白山市众乾文化传媒有限公司与白山市城市客运管理处行政协议一审行政判决书

吉林省白山市浑江区人民法院

行 政 判 决 书

（2020）吉0602行初43号

原告：白山市众***传媒有限公司。住所地：浑江区长白山大街雨润黄金海岸**楼**。统一社会信用代码：91220602MA153U124R。

法定代表人：张玉福，该公司经理。

委托诉讼代理人：蔡衍文，吉林乾羽律师事务所律师。

委托诉讼代理人：李嘉殷，吉林乾羽律师事务所律师。

被告：白山市城市客运管理处。住。住所地：吉林省白山市长白山大街**一社会信用代码：12220600412871902L。

法定代表人：兰绍刚，该单位处长。

出庭负责人：王军，该单位副处长。

委托诉讼代理人：潘振东，男，1960年11月17日生，汉族，该单位法律顾问，住浑江区。

第三人：长春市智源科技有限公司。住所地：。住所地：吉林省长春市朝阳区南湖大路****信用代码：91220104556350057R。

原告白山市众***传媒有限公司因要求确认被告白山市城市客运管理处单方终止与原告的行政协议的行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月5日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告白山市众***传媒有限公司的委托诉讼代理人蔡衍文、李嘉殷，被告白山市城市客运管理处的出庭负责人王军及委托诉讼代理人潘振东到庭参加诉讼。第三人长春市智源科技有限公司经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告白山市众***传媒有限公司诉称，1、确认被告单方终止与原告的行政协议的行为违法；2、被告赔偿原告的经济损失168万元；3、诉讼费由被告承担。事实和理由：原告单位的主要合伙人韩建伟、孙晓靓与白山市威远导航科技有限公司因债权转让纠纷执行一案，在执行过程中，双方达成和解协议，白山市威远导航科技有限公司用归其所有的全部出租车顶灯、GPS定位系统、终端服务器及相关设备，经营场所内的有价值的所有办公设备、用品等，广告经营权等财产转让申请执行人韩建伟、孙晓靓以抵偿全部债务130万元。浑江区人民法院作出了（2015）浑执字第487-1号执行裁定书，终结了案件的执行。韩建伟、孙晓靓在法院的判决和执行过程中多次向被告咨询、沟通继续经营威远公司的广告经营权，被告答复可以继续经营。韩建伟、孙晓靓通过法院执行终结后以威远公司的名义向被告申请继续经营广告经营权事宜，但被告答复是威远公司的信誉不好，需要重新组建新的公司。被告口头同意成立新的公司可以继续经营原威远公司的广告经营。于是按照被告的要求，又重新注册了一家新的公司——白山市众***传媒有限公司即本案的原告。众乾公司成立后，公司人员去被告处办理继续经营事项，被告又告知原告的经营条件不达标，经营场所环境不符合要求。于是原告又按照被告的要求重新租赁一个新的场地，签订租赁合同，并缴纳了租金。后对新的经营场所投入大量资金进行装修、装饰。2018年8月15日被告召开白山市出租车协会听证会，在听证会上原告与被告达成共识，由原告自行投资免费安装、更换出租车LED顶灯、免费安装出租车计价器，免费安装GPS后台，经营出租车的广告经营权。原告基于行政法上信赖利益的保护原则，出于对行政机关的充分信赖、信任，于是按照被告的要求又投入大量的资金购买了出租车的顶灯、计价器、GPS设备。原告一切准备工作完成后，被告却拒绝与原告继续履行广告经营合同，单方解除合同。后来原告得知，被告在没有通知原告和召开听证会前提下，擅自将原告经营的广告业务通过招投标的方式给第三人经营，造成了原告无法继续履行广告经营合同。综上，被告明知原告通过法院执行白山市威远导航科技有限公司的资产及广告经营权，承继了原公司的广告经营权业务。为了保障原告公司能够达到经营标准，被告又多次答复、指导原告，于是原告按照被告下达的整改标准，投入了大量资金依法整改。被告口头同意原告可以继续经营原威远公司的广告经营。但是被告违约，在没有告知原告的前提下，擅自将出租车的广告经营权通过招标给第三人经营，该行为明显违背行政法上的信赖利益保护原则，被告擅自违反承诺将生效的行政协议单方解除，且该违法行为给原告造成了经济损失168万元，被告应当赔偿原告的经济损失。

原告白山市众***传媒有限公司向本院提交了以下证据、依据：1、白山市浑江区人民法院(2015)浑民二初字第30号民事调解书复印件1份、白山市浑江区人民法院(2015)浑执字第487-1号执行裁定书2份（其中申请人为郭建伟的执行裁定书为原件）、白山市浑江区人民法院(2015)浑执字第487-1号协助执行通知书复印件1份、白山市浑江区人民法院(2017)吉0602执恢232号执行裁定书1份、白山市浑江区浑法函(2018)14号《白山市浑江区人民法院关于白山市城市客运管理处协助查封义务的复函》1份，证明原告公司的股东韩建伟、孙晓靓与白山市威远导航科技有限公司合同纠纷一案，经浑江区法院调解，已生效的法律文书经白山市浑江区人民法院执行本金及利息130万元。在执行过程中，双方达成执行和解协议，约定被执行人白山市威远导航科技有限公司用其全部出租车顶灯、GPS定位系统、终端服务器及相关设备、办公设备、用品及广告经营权抵顶全部债务。法院向被告发函，因三年查封期限尚未届满，被告协助查封仍延续。同时可以证明原告具有诉讼主体资格，因原告属于特种经营行业，被告作为行政管理机关根据我国最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定，第二条原告具有诉讼主体资格。本案属于行政案件受理范围，因本案属于行政协议纠纷。

2、白山市众***传媒有限公司2018年4月26日营业执照复印件1份，证明申请人执行到广告经营权后，去被告处要求以威远公司名头继续经营广告经营权。被告告知白山市威远导航科技有限公司信誉不好，不能继续经营，要求重新注册一个公司。于是又申请注册了新的公司白山市众***传媒有限公司，公司原地址在浑江火车站，被告告知原告火车站附近环境不好，要求整改，更换新的办公地点。

3、房屋租赁合同复印件及工商银行转款凭证复印件各1份，证明原告重新又租赁房屋签订房屋租赁合同，交纳租金9万元。

4、装修照片22张、原告与白山市八道江区鸿源装饰装潢总汇公司签订装修合同1份、装修预算书1份、装修结算书1份，证明原告将新租赁的办公室（雨润黄金海岸）装修、装潢工程发包给白山市八道江区鸿源装饰装潢总汇公司，经结算工程款总计232,098.00元。

5、原告向被告提出《关于申请市区出租车安装LED顶灯、GPS定位系统经营权的报告》1份，证明原告向被告申请继续经营原威远公司的广告经营权。被告为此召开了出租车协会听证会，同意原告公司继续经营原威远公司的广告经营权，由原告继续经营。

6、销售合同复印件、建设银行客户回单复印件、工商银行账户明细单复印件、德邦运单复印件各1份，证明：原告为了经营广告经营权，购买了出租车顶灯、计价器、GPS定位系统等设备，共花销56,500元。

7、光盘1张，证明被告召开出租车协会，原告公司人员参加，在会上被告于海处长承认收到原告提交的关于出租车顶灯GPS定位系统经营权的报告，并且出租车代表一致同意只要免费安装顶灯、GPS系统、计价器，哪个公司经营都行，原告公司参与会议并表示免费安装顶灯、GPS系统及计价器，出租车协会代表同意原告的意见，由原告安装，被告工作人员现场统计共13人参加，其中12票同意，一票不同意，被告当场要求形成会议纪要。所以原告按照该会议形成的要求又重新购买了出租车的顶灯、GPS系统、计价器，花费56,500元并免费为出租车安装。

以上所有证据充分证明一点，原告所经营的广告公司是在被告口头承诺的基础上进行经营，原告也参加了被告组织的听证会议，原告按照被告的指示进行装修、经营，被告作为国家行政机关应该践行信守承诺的具体行政行为，被告严重违背了关于行政协议司法解释的规定，侵害到原告的合法权益。

被告白山市城市客运管理处辩称，原告陈述的内容与客观事实相悖，适用法律错误，诉讼请求不能成立，到目前为止原告没有法律依据和相关证据证明本案是行政协议案件。一、根据市政府文件规定，被告所行使的权利包括行政合同，不是本案所诉的内容，即本案不是行政纠纷。二、原告不具有主体资格，因为原告既不是被告行政行为的相对人，更不是行政协议的相对人，从原告起诉之日起，原告自认为是承继了白山威远公司的广告经营权业务，但客观事实是白山威远广告权经营业务已被白山浑江区人民法院判决解除了，并该判决已生效，既然威远公司广告经营权已被依法解除，不知原告依据什么还能继承威远的广告经营权，还承继了他的全部业务。被告从未与原告针对广告经营权事项达成过共识，也从未接到过相关申请，更无人答应将出租车顶灯广告经营权交给其经营，至今原告也不能提出任何一份证据证明以上内容，因此，原告自己投入多少损失多少与被告没有任何法律上的因果关系，在此问题上被告既没有侵权的行为也没有造成原告的任何损失，原告的投入只是原告自身的单方的行为，与被告没有任何联系，所以说原告不能作为适格的当事人。三、本案第三人获得的出租车顶灯广告业务是经法定的招投标程序依法中标，与原告没有任何关系，因为原告没有参加投标，提出的确认委托第三人经营广告业务违法，原告也无此资格。综上，请求贵院依法驳回其诉求。

被告白山市城市客运管理处向本院提交了以下证据、依据：1、政府文件（白山政办发〔2018〕1号）复印件1份，证明被告无广告经营的特许经营许可项目。

2、（2016）吉0602民初1151号民事判决书复印件1份（现已生效），证明威远公司的广告经营权经判决已解除，本案不存在原告能够继承这个广告权。

3、中标通知书复印件1份，证明第三人通过招投标经法定程序获广告经营权，被告才同其签订的广告经营权，该广告经营权是民事权益。

4、《白山市浑江区人民法院关于白山市城市客运管理协助查封义务的复函》（浑法函〔2018〕14号）复印件1份，证明众乾公司与威远公司没有任何法律上的关系，被告经营权已被解除；不存在众乾、韩建伟、孙晓靓承继威远公司广告经营权的客观事实，只是建议被告考查众乾，条件允许可以让它经营。

5、光盘1份，证明被告从未接到原告这方面申请，如果有请原告出示证据，被告为此召开出租车行业听证会违背客观事实，是虚假陈述。实际是座谈会，重新组织招投标，重新找经营者，获得出租车司机代表大部分认可，并不像原告所讲召开听证会。座谈会是对某事项调查讨论，听证会是重大行政决策的前置条件，是有本质区别的，不要混淆是非。

综上，本案不是行政案件，原告没有诉讼主体资格。

第三人长春市智源科技有限公司未陈述意见、未举证。

经庭审质证，原、被告发表如下质证意见：

对于原告所举的证据，被告质证为，对证据1除白山市浑江区浑法函(2018)14号《白山市浑江区人民法院关于白山市城市客运管理处协助查封义务的复函》一份以外，其他均是威远公司及韩建伟、孙晓靓之间的债务纠纷并得到法院依法确认和给予执行，与被告没有任何法律上的因果关系，针对威远广告经营权业务是由被告与其签订的，对于经营权的解除与否只有威远公司可以提出异议，直至对法院判决提出上诉，但威远公司均没有提出，说明威远公司服从法院判决，解除其广告经营权，原告想要通过这一组证据说明自己承继了已被解除的经营权，退一步讲即使广告经营权没有被解除，原告自己要经营也需同被告协商、变更经营主体，直到今天被告没有一位领导签字表示同其有协议关系，也更没有被告的行政印鉴表示接受原告的报告，或者同其签订行政协议，更没有委托其他个人和组织完成上述行为，原告到现在为止也不能提供相关行政协议的原件，即无法证明原、被告行政协议关系的存在。这一组证据也不能证明本案应当按行政案件审理，更不能证明是行政协议纠纷，其中浑法函（2018）14号文件当中第二页上数第三行写明了：于2018年10月13日成立白山市众乾公司，与威远公司不存在任何法律关系。这组证据被告认为原、被告之间没有任何行政法律关系，同时希望原告提供行政协议原件或者原件真实存在的相关证据，包括录音录像。对证据2真实性、合法性无异议，但是被告没有授意原告怎么成立公司，没有指导原告任何意见。证据3与被告无关。证据4与被告无关。对证据5，被告从未接到原告这方面申请，如果有请原告出示证据，被告为此召开出租车行业听证会违背客观事实，是虚假陈述。实际是座谈会，重新组织招投标，重新找经营者，获得出租车司机代表大部分认可。并不像原告所讲召开听证会，座谈会是对某事项调查讨论，听证会是重大行政决策的前置条件，是有本质区别的，不要混淆是非。证据6与被告无关。证据7质证意见同证据5的一致。综上，原告证据均不能证明原、被告签署了行政协议，原告也没有证据证明行政协议存在，所谓存在都是原告单方面的自我解释，刚才原告陈述的于海副处长，该同志不存在，也没有提供于海相关陈述意见。本案不属于行政协议纠纷案件，原告自我装修，自我租赁办公室采购相关设备发生重大财务支出均是原告单方行为，与被告无关，更谈不上向原告支付168万元。第三人未质证。

对于被告所举的证据，原告质证为，对证据1真实性无异议，但该文件是白山市人民政府办公室于2018年1月24日出具，根据原告所提供的证据关于申请市区出租车安装LED顶灯、GPS定位系统经营权的报告是2018年3月30日向被告处提出申请，就是说在原告还未向被告提出申请时人民政府所发布的通知与本案无关，不能证明被告所述内容。也就是说该份文件早于原告向被告进行申请的时间，该份文件不适用于原告。原告公司成立时间是2018年1月31日，原告公司成立时间晚于该份文件成立时间。对证据2真实性无异议，但对证明问题有异议：一、该份判决书审理时间是2017年，并于5月27日作出判决，此时关于威远公司的广告经营权是被法院查封的，查封期间三年，详见浑江区人民法院（2015）浑执字487-1号协助执行通知书，即被告在明知威远公司的广告经营权被人民法院查封仍提起民事诉讼，此时被告不享有单方解除权，要求解除合同不具备法律效力。二、被告与威远公司签订的白山市市区出租车安装LED顶灯及GPS卫星定位设备接管服务协议是一份行政协议，并不是民事协议，从签订主体及签订目的均可证明该份协议与民事协议不同，该判决书以双方签订民事合同要求解除民事接管服务协议为由提起民事诉讼，并由法院民事庭作出了民事判决是错误的。因为，被告与威远公司签订经营广告经营权并订立监管服务协议，该监管协议并不是民事协议，而是由行政机关特许他人经营出租车安装LED顶灯及GPS卫星定位设备监管的一种具体行政行为，是由行政机关与被特许方订立的行政协议，所以法院以民事案由并依据民事法律为依据作出判决，该判决明显错误，不应产生法律效力，应由人民法院予以撤销。对证据3真实性无异议，但该份证据证明被告在对原告继续经营广告经营权明知的情况下违反诚实信用原则，在没有通知原告，没有召开听证会的前提下，单方发布招标文件，该招标行为是否符合法律规定仅从中标通知书中无法确认，该份证据不能证明被告所述内容，并且与本案无关。对证据4质证意见同我方证据1举证意见一致。对证据5真实性无异议，对证明内容有异议，被告举证只是片面陈述的光盘的内容，该光盘要解决的核心问题是出租车代表是否同意原告众乾公司经营问题。

本院对上述证据认证如下：对于原告所举的证据1-7和被告所举的证据1-5因具有真实性、合法性，并与本案具有关联性，故本院予以确认。

经审理查明：本院于2016年5月6日作出（2015）浑执字第487-1号《执行裁定书》，裁定：一、查封被执行人白山市威远导航科技有限公司所有的出租车顶灯、GPS定位系统、终端服务器及相关设备、广告经营权；二、查封期限为三年。同日，本院对白山市城市客运管理处作出（2015）浑执字第487-1号《协助执行通知书》，请该单位协助执行以下内容：一、查封被执行人白山市威远导航科技有限公司所有的出租车顶灯、GPS定位系统、终端服务器及相关设备、广告经营权；二、查封期限为三年。本院于2016年12月5日作出（2015）浑执字第487-1号《执行裁定书》，载明：在执行过程中，经双方协商，达成和解协议如下：一、被执行人白山市威远导航科技有限公司用归其所有的全部出租车顶灯、GPS定位系统、终端服务器及相关设备；白山市威远导航科技有限公司经营场所内有价值的所有办公设备、用品等；广告经营权等财产转让于申请执行人韩建伟、孙晓靓以抵偿（2015）浑民二初字第30号民事调解书所确定的全部债务；二、用于抵债的全部出租车顶灯、GPS定位系统、终端服务器及相关设备；白山市威远导航科技有限公司经营场所内有价值的所有办公设备、用品等由韩建伟、孙晓靓与白山市威远导航科技有限公司自行交付；经转让后，白山市威远导航科技有限公司与白山市城市客运管理处协议约定的经营权由韩建伟、孙晓靓与白山市城市客运管理处协商交接。本院于2018年6月22日作出浑法函（2018）14号《白山市浑江区人民法院关于白山市城市客运管理处协助查封义务的复函》，主要载明：白山市城市客运管理处：……申请执行人韩建伟、孙晓靓在依法取得被执行人白山市威远导航科技有限公司相关财产所有权后，于2018年1月13日注册成立了白山市众***传媒有限公司，该公司与白山市威远导航科技有限公司不存在任何法律关系。关于你单位是否还负有协助执行的义务。本案执行标的物中，如出租车顶灯等具有特殊性，不附属出租车使用不能实现其价值，在申请执行人韩建伟、孙晓靓绝大多数债权未能实现的情况下，虽然我院于2017年5月29日作出判决解除了你单位与被执行人白山市威远导航科技有限公司签订的《白山市市区出租车安装LED顶灯及GPS卫星定位设备监管服务协议》，但申请执行人韩建伟、孙晓靓至今未申请解除对出租车顶灯等设备的查封，且出租车及其经营者、从业人员及相关附属设备均属你单位管理对象，三年的查封期限尚未届满，故你单位的协助查封宜仍延续。从此，为减少社会资源损耗、定纷止争，建议你单位作为出租车行业管理部门，按照相关规定、规范、考察白山市众***传媒有限公司开展相关业务的资源和能力，如其不符合相关标准和条件，亦希望你单位处理好善后事宜，避免产生纷争，维护社会稳定。原告于2018年1月31日成立，韩建伟、孙晓靓为原告股东。被告组织出租汽车司机代表座谈会，探讨出租汽车顶灯的使用情况，原告参加该座谈会，出租车司机代表表示只要免费谁经营都行。被告委托中联国际工程管理（吉林）有限公司负责白山市市区出租汽车服务设施项目的招标工作，第三人长春市智源科技有限公司于2019年10月15日中标。

本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”的规定，如被告所述，出租车顶灯广告经营权涉及城市的形象和公共交通的管理工作，因此，被告就出租车顶灯广告经营权与民事主体签订协议属于行政协议，原告认为被告未将广告经营权交于其经营侵犯了其利益提起诉讼，属于行政诉讼的范畴。根据《吉林省城市公共客运管理条例》第四条规定，被告具有指导、监督本行政区域城市公共客运管理工作，因此，被告主体适格。虽然原告通过执行和解取得了白山市威远导航科技有限公司对出租车顶灯的广告经营权，但由于合同具有相对性，原告能否承继白山市威远导航科技有限公司的广告经营权需要被告的同意，并另行签订书面协议。虽然本院向被告发出了《白山市浑江区人民法院关于白山市城市客运管理处协助查封义务的复函》，建议被告考察原告开展相关业务的资质和能力，并且原告参加出租车代表座谈会，表示可以免费安装相关设备等，但上述证据不足以证明被告同意由原告继续经营出租车顶灯的广告经营权或与其签订了有关经营权的协议，因此，原告认为被告单方终止双方之间行政协议的行为违法的诉讼请求依据不充分，本院不予支持。原告虽然为经营上述广告经营权作出大量投入，但其所举证据不足以证明是在被告知道和要求作出的，因此，要求被告赔偿其损失的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下：

驳回原告白山市众***传媒有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元由原告白山市众***传媒有限公司负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于白山市中级人民法院。

审　判　长　　于青平

人民陪审员　　李志杰

人民陪审员　　刘艳波

二〇二〇年十二月二十四日

书　记　员　　牛晓牧