重庆市众志建筑工程有限公司与重庆市**区金刀峡镇人民政府合同纠纷一审民事判决书

重庆市**区人民法院 民 事 判 决 书 (2023)渝0109民初5051号 原告：重庆市众志建筑工程有限公司，住所地重庆市荣昌区昌州街道迎宾大道6号8幢附8号2-2，统一社会信用代码91500226793541658W。 法定代表人：***，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：**，重庆钦天律师事务所律师。 被告：重庆市**区金刀峡镇人民政府，住所地重庆市**区金刀峡镇团田堡新区，统一社会信用代码11500109009298982J。 负责人：李彬，该镇镇长。 委托诉讼代理人：***，广东**（重庆）律师事务所律师。 第三人：重庆市**区公共资源综合交易中心，住所地重庆市**区冯时行路308号，统一社会信用代码12500109577192799P。 法定代表人：穆利文，该交易中心主任。 委托诉讼代理人：**，女，该交易中心工作人员。 原告重庆市众志建筑工程有限公司（以下简称众志公司）与被告重庆市**区金刀峡镇人民政府（以下简称金刀峡镇人民政府）、第三人重庆市**区公共资源综合交易中心（以下简称**区公共资源交易中心）合同纠纷一案，本院于2023年4月13日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告众志公司的委托诉讼代理人**、被告金刀峡镇人民政府的委托诉讼代理人***、第三人**区公共资源交易中心的委托诉讼代理人**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告众志公司向本院提出诉讼请求：1.判令被告退还原告投标保证金11万元；2.判令被告支付原告资金占用损失（以11万元为基数，自2020年4月8起按中国人民银行贷款市场报价利率计算至付清时止）；3.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：被告金刀峡镇人民政府对**区金刀峡镇“四好农村路”巴县屋基路、观音岩路、***路、***坝路、作坊沟路改建工程进行公开招标，投标保证金11万元。原告众志公司参与了该项目的投标，并按招标文件向第三人**区公共资源交易中心缴纳了投标保证金11万元。经评选后，众志公司未中标，金刀峡镇人民政府拒不退还投标保证金，原告故诉之法院，望判如所请。 被告金刀峡镇人民政府辩称，1.被告不应向原告退还投标保证金，原告在投标过程中使用虚假资料，被**区发改委查实并进行处罚，处罚过程程序得当，原告已接受处罚，招标文件中载明，原告在投标时如果使用虚假资料则取消中标资格，并且投标保证金不退，原告已经进行投标，表明其完全认可招标文件，愿意接受招标文件的所有处罚，原、被告双方已就招标文件达成了合意，双方就招投标事项的约定合法有效，被告依据双方的约定，可以不予退还投标保证金。2.随着经济快速发展，招投标活动将成为许多项目单位缔结合同的主要方式，而在招投标活动中，投标人通过弄虚作假、串通投标等违规违法行为中标将影响招投标的交易秩序与安全，如果投标人在投标过程中弄虚作假，投标保证金仍可退还，将助长投标弄虚作假串通投标之风，不利于交易秩序和投标的稳定、安全。3.原告缴纳的投标保证金已经由第三人转至被告，被告已上交至国库。 第三人**区公共资源交易中心述称，第三人受被告的委托对案涉项目的投标保证金实行代收代退，2020年5月19日第三人收到被告出具的保证金退还申请函，要求将原告的投标保证金转至被告账户。2020年5月21日第三人将原告缴纳的投标保证金转至被告账户。 本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。本院审查后，对当事人无异议的招标文件、网上银行电子回单、投标文件、中标公示、行政处罚决定书、送达回证、非税收入一般缴款书（回单）、流标公示、投标保证金收退委托函、关于退还保证金申请的函等证据的真实性、关联性、合法性予以确认，并载卷为据。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 金刀峡镇人民政府就“四好农村路”巴县屋基路、观音岩路、***路、***坝路、作坊沟路改建工程进行公开招标，其委托重庆大正建设工程经济技术有限公司作为招标代理机构。 2020年2月，金刀峡镇人民政府（招标人）、重庆大正建设工程经济技术有限公司（招标代理机构）发布了上述工程项目的《招标文件》，该招标文件的内容包括招标公告、投标人须知、评标办法（经评审的最低投标价法）、合同条款及格式、工程量清单、图纸、技术规范、工程量清单计量规则、投标文件格式等。其中，招标公告载明，本招标项目已由重庆市**区发展和改革委员会以**发改[2020]17号文件批准建设，项目业主为金刀峡镇人民政府，建设地点为**区金刀峡镇，工程投资金额约600万元，计划工期6个月。投标人资格要求：本次招标实行资格后审，要求投标人须具备建设行政主管部门颁发的公路工程施工总承包三级及以上资质，并在人员、业绩、设备、资金等方面具备相应的施工能力。招标文件的获取：凡有意参加投标者，于2020年3月3日开始，在重庆市**区公共资源综合交易网上直接下载招标文件、施工图纸、答疑、补遗、最高限价等相关资料，不管下载与否招标人和招标代理机构都视为招标人全部收到以上资料并全部知晓有关招标过程和事宜，由此产生的一切后果由投标人自负。其中，投标人须知前附表“1.4.1投标人资质条件、能力和信誉”附录6对项目其他主要管理人员和技术人员的资质明确了最低要求，并载明“以上所有人员为本单位在职人员且所有投标单位提供的主要管理人员应与重庆市公路建设市场信用信息管理系统中备案专业一致，并提供网上截图加盖投标人单位公章，同时提供由投标单位缴纳2019年2月至2020年1月社保部门出具的养老保险缴纳证明的复印件并加盖投标人单位公章。”“3.4.1投标保证金”：金额11万元；收款单位：**区公共资源交易中心。“3.4.3投标保证金的额退还”规定：“（1）中标通知书发出后五个工作日内向中标候选人的以外的投标单位退还保证金，投标保证金退还至投标单位基本账户。（2）投标人和中标人签订合同后，送区交易中心备案，退还中标人和其他中标候选人投标保证金，保证金退还至中标人和其他中标候选人基本账户。”“3.4.4其他可以不予退还投标保证金的情形”规定“……（4）投标人被招标人及监督部门查实具有弄虚作假及围标串标行为的。……。”另，投标人须知正文“3.4.4有下列情形之一的，投标保证金将不予退还”规定：“……（3）发生投标人须知前附表规定的其他可以不予退还投标保证金的情形。” 2020年3月26日，众志公司向**区公共资源交易中心转账11万元，备注用途为“金刀峡镇巴县屋基路等改建项目投标保证金”。同日，众志公司就案涉工程项目作出《投标文件》向金刀峡镇人民政府投标。该投标文件中包括投标函及投标函附录、投标保证金、资格审查资料、承诺函、其他资料等。其中，《投标函》载明：众志公司已仔细研究了案涉工程项目《招标文件》的全部内容，在考察工程现场后，愿意以5710951元的投标总报价，按合同约定实施和完成承包工程，修补工程中的任何缺陷。随同本投标函提交投标保证金一份，金额为11万元。众志公司在此声明，所递交的投标文件及有关资料内容完整、真实和准确，且不存在第二章“投标人须知”第1.4.3项规定的任何一种情形。在合同协议书正式签署生效之前，本投标函连同你方的中标通知书将构成我们双方之间共同遵守的文件。对双方具有约束力。“资格审查资料”中《信用***》载明：“保证我方本次投标所提供的一切资料都是真实、有效、合法的”等承诺，若有违反上述承诺事项，愿意承担相关责任，包括：愿意接受相关行政监督部门作出的处罚，列入“黑名单”，限制交易和停止交易等处理。“资格审查资料”中***资料显示：***职务为造价师，拟在本合同担任注册造价师，***于2014年6月26日入职众志公司，2019年2月至2020年3月期间在众志公司参加社会保险。“其他资料”中《***》载明：“我公司对投标资料必须保证真实性，招标人有权对我公司提供的投标资料进行核实。若在评标期间发现我公司提供了虚假资料，我公司的投标文件将作否决投标处理，并不予退换投标保证金。……我公司若提供虚假材料，招标人有权进一步核查投标文件真实性，若在合同签订前发现我公司提供了虚假资料将报行政监督部门查处，一经查实，取消中标资格，不予退换投标保证金。” 2020年3月30日，重庆市公共资源交易监督网、**区公共资源综合交易网分别发布了案涉工程项目《中标公示》，载明：四***建设工程有限公司为案涉工程项目第一中标候选人，众志公司为案涉工程项目第二中标候选人。 2020年4月13日，重庆市**区发展和改革委员会作出了**发改罚〔2020〕第1-2号《行政处罚决定书》，载明：“被处罚人：众志公司，经查，你单位于2020年3月27日在**区金刀峡镇“四好农村路”巴县屋基路、观音岩路、***路、***坝路、作坊沟路改建工程公开招标过程中，提供虚假的造价工程师养老保险参保证明材料的行为，违反了《中华人民共和国招投标法实施条例》第四十二条的规定。上述事实有调查询问笔录（1份）、招标文件、招标文件资格审查资料、当事人社会保险个人参保缴费证明、行政处罚事先告知书及送达回证等证据佐证。根据《中华人民共和国招投标法》第五十四条、《中华人民共和国招投标法实施条例》第六十八条的规定，决定对你单位处以罚款28505.93元。……。”同日，重庆市**区发展和改革委员会作出了**发改罚〔2020〕第1-2号附1号《行政处罚决定书》，因众志公司的行为，***被处以罚款1425.3元。2020年4月27日，众志公司向重庆市**区财政局缴纳罚款28505.93元，同日，***向向重庆市**区财政局缴纳罚款1425.3元。庭审中，原、被告双方明确众志公司被行政处罚的原因为众志公司提供投标文件中造价工程师的社保缴纳记录存在问题，投标文件中***的社保缴费记录是2019年2月至2020年3月，但众志公司实际为造价工程师***缴纳社保的起始期间为2019年3月，不符合招标文件要求。 2020年4月15日，金刀峡镇人民政府、重庆大正建设工程经济技术有限公司通过重庆市公共资源交易网（**区）发布案涉工程项目《流标公示》，载明：案涉工程项目于2020年3月27日10：00在**区公共交易自愿中心进行开标、评标。本次招标失败，招标人将依法重新招标。 另查明，2020年2月28日，金刀峡镇人民政府向**区公共资源交易中心出具《投标保证金收退委托函》，金刀峡镇人民政府委托**区公共资源交易中心代收投保保证金11万元。2020年5月19日，金刀峡镇人民政府向**区公共资源交易中心出具了《关于退还**区金刀峡镇“四好农村路”巴县屋基路、观音岩路、***路、***坝路、作坊沟路改建工程保证金申请的函》，载明“**区金刀峡镇“四好农村路”巴县屋基路、观音岩路、***路、***坝路、作坊沟路改建工程于2020年3月27日开、评标，确定了前三名中标候选人，监督部门对前三名中标候选人的投标资料进行核查，并对其第一、二中标人做出了行政处罚决定书，其投标保证金将按相关法律、法规和招标文件执行，现申请如下：1.将四***建设工程有限公司、众志公司的投保保证金11万元退还至建设单位。……”2020年5月21日，**区公共资源交易中心将众志公司2个项目的保证金及利息共计260140.1元退还至金刀峡镇财政办公室账户，其中包含本案案涉工程项目保证金11万元。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款规定：“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。”本案的法律事实发生于民法典施行前，依照前述规定，本案应适用《中华人民共和国合同法》的相关规定。 本案的争议焦点为：众志公司缴纳的案涉投标保证金11万元是否应予退还。该焦点涉及投标保证金条款的性质、效力、限额三个方面的问题。根据审理查明的事实，结合双方诉辩意见，本院评述如下： 关于投标保证金条款的性质。本案中，金刀峡镇人民政府对外公开发布招标文件，众志公司自愿参与投标，虽然双方未签订正式的合同，但这并不意味着当事人无需承担任何义务或责任。根据《中华人民共和国合同法》第四十二条的规定，在订立合同阶段，参与合同磋商谈判的当事人负有诚信缔约的义务。违反该义务给对方造成损失的，应当承担缔约过失责任。本案中，金刀峡镇人民政府在招标文件中对投标人的管理、技术人员资格审查条件以及弄虚作假不予退还投标保证金的责任进行了明确要求，众志公司在“仔细研究招标文件的全部内容”后自愿投标，并在《投标函》中声明“所递交的投标文件及有关资料内容完整、真实和准确”，在《信用***》中承诺“保证我方本次投标所提供的一切资料都是真实、有效、合法的”，在《***》中承诺“我公司对投标资料必须保证真实性，招标人有权对我公司提供的投标资料进行核实。若在评标期间发现我公司提供了虚假资料，我公司的投标文件将作否决投标处理，并不予退换投标保证金。”。综上，双方就合同订立阶段诚信缔约的权利、义务以及违反此类义务的法律责任等达成了“诚信缔约条款”。该条款实质是将合同法规定的诚信缔约义务和缔约过失责任转化为了双方一致同意的约定条款，并根据实际情况对上述事项作了更加具体明确的合意安排。因此，就其根本性质而言，“诚信缔约条款”也应属合同的一种，可以依照合同法的相关规定进行裁判。 关于投标保证金条款的效力。众志公司认为本案不属于《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十五条、第七十四条规定的不退投标保证金的情形，招标文件加重了投标人义务，该条款不公平。本院认为，首先，招投标是平等主体之间实施的民事法律行为，不属于“法无授权不可为”，而应属“法无禁止即可为”。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十五条、第七十四条只是列举式地规定了部分不退投标保证金的情形，故不能据此认定招标人和投标人之间约定的其他不退投标保证金的情形无效。其次，投标保证金条款并非投标人在招标文件中的单方意思，投标人众志公司亦在投标文件中作出了提供虚假资料不退投标保证金的承诺，故该条款属双方合意达成。再次，根据《中华人民共和国招标投标法》第十八条的规定，招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查。本案中，招标人在招标文件“投标人资质条件、能力和信誉”中要求投标单位提供招标前一年（2019年2月至2020年1月期间）主要管理人员和技术人员由投标单位缴纳的社保记录，目的在于审查投标人在工程造价、质量、安全等方面是否具备稳定、连续、专业的人力支撑，并最终保障工程项目的质量。如果不具备上述条件，投标人可以选择投标其他符合条件的项目，而不应虚构人员资格条件参与投标。因此，投标保证金条款是投标人为保障工程项目质量所设置的必要条款，并未明显加重投标人的负担。最后，市场经济是信用经济、法治经济，法治是最好的营商。招投标活动针对的多是涉及社会公共利益、公众安全的项目，所以招标往往都对投标单位的信用情况有严格的要求。而较之于失信劣迹，投标企业在投标过程中弄虚作假的危害甚至更大，不仅损害了招标人、其他投标人的利益，也破坏了当地的招投标秩序和营商环境，故《中华人民共和国招标投标法》第五十四条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十八条将该类弄虚作假的失信行为明确规定为违法且中标无效。本案中，案涉工程项目系“四好农村路”改建工程，关系着国家乡村振兴政策和基层群众利益。因此，在案涉工程项目中约定投标保证金条款，既是发展市场经济、维护营商环境的必然要求，也是推进乡村振兴、保障基层民生的题中之意。综上，投标保证金条款系双方合意达成，未明显加重投标人的负担，符合诚实信用、公共利益，无证据表明违反了法律、行政法规的强制性规定，故应属合法有效，双方均应按照“诚信缔约条款”的约定履行。 关于投标保证金条款的限额。本案中，众志公司在投标过程中提供的造价师社保缴费记录系虚假材料，该行为被重庆市**区发展和改革委员会进行了行政处罚，故根据以上“诚信缔约条款”，招标人金刀峡镇人民政府有权不予退还投标保证金11万元。对于众志公司关于不退投标保证金11万元显失公平的意见，本案中，招标文件载明：案涉工程项目投资金额约600万元，众志公司在投标文件中报价5710951元。本次招投标因众志公司提供虚假资料的行为在2020年4月16日公示流标。本院认为，首先，众志公司虽已被行政处罚，但其基于行政法律关系所承担的行政责任，与本案基于招投标法律关系所承担民事责任并不冲突，不存在“一事二罚”显失公平的问题。其次，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十六条的规定，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%，结合本案工程项目的招标、投标的标的额，案涉投标保证金11万元未超过有关规定的上限而显失公平。最后，案涉工程项目涉及巴县屋基路、观音岩路、***路、***坝路、作坊沟路沿线，影响范围广、标的金额大、实施期限短，而众志公司的行为造成了工程项目流标而相应延期，故金刀峡镇人民政府及所辖区域在客观上产生了一定的经济损失。根据现有证据，结合投标保证金的担保性质，本院认为不退投标保证金11万元不会导致显失公平。综上，对众志公司的上述意见，本院不予采纳。 综上所述，金刀峡镇人民政府不予退还众志公司投标保证金11万元并无不当。同时，鉴于众志公司主张金刀峡镇人民政府退还投标保证金的诉请未获支持，故对其诉请的投标保证金的资金占用损失，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国合同法》第四条、第六条、第八条、第四十二条、第六十条、第一百零七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十七条第一款、第一百四十五条之规定，判决如下： 驳回原告重庆市众志建筑工程有限公司的诉讼请求。 案件受理费2745.56元，减半收取1372.78元，由原告重庆市众志建筑工程有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。 审 判 员　　林　琳 二〇二三年七月十二日 法官助理　　郑　巧 书 记 员　　*** -1–