年，淮南新能源研究中心于2018年6月15日才取得建设工程施工许可证，其自身对延期开工存在过错，故一审对延期开工的责任认定并无不当。

《淮南市政府性投资建设工程材料价差调整指导意见》虽然不属于行政法规，但淮南市政府对本地政府性投资建设工程材料价差调整作出的指导性意见，本地法院在审理建设工程纠纷案件时可以予以参考。案涉工程在延期施工过程中，确实存在市场材料发生异常变化、政府防治重污染要求停止土方施工，以及项目实施设计图纸深度不够、设计变更增加较多等情况，一审法院根据淮南市的指导意见对合同价格予以调整，即符合双方合同专用条款第12.1条的约定，亦符合合同施工过程中的实际情况。淮南新能源研究中心上诉称合同价差不应予以调整，依据不足，本院依法不予采纳。江苏方正工程造价事务所有限公司出具的《咨询报告书》，对于送审的材料调差价部分3911800元全部审减，虽然其后写明初步审核金额约为98万元，但仅建议施工单位与建设单位对此协商处理完善相关手续，并无出具正式的材料调差价结论，故一审启动鉴定程序对双方争议的案涉工程材料调差、设计变更及钢结构二次深化设计量差进行工程造价鉴定并无不当。福建中兴建设公司对于双方的争议已诉至法院，淮南新能源研究中心上诉称福建中兴建设公司对《咨询报告书》审核金额未提出异议、《咨询报告书》的效力强于鉴定结论的理由不能成立，本院依法不予支持。

案涉合同专用条款第12.1条虽然约定承包人依据施工图纸、工程量清单和招标文件要求的工程内容计算工程量，但是对于工程存在的量差，淮南新能源研究中心亦认可其提供给福建中兴建设公司的平面图自身存在一些数据错误，故在此情况下，其仍然依据该合同条款认为不应当调整工程量差，与该合同条款约定的内容不符，本院依法不予采纳。

对于格构柱超长打断重铸产生的设计变更调差，2018年11月13日的工程签证单已对此进行了签证变更，施工单位、监理单位、建设单位均在该签证单上盖章确认，淮南新能源研究中心上诉称其是为了能够顺利施工才同意该做法、该部分金额应当不予支持的理由，与客观证据不符，本院依法不予采纳。

综上所述，淮南新能源研究中心的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定基本事实清楚，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费23296元，由淮南新能源研究中心负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　王雪霞

审 判 员　王元元

审 判 员　李　侠

二〇二二年六月十三日

法官助理　梁婷婷

书 记 员　朱　坤

附：相关法律条文

《中华人民共和国民事诉讼法》

第一百七十七条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。