江西省雄盛文物保护古建筑工程有限公司、江西省宜黄县文物管理所二审行政裁定书

江西省抚州市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）赣10行终123号

上诉人（原审原告）江西省雄盛文物保护古建筑工程有限公司（以下简称雄盛建筑公司），住所地江西省南昌市西湖区十字街670号。

法定代表人陈俊雄，董事长。

委托代理人朱虎，男，1974年12月14日出生，汉族，住江西省南昌市东湖区，系该公司员工。

上诉人（原审被告）江西省宜黄县文物管理所（以下简称宜黄县文管所）住所地宜黄县宜黄戏大剧院四楼。

法定代表人黄抱国，所长。

委托代理人余志建，江西三松律师事务所律师。

委托代理人李莉，江西三松律师事务所律师。

原审第三人福建省泉州市古建筑有限公司。

法定代表人蒋钦权，董事长。

上诉人雄盛建筑公司、宜黄县文管所因行政管理一案，不服抚州市临川区人民法院（2019）赣1002行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

原审查明，2018年1月15日，宜黄县文管所编制江西省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标文件，招标的项目为宜黄县中央苏区中央局旧址维修（东陂点、黄陂点、新丰点、中港点、圳口点、桃陂点）工程，该招标的监管机关为宜黄文化局（已改名宜黄县文化广电新闻出版局）。该招标文件在网上予以公示。该招标文件的第一部分的招标文件专用要约条款中12.1.1-8中对投标企业业绩要求做了规定，要求“开标时须提供经建设行政主管部门或文物行政主管部门备案的竣工验收备案表或竣工备案表、经备案的施工合同、经备案的中标通知书和经建设官方网站公示的中标结果截图等四项证明材料复印件并加盖投标人公章。”雄盛建筑公司获知招标文件后，以投标人的身份报名参加招标活动。开标前，雄盛建筑公司向宜黄县文管所提交相应的投标资料，其中提供的业绩截图为千里马招标网站上的业绩截图。2018年9月27日上午，该工程招标在宜黄县公共资源交易中心举行，经该项目的评标委员会评定，雄盛建筑公司被确认为第一中标候选人。当日下午，宜黄县文管所电话通知正在返回南昌的雄盛建筑公司的委托人返回宜黄，并对其提供的千里马招标网站上的业绩截图提出质疑，认为千里马网站不属于建设官方网站，雄盛建筑公司对宜黄县文管所的质疑作出解释，雄盛建筑公司认为千里马网站就是官方网站。2018年9月27日下午，宜黄县文管所在宜黄县资源交易网上公示中标候选人为福建省泉州市古建筑有限公司（原第二中标候选人）。9月28日，雄盛建筑公司到宜黄县文管所处提交关于业绩的补充资料，得知宜黄县文管所已经已于2018年9月27日作出《关于宜黄县中央苏区中央局旧址维修（东陂点、黄陂点、新丰点、中港点、圳口点、桃陂点）工程取消评标委员会提出的书面报告里第一中标候选人的决定》（以下简称《取消决定》），取消了雄盛建筑公司第一中标候选人资格。该《取消决定》主要内容：评标委员会提出书面报告确认的第一中标候选人雄盛建筑公司委托人下午14：50分至16：37分未提供招标文件要求经建设官方网站公示的中标结果截图，第一中标候选人不符合招标文件12.1.1说明事项第8条要求，依据《招投标法实施细则》第五十五条规定，经我单位研究决定对宜黄旧址维修工程的第二中标候选人福建省泉州市古建筑有限公司拟定第一中标候选人。落款人为宜黄县文管所，落款时间2018年9月27日，并盖有宜黄县文管所、宜黄县文化广电新闻出版局公章。雄盛建筑公司得知该《取消决定》，多次向宜黄县文管所及其上级机关反映未果，故诉至法院。要求：1.撤销宜黄县文管所作出的《取消决定》；2.判令按原评标委员会作出的雄盛建筑公司为第一中标候选人的评标结果进行公示。

原审认为，宜黄县文管所虽属事业单位，在其业务范围内有依据《中华人民共和国文物保护法》的规定，具有管理本区的地面文物和地下文物的行政职能，对具有政府采购性质的宜黄旧址维修工程的招投标过程中履行相关管理职能，宜黄县文管所属于法律、法规授权行使行政职权的其他组织，是本案的适格被告。

《中华人民共和国政府采购法》第二条规定“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。”第四条规定“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”上述规定显示，因政府的采购由此进行的招投标活动，具有行政管理性质。本案的旧址维修工程使用宜黄县财政性资金的建设工程，系政府采购项目，宜黄县文管所作为政府采购人，在涉及该项目的招标投标活动中，与投标人之间的关系应分别为行政协议签订过程中的要约方和承诺方，其行为亦应受到《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》的约束。雄盛建筑公司鉴于宜黄县文管所在缔结行政协议过程中取消其中标候选人资格，与之形成的纠纷，应属行政协议缔约纠纷，宜黄县文管所作出的《取消决定》属于一种行政决定，对雄盛建筑公司合法权益产生影响，属于可诉行政行为，故对宜黄县文管所辩称本案是平等主体关系的民事行为，不属于具体行政行为的意见，不予采信。

依据《江西省房屋建筑和市政基础设施工程施工招投标资格审查办法》第二十八条规定，“中标候选人确定后，招标人可对中标人或资格审查合格人是否符合招标人根据本办法拟定的相关资格条件进行核实，发现不符合上述资格条件的，有权取消其投标资格。”宜黄县文管所对中标候选人资格有权进行审查，作出是否取消雄盛建筑公司第一中标候选资格的行政决定，对雄盛建筑公司主张宜黄县文管所无权作出《取消决定》的意见不予采信。

行政机关作出涉及行政相对人重大权益的决定，应查清事实，程序正当。被告宜黄县文管所取消评标委员会作出的雄盛建筑公司为第一中标候选人的决定，涉及雄盛建筑公司重大权益，宜黄县文管所应对事实进行调查取证，作出行政决定前，保障雄盛建筑公司在合理期间内行使陈述申辩权。本案中，雄盛建筑公司、宜黄县文管所对在招标文件中“经建设官方网站公示的中标结果截图”的规定是否明确及“建设官方网站”理解均存在偏差的情况下，宜黄县文管所既未听取评标委员会的意见，也未对雄盛建筑公司业绩及其查询路径是否符合投标文件的事实进行调查取证，就认定雄盛建筑公司提供业绩截图不符合招标文件中的“建设官方网站”截图要求，而应提供“江西省公共资源交易网”业绩截图，在程序上，未充分听取雄盛建筑公司的陈述申辩，且评标委员会确定雄盛建筑公司为第一中标候选人资格与宜黄县文管所作出取消第一中标人资格的《取消决定》之间的时间在同一天，相隔仅数小时，不能保证雄盛建筑公司在合理时间内充分行使陈述申辩权。宜黄县文管所作出的《取消决定》证据不足，事实不清，违反正当程序，应予撤销。宜黄县文管所辩称《取消决定》事实清楚，证据充分，程序合法的意见不予采信。因宜黄县文管所有依法审查中标候选人资格的行政职权，本案雄盛建筑公司是否符合第一中标候选人资格，有待宜黄县文管所另行调查取证，查明事实后再作出行政决定，故对雄盛建筑公司诉讼要求宜黄县文管所公示其为第一中标候选人的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项规定，判决撤销宜黄县文管所作出的《关于宜黄县中央苏区中央局旧址维修（东陂点、黄陂点、新丰点、中港点、圳口点、桃陂点）工程取消评标委员会提出的书面报告里第一中标候选人的决定》；驳回雄盛建筑公司其他诉讼请求；案件受理费50元，由宜黄县文管所承担。

上诉人雄盛建筑公司上诉称，本案中的评标办法为报价承诺法。根据该方法下的开标程序(五)，评标委员会首先对投标人的资格进行审查，然后再对投标文件进行评审。从本案开标现场的情况来看，上诉人已经通过了评标委员的资格审查，并在通过了招标文件审查后，才被宣布为第一中标候选人。故宜黄县文管所应当尊重评标委员会的决定，确定上诉人为第一中标人。现特提起上诉。请求：撤销原审判决第二项，维持第一项；并判令宜黄县文管所按照评标委员会评定的上诉人为第一中标候选人的评标结果确定上诉人为第一中标人并进行公示；一、二审案件受理费由宜黄县文管所承担。

上诉人宜黄县文管所上诉称，1.上诉人主体不适格，本案不属于法院行政案件受理范围。上诉人具有管理本区域的地面文物和地下文物的行政职能，在对具有政府采购性质的招投标活动中应履行相关管理职能，但当上诉人本身就是招投标的一方时，其就不具有行政职能，根据江西省文物局赣文物局字(2015)8号文件及宜黄县政府官网显示，上诉人宜黄县文管所系涉案工程的招标人，即业主单位，其与投标人双方为平等主体。在投标人不符合中标条件时，上诉人宜黄县文管所作为业主单位可以依法取消第一中标候选人的资格，然后按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人。2.宜黄县文管所作出的决定事实清楚，证据充分，适用法律正确。在招标文件12.1.1说明事项中第8项明确规定了业绩要求，雄盛建筑公司对此亦无异议。虽然雄盛建筑公司在开标时成为第一中标候选人，但仍需接受业主单位的审核。开标结束后作为业主单位的上诉人发现雄盛建筑公司在开标时未依招标文件提供在建设官方网站公示的中标结果截图，要求雄盛建筑公司提供该截图，但其始终拒绝提供该截图，上诉人要求其现场查询并提交，其仍未能提交，上诉人有理由认为雄盛建设公司不符合招标文件的投标要求。根据《招投标法实施细则》第五十五条规定：“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标。”《江西省房屋建筑和市政基础设施工程施工招投标资格审查办法》第二十八条规定：“资格预审结束后或者是中标候选人确定后，招标人可对中标人或资格审查合格人是否符合招标人根据本办法第十九条、第二十条、第二十一条、第二十三条拟定的相关资格条件进行核实，发现不符合上述资格条件的，取消其投标资格；已中标的，取消其中标资格；投标人有违法违规行为的，报住房和城乡建设行政主管部门对其违法违规行为依法进行处理。”雄盛建筑公司未按该规定提供企业业绩，业主单位有权取消其中标资格。故上诉人宜黄县文管所作出的《取消决定》并无不当，且程序合法。原审法院对于本案法律关系认定错误，事实认定不清，裁判错误。请求：1.依法撤销抚州市临川区人民法院作出的(2019)赣1002行初15号行政判决；2.依法发回重审或改判驳回雄盛建筑公司的诉讼请求；3.一、二审诉讼费由雄盛建筑公司负担。

原审第三人福建省泉州市古建筑有限公司二审期间未提供书面答辩意见。

本院认为，公民、法人、其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该条对于行政诉讼法调整范围作出了规定，行政诉讼法所调整的应当是公民、法人或者其他组织与行政主体之间的行政法律关系。这意味着：在民事争议中，如政府采购过程中产生的争议，行政机关处于民事主体地位，不应作为行政诉讼的被告，当事人对争议可以提起民事诉讼，而不是行政诉讼。本案中，江西省文物局《关于做好赣南等原中央苏区革命遗址和江西省中国传统村落整体保护文物保护工程的通知》(赣文物局字[2015]8号)及宜黄县中央苏区中央局旧址维修（东陂点、黄陂点、新丰点、中港点、圳口点、桃陂点）工程招标文件载明，上诉人宜黄县文管所系涉案工程的招标人，亦是业主单位。虽然上诉人宜黄县文管所依据《中华人民共和国文物保护法》的规定，具有相应的文物管理行政职能，但在涉案工程招标过程中，其作为业主单位与投标人之间属于平等的民事法律关系，其依据的招投标法等相关规定，作出《取消决定》并非行使其行政职权，亦不属于行政行为。故本案不属于行政诉讼受案范围，对雄盛建筑公司的起诉依法应予驳回。原审认定宜黄县文管所为本案适格被告，并判决撤销宜黄县文管所作出的《取消决定》，属于认定事实、裁判结果错误，依法应予撤销。故对上诉人宜黄县文管所的上诉理由，本院予以采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：

一、撤销抚州市临川区人民法院（2019）赣1002行初15号行政判决；

二、驳回上诉人江西省雄盛文物保护古建筑工程有限公司的起诉。

一审、二审诉讼费共计150元，分别退还上诉人江西省雄盛文物保护古建筑工程有限公司100元；退还上诉人宜黄县文物管理所50元。

本裁定为终审裁定。

审判长　　王明华

审判员　　陈　辉

审判员　　余惠娇

二〇一九年十二月十七日

法官助理王康季

书记员付政