浙江中际工程项目管理有限公司、江山市水利局水利行政管理(水利)二审行政判决书

浙江省衢州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）浙08行终43号

上诉人（原审原告）浙江中际工程项目管理有限公司，住所地浙江省杭州市江干区华成国际发展大厦803、804室。

法定代表人来建萍，总经理。

委托代理人（特别授权代理）朱保则，浙江汉博律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）江山市水利局，住所地浙江省江山市区江滨路52号。

法定代表人钟炳根，局长。

委托代理人（特别授权代理）郑香英。

委托代理人（特别授权代理）刘惠献，浙江达正（江山）律师事务所律师。

原审第三人江山市须江水利投资发展有限公司，住所地浙江省江山市上余镇迎宾村双塔底自然村71号1幢。

法定代表人杨远华，总经理。

委托代理人（特别授权代理）杨文远，江山市须江水利投资

。

委托代理人（特别授权代理）蔡洪星，浙江达正律师事务所律师。

浙江中际工程项目管理有限公司（以下简称中际公司）诉江山市水利局、原审第三人江山市须江水利投资发展有限公司（以下简称须江公司）水利行政管理一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年2月21日作出（2019）浙0802行初287号行政判决。中际公司不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月8日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

原判认定，江山市江山港流域综合治理工程系以须江公司为业主的政府投资项目。2018年6月22日，须江公司作为招标人，通过衢州市公共资源交易中心发布了江山市江山港流域综合治理工程全过程造价控制服务的招标公告，以江山市江山港流域综合治理工程全过程造价控制服务为项目进行公开招标。

中际公司作为投标人参加了投标。2018年7月16日，该工程在衢州市公共资源交易中心公开开标，经评标委员会评议，推荐第一中标候选人为建经投资咨询有限公司（以下简称建经公司），中际公司为第二中标候选人。开标后，中际公司发现第一中标候选人建经公司资格文件中的《人员配备表》所列人员的社保系由其台州分公司和临海分公司缴纳。当日向须江公司及招标代理公司以口头及提交《质疑函》的方式提出异议，认为其人员配备不符合“社保由投标人或其在衢州市区（市本级、衢江区、柯城区）分公司缴纳的”要求，评标委员会评审结果为资格审查通过不合法。须江公司及招标代理公司于同日向中际公司作出《回复函》，回复内容为：建经公司的部分投标人员的社保由该公司台州分公司和临海分公司缴纳，经了解分公司并非独立法人，是总公司的派驻机构，分公司是投标人的构成部分，分公司缴纳的社保属于投标人缴纳社保范畴。2018年7月18日，招标人须江公司在衢州市公共资源交易网站中对评标结果进行公示，公示期为同年7月18日至7月23日。2018年7月19日，中际公司再次向须江公司和招标代理公司发出《质疑函》，认为招标文件中明确约定“社保由投标人或其在衢州市区（市本级、衢江区、柯城区）分公司缴纳的，均予认可”，台州分公司和临海分公司既不是投标人，也不属于衢州市区的分公司，应当不予认可。评标委员会的行为违反了《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条规定及《评标委员会和评标办法暂行规定》第十七条的规定。同年7月20日，须江公司和招标代理公司再次向中际公司作出《回复函》，认为第一中标候选人项目部全部人员的社保关系已经开标现场查验核实，符合《招标文件》第37.1条第⑤项规定。《招标文件》第56页人员配备表注明第3点的语义是要求投标人填写的信息必须真实、无矛盾，项目组成员的社保关系在开标现场可查实。而“（社保由投标人或其在衢州市区（市本级、衢江区、柯城区）分公司缴纳的，均予认可）”内容是对前述要求的进一步说明而非限制性的规定，该部分内容注明投标人的相关人员在衢州市分公司缴纳社保予以认可，但并未规定有人员在其他地区分公司参保的投标人无资格参与竞标。当前衢州市正全力打造中国最优营商环境，创造公平、公正、公开的竞争环境是本次招投标活动追求的目标，因此本次招投标不会也不应该限制非本地企业的公平竞争权利。

2018年7月20日，中际公司向衢州市公共资源市场化配置监督管理办公室（以下简称市监管办）提交《投诉书》，认为：招标文件中明确约定“社保由投标人或其在衢州市区（市本级、衢江区、柯城区）分公司缴纳的，均予认可”，台州分公司和临海分公司既不是投标人，也不属于衢州市区的分公司。招标人解释的“分公司并非独立法人，是总公司的派驻机构，分公司是投标人的构成部分，分公司缴纳的社保属于投标人缴纳社保范畴”与招标文件的条款约定相矛盾。评标委员会违反《中华人民共和国招标投标法实施条例》及《评标委员会和评标办法暂行规定》，未按照招标文件约定的条款进行评审。要求招标人重新组织专家进行评审或要求原评标委员会依据相关法律法规和招标文件的约定对评标结果予以纠正。市监管办根据《衢州市招标投标投诉处理办法（试行）》有关规定，移送江山市水利局处理。2018年8月16日，江山市水利局作出江水投诉处理〔2018〕1号《关于对浙江中际工程项目管理有限公司的投诉处理决定书》，调查认定事实：1.投标人设立分公司行为合法有效。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。2.第一中标候选人项目部人员与投标人之间隶属关系合法有效。《招标文件》设立现场核查社保关系的条款，目的是为了界定项目组人员与投标人之间是否存在劳动关系，确保项目组工作人员身份真实和工作稳定。3.《招标文件》中关于社保约定条款并无歧义，不具有排他性。人员配备表的注明条款仅进一步明确投标人的相关人员在衢州市分公司缴纳社保予以认可，但并未限制相关人员在其他地区分公司参保的投标人的投标资格，内容不具有排他性。评标委员会推荐的评标结果符合《招标文件》及法律法规规定。4.《招标文件》不存在限制潜在投标人的条款。江山市水利局作出处理决定，对中际公司的投诉要求“招标人重新组织专家进行评审或要求原评标委员会依据相关法律法规和招标文件的约定对评标结果予以纠正”的主张不予采纳。2018年9月1日，须江公司和招标代理公司向建经公司发出中标通知书，确定建经公司为中标人。后双方签订了《江山市江山港流域综合治理工程全过程造价控制服务委托合同》。中际公司对上述投诉处理决定书不服，提起行政诉讼。该院于2019年4月29日作出（2019）浙0802行初41号行政判决书，该判决以《招标文件》的人员配备表中的内容含义不明确，评标委员会在未通知招标人补正或说明的情况下直接对投标人的资格作出认定违反法律规定为由判决确认江山市水利局作出的处理决定书违法，驳回中际公司的其他诉讼请求。江山市水利局不服上诉。二审中，江山市水利局自行撤销了处理决定，中际公司申请撤回上诉和原审起诉。衢州市中级人民法院作出（2019）浙08行终81号行政裁定书，予以准许。

2019年8月15日，江山市水利局作出江水投诉〔2019〕2号《关于对浙江中际工程项目管理有限公司的投诉处理决定书》，决定书认为：（一）对招标文件第56页中“备注3”的理解：1.分公司缴纳社保问题不在资格审查否决投标条款内容中；2.评标办法“资信部分评分标准表”佐证了招标文件未限制衢州之外的分公司缴纳社保的情形；3.人员配备表“备注3”中括号内容并不是对括号外“资格审查不予通过”两种情形及其认定标准的补充及进一步细化说明，与括号外内容无关联性，不能作为资格审查的依据；4.投诉人的理解既违反了条款冲突解释规则又违反了相关法律的规定。认定须江公司的回复意见正确。（二）对能否重新评标问题。评标委员会确认第一中标候选人资格的行为符合招标文件的规定，也符合招标投标活动应有的“公平、公正、公开”原则的核心价值。投诉人的主张缺乏事实和法律依据，决定驳回中际公司的投诉。中际公司不服，提起诉讼，请求：1.判决撤销江山市水利局作出的江水投诉〔2019〕2号《关于对浙江中际工程项目管理有限公司的投诉处理决定书》；2.判决江山市水利局重新作出行政行为，责令须江公司就“江山市江山港流域综合治理工程全过程造价控制服务”项目招投标事项重新组织专家进行评审或要求原评标委员会对本次评标结果予以纠正；3.诉讼费用由江山市水利局承担。

原判认为，根据《衢州市招标投标投诉处理办法（试行）》第三条之规定，市监管办负责统一受理有关投诉，协调和督促行政监督部门查处、答复等工作。市监管办可将受理的投诉移交有关行政监督部门查处。中际公司向市监管办投诉后，市监管办受理后移交给江山市水利局查处。江山市水利局具有处理该案投诉的职权。该案对投标人资格审查方式为资格后审办法。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十条：招标人采用资格后审办法对投标人进行资格审查的，应当在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方法对投标人的资格进行审查的规定。故评标委员会有权对投标人资格进行审核。

该案的焦点是评标委员会是否已按照招标文件规定的标准确定投标人的投标资格。关于投标人资格审查标准。在招投标活动中，招标人发布招标公告吸引隐性投标人参与投标，并向投标人提供招标文件。招标文件通常由投标须知、合同条款、投标文件格式等部分组成。各部分所涉的主体与作用各有不同：《投标须知》是招标文件的主要内容，包含了项目内容、要求、合格投标人等资格条件，投标文件编制、提交，评分标准，评标、定标开标等关于投标、评标的标准及程序等内容，是投标人制作标书的依据和评标委员会评审依据和标准；《合同文本》是业主根据投标文件事先设定的条款，供中标人与业主所用；《投标文件格式》是招标人为便于评标活动顺利进行，依据《投标须知》规定的条件和要求而向投标人提出的格式要求，是供投标人编制投标文件的范本。投标人资格条件和审查标准与方法属招标条件与评标办法应当在《投标须知》中载明。《投标文件格式》并不是投标条件和审查标准与方法的载体，不需要在此告知投标人资格条件与评标标准。《投标文件格式》中存在超出招标公告和投标须知的招投标条件和标准，亦不具有效力。该案中，投标人资格标准及评审方法，招标人已在《招标公告》之投标人资格要求；《投标须知》之合格投标人、“投标文件的编制”的资格审查资料，“评标、定标办法”中的资格审查评审；“评分标准”中拟派项目负责人、项目组成员配置中进行了明确的规定。招标人在《投标文件格式》中的《人员配备表》的格式下作了三个“注”其中“注3”的内容体现了对投标人资格条件要求和评审方法的内容。该院认为，该注释就性质与其作用是对填制《人员配备表》进行说明和要求，也不属于格式的内容；且注中表述的“项目组代理人员”在其他招标文件中没有对应人员；故该注释中对其社保关系的确定，并无实际意义。招标人在《投标文件格式》中设定超

出投标条件的投标人资格条件也不具有实际效力，不能成为评审

中的评审标准。

关于评审中评标委员会的评审行为。《评标委员会和评标方法暂行规定》第十七条第一款规定，评标委员会应当根据招标文件规定的评标标准和方法，对投标文件进行系统地评审和比较。招标文件中没有规定的标准和方法不得作为评标的依据。据此，评标委员会评委评审方法和评判的标准是招标文件中设定的条件和标准。投标人制作提交的《投标文件》是被评审的对象。投标人所提交的《人员配备表》中所保留的“注”已成为投标人对自己制作的《人员配备表》的解释与说明，属于投标文件，属评标委员会的评审对象，非为评审标准。评委对得分第一、第二的投标人资格予以通过，符合法律及该案招投标活动的规定。综上所述，该院认为，该案中投标文件格式中之《人员配备表》后所作的注释，系招标人对投标人制作投标文件的说明、提示和要求，并非本次招标对投标人资格条件和审查标准的规定。评标委员会对建经公司的投标资格予以通过，符合招标文件有关规定。中际公司主张评标委员会未按照招标文件约定的条款进行评审的事实与理由不能成立。江山市水利局对中际公司的投诉，重新进行调查处理并作出江水投诉〔2019〕2号《关于对浙江中际工程项目管理有限公司的投诉处理决定书》的程序符合法律、法规的规定，处理结果并无不当。故中际公司要求江山市水利局重新组织专家或由原评标委员会重新进行评审的请求，与事实和法律不符，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回中际公司的诉讼请求。案件受理费50元，由中际公司负担。

中际公司上诉称：一、一审法院未查明案件全部事实。一审法院对评标委员会成员名单中含有杨文远，以及评标过程中招标人的代理人、评标委员会的业主代表发表了倾向性意见的相关事实未予以查明。二、招标文件中的《投标文件格式》不应当排除在本次招标对投标人资格条件和审查标准的范围外，其内容效力不能否定，一审法院对此不予认可，属于认定错误，且缺乏相应法律依据。《招标文件》第56页“人员配备表”中对项目组代理人员社保关系的规定应作为本次招标投标人资格条件和审查标准的依据，即项目组人员社保应由投标人或其在衢州市区（市本级、衢江区、柯城区）分公司缴纳，否则资格审查不予通过。三、一审法院程序违法且适用法律不当。一审时，中际公司先后两次申请法院向衢州市公共资源交易中心、中共衢州市纪律检查委员会、衢州市监察委员会调取相关证据材料，一审法院未予调取，中际公司认为一审程序明显违法，一审法院在未查明案件全部事实，且对招标文件部分内容断章取义的情况下，导致其适用法律不当。综上，1.请求二审法院撤销原判决，依法改判支持中际公司一审诉讼请求；2.江山市水利局负担本案一审、二审诉讼费用。

江山市水利局答辩称：一、中际公司主张一审未查明的事实不属于本案审理范围。本案系行政诉讼，审查对象为江山市水利局作出的江水投诉〔2019〕2号处理决定书。关于评标委员会的组成及评标委员会成员发表倾向性意见等方面问题，并非中际公司投诉内容，不属于本案的审理范围。中际公司对评标委员会组成不合法和评标过程违规违法的主张实际属于新的投诉意见，中际公司未依法定程序、也未在法定期限内提起投诉，江山市水利局无职权直接处理该两方面问题。中际公司在没有投诉的情况下，通过行政诉讼程序要求确认江山市水利局对没有职权的事项承担责任，没有法律依据。且评标委员会的组成和评标过程未发现违法违规之处。二、关于《招标文件格式》能否作为资格审查的评标标准问题，一审判决认为《投标须知》系招标文件的主要内容，其中规定的投标人资格条件才属于评标的标准，《投标文件格式》仅是引导投标人按规范要求编制投标文件，不应成为评标的标准，尤其是存在超过《投标须知》中约定的条件和标准属于无效，该理解完全正确。涉案决定书也已经明确表述“社保是否在衢州市范围内的分公司缴纳”不能作为资格审查的依据。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。

原审第三人须江公司陈述称：一、一审法院已全面查明了案件事实，原评标委员会组成合法合规。二、评标委员会的业主代表杨文远在须江公司担任副总经理职务有正式任命文件予以确认，且实际在岗履职。招标代理人及评标委员会成员、业主代表，均为独立、客观的发表各自的意见，不存在所谓的误导性言论。三、《招标文件》第56页注明项第3点“社保由投标人或其在衢州市(市本级、衢江区、柯城区)分公司缴纳的，均予认可”的内容并非是限制性的规定，不具有排他性。中际公司对此规定作限制性理解，有违《中华人民共和国招标投标法》第五条、第六条的规定。四、中际公司认为江山市水利局未尽到法律赋予其应尽的监管义务，侵害国家利益，缺乏相应依据，与客观事实不符。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

中际公司上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一审审理情况以及双方上诉理由、答辩意见，二审中，主要围绕江山市水利局作出的投诉处理决定书是否合法进行审理。

经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。

本院认为，本案争议焦点为：一、《招标文件》第56页“备注3”是否作为投标人资格审查标准；二、本次招标是否符合重新评标的相关要求。

关于投标人资格审查标准问题。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十条规定，本次招投标应当由评标委员会按照《招标文件》规定的标准和方法对投标人的资格进行审查。本案中，中际公司投诉反映的内容主要是第一中标候选人建经公司人员社保缴纳与《招标文件》第56页“备注3”要求不相符，这涉及投标人资格审查标准问题。由于《招标文件》本质上系合同，应当通过合同解释原则对双方产生歧义的语句进行理解。首先，从文义解释原则来看，《招标文件》第56页“备注3”主要内容为：“如所填写信息与递交的附件自相矛盾或社保关系无法在开标现场查询证实的（社保由投标人或其在衢州市区(市本级、衢江区、柯城区)分公司缴纳的，均予认可），资格审查不予通过；弄虚作假的将作为企业不良信息记录。”其表示的是对投标人或其在衢州市区(市本级、衢江区、柯城区)分公司缴纳社保的资格认可，而非对在衢州市区(市本级、衢江区、柯城区)以外缴纳社保的资格否认，并非排他性条款。从语义逻辑进行分析，中际公司理解的“社保未由投标人或其在衢州市区(市本级、衢江区、柯城区)分公司缴纳的，不予认可”，可以看作是原句的否命题，原命题为真，无法推出否命题为真，无法否认对在衢州市区(市本级、衢江区、柯城区)以外缴纳社保的资格认可。

再者，从目的解释原则上看，中际公司存有异议的《招标文件》第56页“备注3”，位于招标人制作的《投标文件格式》中的《人员配备表》表格下方，采用的小号的字体，且有一个“注”字，其作用系对该表格填写的补充说明，而非在此以备注形式对投标人资格审查标准进行规定。

最后，从系统解释原则来理解，涉案《招标文件》主文中的“招标须知”第（七）部分系“评标、定标办法”，第37项系“评标办法和程序”，37.1项系“资格审查评审”，该部分仅要求“项目部人员全部人员的社保关系在开标现场查询证实”即可，投标人公司本部在衢州地区注册登记或在衢州地区设立分公司的是作为“本地化服务”一项予以加分，未排除衢州市区(市本级、衢江区、柯城区)以外缴纳社保的公司参加招投标的资格。同时，根据《中华人民共和国招标投标法》第六条、第十八条、第二十条的相关规定，招标人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，中际公司认为投标人社保应在衢州市区(市本级、衢江区、柯城区)缴纳，否则不予通过资格审查，即便该理解成立，也违反了上述法律规定，不属于有效的条款。但须江公司在制作《招标文件》时，未尽合理审慎义务，导致中际公司产生误解，本院予以指正。须江公司今后在制作《招标文件》等材料时，应当严谨规范，避免文件语句、内容造成误解或歧义。

关于本次招标是否符合重新评标的相关要求。中际公司以第一中标候选人的部分投标人员社保由台州分公司和临海分公司缴纳，不符合资格审查标准为由，请求重新评标或对本次招标结果予以纠正，本院认为，第一中标候选人的部分投标人员社保缴纳符合《招标文件》中投标人资格审查相关标准，也未违反《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》等相关规定，中际公司该主张不符合《中华人民共和国招标投标法》第六十四条重新确定中标人或重新招标的相关要求，江山市水利局认定中际公司关于重新评标要求缺乏事实和法律依据，并无不当。

中际公司关于一审法院未查明评标委员会成员组成问题以及评标过程中是否发表了倾向性意见的问题相关事实的主张，本院认为，前述问题并非中际公司于2018年7月20日提交的《投诉书》中投诉反映的内容，既不属于江山市水利局处理回应的对象，也不属于本案的审查范围，中际公司应当根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条第一款之规定，就该问题向有关行政监督部门投诉，一审法院对此不予审查，并无不当。中际公司还主张一审法院未依其申请调取证据材料属于程序违法，本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十九条规定，“当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许”，中际公司申请调取证据材料，其目的是为了证明评标委员会成员组成存在问题以及评标过程中发表了倾向性意见，与本案审理对象无关联，一审法院不予准许调取该证据材料并无不当。

综上，中际公司的相关上诉主张，本院均不予采信，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人浙江中际工程项目管理有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　沈　婷

审 判 员　　唐海波

审 判 员　　祝伟荣

二〇二〇年六月二十四日

法官助理　　周　姝

书 记 员　　杨云飞