芜湖蓝江照明有限公司与宣城市公共资源交易监督管理局资源行政管理:其他(资源)一审行政判决书

gch安徽省宣城市宣州区人民法院

行 政 判 决 书

（2020）皖1802行初24号

原告芜湖蓝江照明有限公司，住所地安徽省芜湖市。

法定代表人沈莉莉，该公司总经理。

委托代理人铁流，安徽铁流律师事务所律师。

委托代理人朱奇，安徽铁流律师事务所实习律师。

被告宣城市公共资源交易监督管理局，住所地安徽省宣城市。

法定代表人李光明，该局局长。

委托代理人璩金来，安徽今昔律师事务所律师。

委托代理人张斯雯，安徽今昔律师事务所实习律师。

第三人苏发照明工程集团有限公司，住所地江苏省。

法定代表人陈正明，该公司董事长。

委托代理人闵爱革，江苏政泰律师事务所律师。

委托代理人王璐璐，江苏政泰律师事务所实习律师。

原告芜湖蓝江照明有限公司（以下简称“蓝江照明”）因不服被告宣城市公共资源交易监督管理局（以下简称“市公管局”）作出的对招投标投诉的处理决定一案，于2020年4月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依职权通知苏发照明工程集团有限公司（以下简称“苏发照明”）作为第三人参加诉讼。在法定期间内，本院向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告蓝江照明委托代理人铁流、朱奇，被告市公管局法定代表人李光明、委托代理人璩金来、张斯雯，第三人苏发照明委托代理人闵爱革、王璐璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2019年12月3日，市公管局作出《关于对环城大道一、二标段路灯安装工程项目招投标投诉的处理决定》（公管决[2019]12号），认定：合肥市某某工程建设管理局（以下简称“合肥市某某局”）对苏发照明作的处理决定并非限制投标的行政处罚，不属于招标文件规定的“投标人或拟委派项目负责人被限制投标且在处罚期内”范畴，宣城市某某有限公司对本项目异议处理结果并无不当。根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条第（一）项“投诉缺乏事实根据或者法律依据的，或者投诉人捏造事实，伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，驳回投诉”之规定，驳回蓝江照明投诉。

原告蓝江照明诉称，2019年8月30日，宣城市某某有限公司作为宣城市某某建设管理处的招标代理机构,发布了“环城大道一、二标段路灯安装工程”项目的招标公告。同年10月29日进行了开标，中标单位为苏发照明。10月30日，在该项目中标候选人公示期间，原告向招标代理机构提出异议，11月1日收到招标代理机构的回复，因对异议回复不满,原告于2019年11月7日向被告递交了投诉函，同年12月3日，原告收到被告的投诉处理决定。原告认为，该项目原定中标单位苏发照明不符合此次招标工程的中标资格，理由如下：1、此次招标文件规定了中标资格的否决条件有两项：（1）在招标公告投标人资格能力要求的第7项明确规定“被各级行业监管部门或公共资源监管部门限制投标且在处罚期内的企业或拟委派项目负责人，不具备中标资格”；（2）在招标文件投标人须知前附表新增条款规定“2.投标人或拟派项目负责人被限制投标且在处罚期内的”。2、合肥市某某局在2019年4月2日作出了对苏发照明处理决定的通报，决定在通报发布之日起两年内“苏发照明不得再参与我局所有项目投标”。3、合肥市某某局是承担行政机关延伸职能，具有法律法规授权管理公共事务的单位组织，主要负责政府投资的项目建设过程的组织、管理和监督工作，包括参与政府投资项目的施工、监理单位的招投标等工作，具有国家建设行业的监管职能的属性。招标文件规定了两项中标资格的否决条件，其本意就是防止严重失信的单位或个人蒙混参与到政府资金的项目建设中来，从而损害国家和其他守信投标人的利益。在招标文件规定的否决条件第（1）项中，投标人只需满足“被各级行业监管部门或公共资源交易监管部门限制投标且在处罚期内”的条件便不具中标资格，并未要求一定是受到行政机关的行政处罚才不具中标资格；在第（2）项中，招标文件规定投标人只要有“被限制投标且在处罚期内的”情形，甚至并未规定该限制投标的处罚是由何部门作出的即被一概认定为中标无效。综上，合肥市某某局对苏发照明的处理决定完全符合招标文件规定中标资格的两项否决条件的任何一项，而被告在对本项目投诉的处理决定中，故意混淆“行业主管”与“行业监管”的区别，并毫无依据地主观曲解“处罚”的定义即为“行政处罚”而驳回了原告的投诉。为保证国有资产建设项目的健康和安全，维护政府建设项目招投标工作的公平公正，故诉至法院，请求：1、撤销被告作出的公管决[2019]12号《关于对环城大道一、二标段路灯安装工程项目招投标投诉的处理决定》；2、依法取消环城大道一、二标段路灯安装工程项目中标单位苏发照明的中标资格并按该项目招标文件的评标办法，判决该项目第二中标候选人蓝江照明递补为该项目的中标单位；3、本案诉讼费用由被告承担。

原告向本院提交如下证据：

1、法定代表人身份证明及营业执照复印件，证明原告诉讼主体地位；

2、被告登记信息复印件，证明被告行政主体资格；

3、违法违规处罚信息复印件，证明苏发照明不具备中标资格；

4、中标公示结果复印件，证明苏发照明中标不符合招标规定，并且原告是第二候选人；

5、投诉书复印件，证明原告已对该中标结果进行投诉；

6、投诉处理决定复印件，证明被告驳回原告投诉不符合招标规定；

7、招标公告3-18页（第9页新增第2条）复印件，证明公告对招标人资格能力的要求；

当庭提交8、合肥市某某局内设机构及职责1-2页、5-8页（第9条）复印件，证明合肥市某某局在招投标工作中具有组织管理监督职责。

被告市公管局辩称，环城大道一、二标段路灯安装工程（项目编号：XCS-GC-GK2019202）于2019年10月29日在宣城市公共资源交易中心开标。同年10月30日，在该项目中标候选人公示期间，原告向招标代理机构提出质疑，认为第一中标候选人不符合招标文件的规定，原中标应当无效。11月1日，招标人与招标代理机构作出回复“该企业符合招标文件要求”。因对异议回复不满，原告于11月7日向该局递交了投诉函，认为“本项目第一中标候选人苏发照明被合肥市某某局限制投标且在处罚期内，不具备中标资格”。该局于同年12月3日作出《关于对环城大道一、二标段路灯安装工程项目招投标投诉的处理决定》（公管决[2019]12号），驳回了原告的投诉。原告认为，招标文件中规定“投标人或拟委派项目负责人被限制投标且在处罚期内的”中标无效，并未规定该限制投标的处罚是由何部门作出的，因此合肥市某某局限制苏发照明在两年内不得参与该局所有项目投标，符合投标文件规定前述限制条件，其理由不能成立。招标投标活动需遵守招标投标的相关法律规定，招标文件作为招标活动过程中的重要法律文件，除有明确规定以外，其使用的语句的含义应当按照我国招标投标法及实施条例的规定进行理解。纵观上述法律所使用的“处罚”均属于行政处罚和刑事处罚的范畴，因此上述招标文件中规定的被限制投标的“处罚”也应属于行政处罚的范畴。而合肥市某某局2019年4月1日发布的《关于对苏发照明工程集团有限公司处理决定的通报》，是基于合肥市某某局与苏发照明之间的民事法律关系作出的，并非基于行政管理职能作出的行政处罚，不属于招标文件中规定的被限制投标的“处罚”范围。原告所称的“合肥市某某局是承担行政机关延伸职能、具有法律法规授权管理公共事务的单位组织，主要负责政府投资的项目建设过程的组织、管理和监督工作”，无法律依据。综上，原告投诉的事项不能成立，该局作出驳回原告投诉的处理决定具有事实和法律依据，原告的诉请不能成立，请求法院驳回原告诉请。

被告向本院提交如下证据及法律依据：

1、质疑函复印件，证明原告提出质疑的时间及内容；

2、回复函复印件，证明宣城市某某建设管理处对原告质疑答复的内容；

3、招标公告第3-4页、第9页复印件，证明招标文件有关投标人资质的相关条款，具体详见答辩状引用的条款；

4、《关于协助调查了解相关事项的函》复印件、录音光盘附文字说明，证明被告向合肥市某某局调查限制投标的情况，合肥市某某局为事业单位；

5、会议记录复印件，证明被告向宣城市某某有限公司调查质疑处理的情况；

6、情况汇报和竣工报告复印件，证明合肥市某某局与苏发照明为建设单位和施工单位的关系；

7、投诉书、市公管局收文处理标签复印件，证明原告向被告投诉的内容及投诉时间；

8、《关于对环城大道一、二标段路灯安装工程项目招投标投诉的处理决定》，证明被告作出的处理决定内容及时间。

法律依据：《中华人民共和国招标投标法》第七条；《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条、第六十一条、第六十二条；《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第三条、第四条、第二十条、第二十一条。

第三人述称，1、原告仅根据重点局网站发布的职责就认定合肥市某某局是国家建设行业监管部门，缺乏法律依据。从合肥市某某局对被告的回复可知，合肥市某某局作为事业单位，不是行业监管部门，其对第三人作出的处理决定，并不符合招标公告中中标人资格的否决条件。依据《中华人民共和国城乡规划法》，城市建设的行业监管部门为各级城乡规划主管部门，即住房和城乡建设部、省建设厅、市住房和城乡建设局。显然合肥市某某局不属于行业监管部门，也非法律授权管理公共事务的单位组织。2、合肥市某某局对第三人所作的处理决定，并不属于招标文件中规定的处罚范畴。首先合肥市某某局于2019年4月2日发布的关于对苏发照明处理决定的通报是一份处理决定，不能定性为处罚的范畴；其次，该处理决定是基于合肥市某某局与第三人之间施工合同纠纷而引发合肥市某某局要求第三人承担管养责任，合肥市某某局作为合同相对方作出的处理决定系单方处理行为，合法性有待依法确认；再次，对于招标文件中“处罚”的理解，应当依法界定其含义，不能将合肥市某某局对第三人的单方处理决定理解为处罚。综上，原告的诉讼请求明显侵害了第三人的合法权益，第三人中标完全符合招标文件的要求，目前第三人已经按照工程施工合同履行了施工义务，工程施工已基本完成，据此，为维护第三人的合法权益，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。

第三人向本院提交了一份合同书，证明第三人与合肥市某某局之间是采购安装合同关系，合同条款中明确写明，根据《中华人民共和国合同法》之规定订立本合同，证明双方是采购施工合同关系，而非原告认为的行政协议关系。

经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为：对证据1无异议；证据2没有事实与法律依据，不能证明苏发照明中标有效；证据3招标文件上面没有明确将处罚权限制为行政处罚，原告认为应当对这个条款做唯一的解释，应当是并不限制为行政处罚，即使按照行政处罚来理解，合肥市某某局作为行业主管部门，其依职权作出的通报，其内容不仅包括对苏发照明存在问题的通报，还包括对苏发照明的具体处理意见，决定有其特定的指向性，所以这个通报是属于具体行政行为，其中两年内不允许苏发照明参加重点局所有投标项目的决定，属于行政处罚；对证据4，合肥市某某局是否为事业单位与其是否享有行政主体地位，是否享有行政管理职权之间并无必然的联系，合肥市某某局作为工程建设的行业主管部门，同时也是公共资源交易的管理部门，其在法律法规授权及其职责范围内是有行政管理职权的，被告仅依据合肥市某某局为事业单位，就否认其享有行政管理职权，于法无据；对证据5，会议记录上的内容只是个人的理解，并不是权威的解释，也没有事实和法律依据；对证据6的真实性、合法性、关联性都存在疑问，这只是苏发照明单方面作出的解释，没有证明力。竣工报告与本案没有太大关联；证据7也是原告举证的一个证明；证据8就是争议的处理也没有什么异议。对规范性文件认为与本案没有关联性。

原告对第三人提交的证据的真实性无异议，认为与本案没有关联性。

被告对原告提交的证据质证意见为：对证据1、2以本案查明为准；对证据3“三性”无异议，不认可证明目的，从通报的内容可以看出，这份通报并不是一个行政处罚，而是基于平等民事主体之间合同纠纷的一个处理意见；对证据4、5、6“三性”无异议，不认可证明目的；对证据7“三性”无异议，不认可原告针对第三人不具有投标人资格的主张；对证据8真实性无法确认，原告提供的证据3中有一份合肥市某某局的职责，可以看出合肥市某某局的职责仅仅是代表合肥市政府进行重点建设，作为业主单位的一个代表，不是履行的行政管理的职责，至今没有看到合肥市某某局得到法律授权。

被告对第三人提交的证据质证意见为：对证据“三性”无异议，第三人与合肥市某某局签订的合同不属于行政协议。合肥市某某局依据合同作出对本案第三人的处理仅仅是一个民事行为。

第三人对原告提交的证据质证意见为：对证据1、2“三性”无异议，对证据3真实性无异议，但合法性、关联性有异议，这份通报是基于其与第三人的施工合同关系，处理决定也是作为合同相对方的一个单方意思表示。同时从该处理决定的内容来看，合肥市某某局认为第三人违反了合同约定义务，而不是第三人违法，行政处罚的特征是违法事实。这份通报是经研究决定，行政处罚除了违法事实还要有法律依据；对证据4“三性”予以认可，第三人中标完全符合招标文件的要求；对证据5真实性予以认可，但其内容、要求没有事实和法律依据；对证据6、7“三性”无异议，第三人符合招标公告的要求；证据8是网上下载的，对真实性暂不认可，原告并没有提供合肥市某某局具有行政职责的法律依据，事实上作为本案的各级行政主管部门应该是各级住建局，而不是重点局，从原告提供的重点局的网站内容来看，重点局主要负责政府投资的项目建设过程中的组织管理和监督，且是基于其作为建设方签订合同而享有的合同权利，不应该理解为法律规定的权利。

第三人对被告提交证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，但是内容没有事实和法律依据；对证据2、3、4、5、6、7、8“三性”无异议；证据4已经明确了合肥市某某局是事业单位，原告认为是行业主管部门，行使的是行业监督管理责任，没有法律依据。而且从重点局的网站发布的内容来看，实际上重点局承担的是重点项目建设的组织施工、勘察、设计、投标，是政府对外进行建设时作为一方与另一方的合同关系。对于规范性文件没有意见。

本院对上述证据认证如下：原告当庭提交的证据8合肥市某某局内设机构及职责，系复印件，且内容不完整，被告对其真实性有异议，该份证据本院不予认定。原告提交的其他证据及被告、第三人提交的证据真实、合法，与本案相关联，本院均认定为有效证据，证明目的以本院查证的事实予以综合判定。

经审理查明，2019年10月29日，环城大道一、二标段路灯安装工程（项目编号：XCS-GC-GK2019202）在宣城市某某中心开标。同年10月30日，原告向招标代理机构宣城市某某有限公司提交质疑函，认为该项目第一中标候选人苏发照明在合肥市某某局有严重违约行为，并限制该公司两年内不得参加合肥市某某局所有投标活动，根据招标公告第三条（3-7），招标文件（新增1第二条）规定，投标人中拟委派项目负责人被限制投标且在处罚期内的，中标无效。同年11月1日，招标代理机构作出回复，苏发照明被合肥市某某局通报，并限制不得再参与该局项目投标的处罚，不属于本次招标公告中要求的“被各级行业监管部门或公共资源交易监管部门限制投标且在处罚期内的企业”，该企业符合招标文件要求。同年11月7日，因对异议回复不满，原告向被告提交投诉书，要求撤销被投诉人宣城市某某有限公司的“回复函”，取消苏发照明本项目的中标资格。被告受理投诉后，于2019年11月12日向合肥市某某局发出协助调查函，向该局核实“2019年4月1日关于苏发照明的处理决定是否为限制投标的行政处罚”。合肥市某某局口头答复，该局是事业单位，不是行政单位，没有行政处罚权，该处理决定是根据该局内部规定作出的，仅限于合肥市某某局内部招标。被告分别约谈了招标代理机构宣城市某某有限公司、招标人宣城市市政园林公用建设管理处及中标人苏发照明，招标代理机构和招标人均认为合肥市某某局不属于行业主管部门或公共资源交易管理部门，其所作的通报不属于招标文件中限制中标的规定。苏发照明向被告提交了一份情况汇报，认为合肥市某某局不属于行业监管部门，只是与其有合同关系的企业的管理部门，其所发的通报是单方面内部处理决定文件，非法律意义上的“行政处罚”，不应限制在案涉项目中的投标和中标权。经查阅招标文件，被告于同年12月3日作出《关于对环城大道一、二标段路灯安装工程项目招投标投诉的处理决定》（公管决[2019]12号），认为合肥市某某局对苏发照明作出的处理决定并非为限制投标的行政处罚，不属于招标文件规定的“投标人或拟委派项目负责人被限制投标且在处罚期内”范畴，宣城市某某有限公司对本项目异议处理结果并无不当。根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条第（一）项规定，驳回蓝江照明的投诉。原告蓝江照明不服，向本院提起行政诉讼。

另查，2015年10月8日，合肥市某某局作为甲方与乙方苏发照明签订了一份《中山路城市公园路灯、景观灯采购及安装合同书》。2019年4月2日合肥市某某局在合肥市政务公开网上发布《关于对苏发照明工程集团有限公司处理决定的通报》，主要内容为：“大建设各参建单位，由苏发照明承建的中山路城市公园路灯、景观灯采购及安装项目，质保期内道路路灯多次故障，我局多次对其约谈，并送达律师函，要求履行质保期内维保义务，至今苏发照明仍未进行维修……，经研究决定，一、限苏发照明于2019年4月15日对故障路灯完成整改。二、如在规定时间内……。三、自本通报发布之日起两年内，苏发照明不得再参与我局所有项目投标”。

再查，合肥市某某局主要负责政府投资的项目建设过程的组织、管理和监督工作，包括参与政府投资项目的施工、监理单位的招投标工作等。

本院认为，本案争议焦点：1、合肥市某某局对苏发照明作出的通报是否属于招标文件中规定的投标人和中标人资格否决条件；2、被告作出的处理决定是否合法。

关于争议焦点1，也即合肥市某某局是否属于案涉招投标文件中投标人资格能力要求7规定的“各级行业监管部门或公共资源交易监管部门”及其作出的通报是否属于投标人须知前附表新增1第（一）项中规定的“被限制投标且在处罚期内的”。《中华人民共和国招标投标法》第七条规定，招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条规定，国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。《行政处罚法》第三条规定,“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或不遵守法定程序的,行政处罚无效”。根据上述法律规定可知,行政处罚是行政主体依照法定职权和程序,对违反行政法规范但尚未构成犯罪的相对人,给予行政制裁的行政行为。处罚法定原则是行政处罚的基本原则,是依法行政在行政处罚领域的具体体现,其基本内涵包括处罚依据法定、处罚主体法定、处罚职权职责法定、处罚程序法定等。本案中，首先，从处罚主体来看，有权对招标投标活动实施监督查处的主体是县级以上地方人民政府有关行政主管部门，具体到第三人与合肥市某某局的工程项目的主管部门应是本级政府建设行政主管部门。而根据合肥市某某局的职责划分，其仅仅是代表政府对政府投资的项目在建设过程中的活动实施组织、管理和监督，原告称合肥市某某局承担行政机关延伸职能，具有法律法规授权管理公共事务的组织，具有国家建设行业的监管职能，未向法庭提交证据证明。其次，案涉招投标文件中规定的“被限制投标且在处罚期内的”应是指投标人存在因违反招标投标法等法律规定的行为，从而被相关主管部门予以处罚的情形。从通报内容来看，合肥市某某局之所以对苏发照明作出通报，是合肥市某某局作为甲方认为乙方苏发照明未履行质保期内的维保义务，即合肥市某某局是作合同甲方以违反合同义务为由给予合同相对方的违约惩戒措施，而非以行政主管部门的身份以苏发照明实施了违反招标投标法规定的行为作出的限制投标的行政处罚。故合肥市某某局作出的通报不属于案涉投标人和中标人资格否决条件。

关于争议焦点2，《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条规定:“行政监督部门应当根据调查和取证情况,对投诉事项进行审查,按照下列规定作出处理决定:(一)投诉缺乏事实根据或者法律依据,驳回投诉;……”被告于2019年11月7日受理原告的投诉书后，依职权查阅了招标文件，对相关人员进行了约谈，听取了各方的意见，并就双方争议的问题函询相关单位。经过调查，于同年12月3日作出处理决定，其作出的处理决定事实认定清楚,证据确实充分,程序合法,适用法律正确。原告诉请无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告芜湖蓝江照明有限公司的诉讼请求。

本案受理费50元，由原告芜湖蓝江照明有限公司负担。

如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于安徽省宣城市中级人民法院。

审　判　长　　左　梅

人民陪审员　　钟祥珠

人民陪审员　　高乐新

二〇二〇年八月四日

书　记　员　　彭志媛

附本判决适用的相关法律条文：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。