中核建中核燃料元件有限公司、四川省新鹏房地产开发有限责任公司委托代建合同纠纷民事再审民事判决书

中华人民共和国最高人民法院

民 事 判 决 书

（2021）最高法民再92号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：中核建中核燃料元件有限公司，住所地四川省宜宾市马鸣溪。

法定代表人：刘振河，董事长。

委托诉讼代理人：姚晓敏，北京市兰台律师事务所律师。

委托诉讼代理人：高树林，北京市兰台律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：四川省新鹏房地产开发有限责任公司，住所地四川省宜宾市临港经济开发区LG-A14-05地块盛世临港综合楼1层01号。

法定代表人：蓝秀彬，总经理。

委托诉讼代理人：谢安鸿，北京大成（成都）律师事务所律师。

委托诉讼代理人：袁瑜，北京大成（成都）律师事务所律师。

再审申请人中核建中核燃料元件有限公司（以下简称中核建中公司）因与被申请人四川省新鹏房地产开发有限公司（以下简称新鹏公司）委托代建合同纠纷一案，不服四川省高级人民法院（2019）川民终1055号民事裁定，向本院申请再审。本院于2020年12月25日作出（2020）最高法民申5434号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人中核建中公司委托诉讼代理人姚晓敏、高树林，被申请人新鹏公司委托诉讼代理人谢安鸿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

中核建中公司再审请求：依法撤销四川省高级人民法院（2019）川民终1055号民事裁定，支持一审诉讼请求，即：1.确认《委托定向开发补充协议》有效，《委托定向开发补充协议》的合同权利份额（天柏组团柏溪片区16-3/01地块未办证部分100%份额的登记申请权）由中核建中公司享有；2.判决新鹏公司协助将位于四川省宜宾市叙州区（原宜宾县）天柏组团柏溪片区16-3/01地块面积为42461平方米的土地使用权办理至中核建中公司名下；3.由新鹏公司承担案件受理费、保全费等费用。再审审理过程中，中核建中公司变更其再审请求为：1.确认《委托定向开发补充协议》有效；2.按照《委托定向开发补充协议》约定，确认四川省宜宾市叙州区（原宜宾县）天柏组团柏溪片区16-3/01地块出让宗地面积（108706平方米）未办证部分（约43亩，以下简称案涉地块）为按份共有，中核建中公司享有份额对应的国有土地使用权面积为24542.56平方米（约37亩）；3.新鹏公司协助中核建中公司办理相应份额（约37亩）的国有土地使用权登记手续；4.判令新鹏公司承担案件的受理费、保全费等费用。事实和理由：一、二审法院回避了案件基础法律关系的认定，没有对案件事实和法庭争议焦点作实体审理和判断，违反法定程序。中核建中公司提交的《委托定向开发协议》《联合竞买土地协议书》和《委托定向开发补充协议》等材料，反映了双方当事人之间是委托代建的法律关系。中核建中公司为委托主体，新鹏公司为开发主体。《联合竞买土地协议书》约定了联合竞买约163亩国有建设用地。新鹏公司出资500万元竞拍保证金，土地竞买成功后，中核建中公司、新鹏公司与宜宾县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2015年7月31日，中核建中公司与新鹏公司签订了《委托定向开发补充协议》，合作模式与《委托定向开发协议》一样，对联合竞买的约163亩土地使用权范围进行了约定，新鹏公司定向开发范围为案涉地块约43亩的面积，另外约120亩棚户区改造项目由中核建中公司独自建设。新鹏公司履行《委托定向开发补充协议》义务后，获取开发报酬，原出资的500万元转为履约保证金，中核建中公司承担全部土地出让金。双方的合作关系属于典型的委托代建法律关系。二审法院对诉争双方的基础法律关系予以了回避，没有进行实体审理，也没有确认《委托定向开发补充协议》的效力，没有对案涉土地未办证部分的登记申请权确认，中核建中公司的诉求没有解决。二、中核建中公司主张的是基于委托代建基础上的登记申请权利，合作背景是中核建中公司提供建设用地及资金，委托新鹏公司开发建设。一二审均认定事实错误、适用法律错误。（一）一审法院认定中核建中公司与新鹏公司对案涉土地系共有关系，没有事实和法律依据。1.本案的基础法律关系为委托代建法律关系，而非土地权属争议纠纷。2.《委托定向开发补充协议》明确将《联合竞买土地协议书》《会议纪要》列为附件。一审判决不论各文本形成的先后顺序，将上述合同文件孤立列举并认定，忽略了中核建中公司将新鹏公司在不支付土地出让金情况下作为名义上的协助竞拍人的真实意思表示。3.在中核建中公司全额承担土地出让金和税费的前提下，中核建中公司才是案涉国有土地使用权的实际权利人。（二）二审法院驳回中核建中公司起诉于法无据。本案中，中核建中公司主张的是天柏组团柏溪片区16-3/01地块未办证部分100%份额的登记申请权，显然是指不动产物权登记权利。依照《中华人民共和国物权法》第三十三条之规定，中核建中公司在本案中主张登记权利的确认请求权，于法有据。案涉土地用于项目开发，尚未办理初始登记。中核建中公司主张登记申请的合同权利，合法合情合理。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第一条之规定，中核建中公司并未就案涉土地提起行政诉讼，在此情况下，人民法院依法应该受理本案。三、二审判决会致正在进行的执行异议之诉无法得到正确审理，最终致国有资产损失。案涉土地因新鹏公司原因被其他法院查封，面临司法拍卖。二审生效裁定将致中核建中公司没有解决案涉土地权属争议的解决路径。二审裁定将本案认定为行政诉讼范畴，和实质上的法律关系不符，容易导致行政诉讼不正确处理本案。如此，中核建中公司在全额承担土地出让金、税费的情况下，无法解决案涉土地权属争议，既不能办理初始登记、又无法提起行政诉讼。

新鹏公司答辩称，二审裁定认定事实清楚，适用法律准确，依法应予以维持。一、土地使用权的授予是叙州区政府的行政行为，如果中核建中公司对权属有争议，则案件不属于人民法院民事管辖范围。尽管双方一开始签的是委托代建协议，包括《委托定向开发协议》《委托定向开发补充协议》等，但所确认的法律关系不是委托代建关系，而是联建法律关系。二、中核建中公司和新鹏公司之间按份共有土地权益，案涉土地拍卖之前双方签有联建协议，最后经过招拍挂确认，对于争议案涉地块国有土地使用权，双方达成了包括有政府相关部门参加的会议纪要、相关土地成交确认书及建设用地批准书等合意，物权取得的方式就是原始取得。中核建中公司如果有异议，应该向叙州区政府主张而非提起民事诉讼。此外，在没有办理土地使用权证之前，民事主体通过协议转让通过招拍挂程序确认的土地权利，是不合法的。三、新鹏公司对于中核建中公司主张的相关协议有效性没有异议，根据《委托定向开发补充协议》约定，新鹏公司对于案涉地块国有土地使用权所占的份额是双方联合竞买国有土地使用权面积的3.83%（约6亩）。但中核建中公司主张对争议的案涉地块国有土地使用权享有100%的份额，则本案属于土地权属纠纷，而非确认之诉。

中核建中公司于2018年9月29日向四川省宜宾市中级人民法院起诉请求：1.确认天柏组团柏溪片区16-3/01地块面积为42461平方米的国有土地使用权的权利人为中核建中公司；2.新鹏公司协助将位于四川省宜宾市叙州区（原宜宾县）天柏组团柏溪片区16-3/01地块面积为42461平方米的土地使用权办理至中核建中公司名下；3.新鹏公司承担案件受理费、保全费等诉讼费用。一审诉讼过程中，中核建中公司变更第1项诉讼请求为：确认《委托定向开发补充协议》有效，及《委托定向开发补充协议》的合同权利份额（天柏组团柏溪片区16-3/01地块未办证部分100%份额的登记申请权）（面积约为43亩）由中核建中公司享有。

一审法院认定事实：中核建中公司为中国核燃料有限公司独资控股的有限责任公司，注册时间是1986年6月6日，注册地址为四川省宜宾市马鸣溪，经营范围为金属制品业、房地产中介服务、建筑业等，法定代表人为刘振河。

新鹏公司为自然人投资或控股的有限责任公司，成立日期为2000年8月4日，注册地址为四川省宜宾市临港经济开发区LG-A14-05地块盛世临港综合楼1层01号，经营范围为房地产开发经营（凭资质证书经营）、建筑材料、五金交电、钢木制家俱批发零售等，法定代表人蓝秀彬。

中核建中公司按照中国核工业集团的棚户区改造任务要求，为了实施中核建中公司江南分公司金山苑生活区整体搬迁和解决其金江苑生活区住房困难职工的居住问题，于2014年11月10日与新鹏公司（乙方）签订了“中核建中公司棚户区改造安置住房及生活小区配套建设项目”《委托定向开发协议》，第1.2条约定“甲方（中核建中公司）按照委托定向开发，市场化动作的原则，通过竞争性比选选定乙方为定向开发合作单位”；第2.1条约定“项目宗地暂定于四川省宜宾市天柏组团柏溪片区××地块，建设总用地170亩”；第3条约定“本项目采用委托定向开发方式，甲方作为委托主体，乙方作为开发主体，按本协议约定的内容负责项目开发；甲方按照双方约定的金额和支付方式购买住宅、文体中心、车库及配套用房，甲方购买的住宅由甲方自主安排住户”；第6.1条约定“本协议签订九十个日历天内，乙方依法取得项目宗地的使用权”、第6.4条约定“乙方依法取得项目宗地的使用权后，在六十个日历天内依法选择施工单位并进场施工”；第8.2（3）条约定“乙方负责该项目宗地的所有规划、施工的报批手续（开发过程中的各项手续均以乙方的名义办理），并组织施工”、第8.2（8）条约定“乙方竞得土地取得国有土地使用权证后，应将该证在国地部门设定抵押，签订土地使用权抵押合同，用于乙方为履行本合同、甲方在本合同项下的垫支而向甲方作出的担保”。中核建中公司（甲方）和新鹏公司（乙方）于2014年12月24日签订《联合竞买土地协议书》，联合竞买天柏组团柏溪片区16-3／01地块。该地块竞买保证金为人民币6000万元，其中甲方出资5500万元，乙方出资500万元。按双方约定，竞买成功后，该地块中核建中公司占90.8%权益（约148亩，其中120亩为棚户区改造规划用地），新鹏公司占9.2%的权益（约15亩），由中核建中公司负责缴纳土地出让金。

双方竞拍成功上述地块，于2014年12月25日共同与四川省宜宾县国土资源局签订拍卖出让成交确认书，确认书载明出让建设用地使用权面积为108706平方米，成交单价为每平方米人民币1200元，总价为人民币130447200元。

2015年1月4日双方共同与四川省宜宾县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同载明出让宗地编号Ｙ××4-34号，宗地总面积122461平方米，其中出让宗地面积108706平方米，合同项下的出让宗地坐落于四川省宜宾市天柏组团柏溪片区××地块。

2015年7月31日中核建中公司（甲方）和新鹏公司（乙方）经协商一致签订《委托定向开发补充协议》，第2.1项约定“甲方委托乙方定向开发建设改善性住房，总用地约43亩……另约120亩棚户区改造项目由甲方自行管理，甲方不再委托开发”。第2.4项约定“甲乙双方联合竞买的土地，甲方占96.17%的权益（约157亩，其中120亩为棚户区改造规划用地），乙方占3.83%的权益（约6亩），甲方负责缴纳土地出让金”。第三条约定“委托建设的项目采用委托定向开发方式，甲方作为委托主体，乙方作为开发主体……甲方按照本协议约定方式组织回购住宅、车库、商铺及物管用房”。第9.2.8项约定“甲乙双方取得国有土地使用权证后，乙方应将该证设定抵押，签订土地使用权抵押合同，用于乙方为履行本合同、甲方在本合同项下的垫支而向甲方作出的担保”。第12.1项约定“本补充协议签订后，乙方前期缴纳的购置土地保证金500万元转为履约保证金”。

2015年12月31日中核建中公司自行开发的棚户区改造项目土地使用权证书办理完毕，证书编号为宜县国用（2015）第07171号，土地使用权人中核建中公司，土地座落于四川省宜宾市天柏组团柏溪片区××地块，使用权面积80000平方米。

双方针对《委托定向开发补充协议》约定的约43亩国有土地使用权归属发生争议，双方共同于2015年12月31日举行座谈会，会上讨论决定163亩土地中120亩国有建设用地使用权归中核建中公司所有，《国有建设用地土地使用权证》办理在中核建中公司名下；另外43亩由中核建中公司和新鹏公司共有，《国有建设用地土地使用权证》办理在双方名下。双方另约定，办证后，新鹏公司对120亩土地不占有任何权益，对43亩土地以外部分不主张任何权利。四川省宜宾县人民政府亦在2015年12月31日组织双方座谈，形成会议纪要内容中第二条、三条大意为：对于所涉163亩土地，其120亩棚改及配建公租房的国有土地使用权证办给中核建中公司，新鹏公司不得干涉并主张任何权利；剩余43亩土地共有土地，按招拍挂相关规定及签订的《国有建设用地出让合同》约定，按程序办理双方共有的国有土地使用权证。

双方后对案涉地块国有土地使用权归属问题进行了多次协商沟通，均未有效解决，中核建中公司遂诉至法院。

一审法院认为，本案争议焦点为：《委托定向开发补充协议》是否有效及案涉地块办证权利的享有主体。

中核建中公司对此起诉认为《委托定向开发补充协议》有效，并请求《委托定向开发补充协议》的合同权利份额（天柏组团柏溪片区16-3／01地块未办证部分100%份额的登记申请权）（约43亩）由中核建中公司享有。一审法院认为，首先，新鹏公司在庭审中对《委托定向开发补充协议》的有效并不持异议，且该协议为双方当事人真实意思表示，标的合法，内容并不违反国家强制性法律规定，对《委托定向开发补充协议》的有效性予以确认。其次，针对中核建中公司诉请的案涉地块份额的享有主体问题，一审法院认为该份额应为双方共有，理由如下:一、根据双方在《委托定向开发补充协议》中的约定，约120亩棚户区改造项目用地由中核建中公司独享且中核建中公司后办理完毕国有土地使用权证（证号为宜县国用2015第07171号），其余约43亩国有土地使用权由双方共有（新鹏公司占3.83%的权益，约6亩）。二、2016年5月9日四川省宜宾县住房城乡规划建设和城镇管理局亦向双方当事人颁发建设用地规划许可证（地字第2016ＦＤ003），许可证上载明用地单位为中核建中公司与新鹏公司，用地位置为四川省宜宾市天柏组团柏溪片区××地块，用地面积为28706平方米（约43亩）。三、双方对案涉地块国有土地使用权进行过沟通协商，尤其是在2015年12月31日举行座谈会上明确，案涉地块国有土地使用权由中核建中公司和新鹏公司共有，《国有建设用地土地使用权证》办理在双方名下。四、四川省宜宾县政府亦于2015年12月31日组织座谈并形成会议纪要，表明案涉地块国有土地使用权为双方共有，按招拍挂相关规定及签订的《国有建设用地出让合同》约定，按程序办理双方共有的国有土地使用权证。由以上证据及分析可知，中核建中公司并不享有未办证土地部分100%的合同权利，其主张因土地出让款和土地使用费均由中核建中公司支付，中核建中公司是土地使用权的唯一真实权利人，新鹏公司仅是代建方的理由与现有证据不符，不予采纳。据此，因中核建中公司并不独享未案涉地块份额的100%合同权利，其要求新鹏公司协助办理42461平方米土地使用权至中核建中公司名下的诉讼请求亦不予支持。

综上所述，中核建中公司的诉讼请求不能成立。2019年3月12日，四川省宜宾市中级人民法院依据《中华人民共和国合同法》第六十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决：驳回中核建中公司的全部诉讼请求。案件受理费296566元，由中核建中公司负担。

中核建中公司上诉请求：撤销原判第一项，改判确认《委托定向开发补充协议》有效及《委托定向开发补充协议》的合同权利份额（天柏组团柏溪片区16-3/01地块未办证部分100%份额的登记申请权）由中核建中公司享有，判决新鹏公司协助将位于四川省宜宾市叙州区（原宜宾县）天柏组团柏溪片区16-3/01地块面积为42461平方米的土地使用权办理至中核建中公司名下，新鹏公司承担案件受理费、保全费等诉讼费用。

二审法院认为，中核建中公司本案中的诉讼请求均系围绕案涉土地未办证部分的权利即登记申请权属问题提出，该登记申请权属问题系行政法律法规审查范畴。因此，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第四项规定：“起诉必须符合下列条件：……（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”本案不属民事诉讼的范围。

2019年11月27日,四川省高级人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定：一、撤销四川省宜宾市中级人民法院（2018）川15民初138号民事判决；二、驳回中核建中公司的起诉。一审案件受理费296566元退还中核建中公司。中核建中公司预交的二审案件受理费296566元不予交纳。

再审审理过程中，新鹏公司对中核建中公司变更相关诉讼请求予以认可，其对于中核建中公司所主张的案涉地块国有土地使用权双方各自享有的权益并无异议，愿意按照中核建中公司主张的权益协助办理国有土地使用权证的登记。

此外，中核建中公司提交（2020）云01民初453号民事判决书以及民事裁定书作为新证据，证明新鹏公司在云南省昆明市中级人民法院执行案件中，认为和中核建中公司对约案涉地块国有土地使用权是共同共有关系。新鹏公司质证认为，对于真实性无异议，对于在本案中中核建中公司主张双方对于案涉地块国有土地使用权的权益没有异议，对中核建中公司所主张的份额亦没有异议。本院将结合其他事实对该证据进行综合评述。

本院对原审查明的其他事实予以确认。

本院认为，本案争议的焦点问题为：一、本案是否属于民事诉讼受理范围；二、如本案属于民事诉讼，中核建中公司的再审诉讼请求是否超原审诉讼请求，应否予以支持。

一、关于本案是否属于民事诉讼受理范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第一条：“因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请一并解决上述民事争议，且人民法院一并审理的除外。”据此，不动产登记的法律性质具有复合性，相关纠纷也呈现复合性样态。双方纠纷针对不动产物权的归属或原因行为发生争议系民事诉讼受理范围，针对的是不动产物权登记行为本身则属于行政诉讼受理范畴。本案中，中核建中公司一审诉讼请求为确认《委托定向开发补充协议》有效，及《委托定向开发补充协议》的合同权利份额（天柏组团柏溪片区16-3/01地块未办证部分100%份额的登记申请权）（面积约为43亩）归中核建中公司所有，新鹏公司配合办理天柏组团柏溪片区16-3/01地块面积为42461平方米国有土地使用权证。结合其事实和理由，其诉讼请求不是对土地使用权的登记行为或者登记结果提出异议，而是围绕《委托定向开发补充协议》中约定的天柏组团柏溪片区16-3/01地块相关国有土地使用权归属，以及作为确权登记基础的《委托定向开发补充协议》效力问题，要求法院进行裁判，而非针对土地使用权的登记行为本身。概言之，双方当事人之间系针对不动产物权的归属或原因行为发生争议。因此，本案属于民事案件受理范围。二审法院以中核建中公司诉讼请求针对的国有土地使用权登记申请权属问题系行政法律法规审查范畴并驳回其起诉，系适用法律错误，本院予以纠正。

二、关于中核建中公司的再审诉讼请求是否超原审诉讼请求，应否予以支持。再审审理过程中，中核建中公司在一审诉讼请求基础上，除继续要求确认《委托定向开发补充协议》有效之外，变更诉讼请求为按照《委托定向开发补充协议》约定，确认案涉地块为按份共有，中核建中公司享有份额对应的国有土地使用权面积为24542.56平方米（约37亩），并要求判令新鹏公司协助中核建中公司办理上述份额的国有土地使用权登记手续。本院认为，《委托定向开发补充协议》系双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效。按份共有系针对于不动产或者动产的物权而言，因本案双方争议标的所对应的案涉地块，并未完成不动产权的登记，且本案为民事案件，故本院不能对案涉地块的共有份额作出裁判。结合双方诉争事实和理由，双方争议标的实际是按照《委托定向开发补充协议》，各自享有对案涉地块的合同份额对应的民事权益。中核建中公司对于其所主张民事权益对应的24542.56平方米（约37亩）的依据进行了说明，其按照《委托定向开发补充协议》2.4项约定“甲乙双方联合竞买的土地，甲方占96.17%的权益（约147亩，其中120亩为棚户区改造规划用地），乙方占3.83%的权益（约6亩）”，中核建中公司占有天柏组团柏溪片区16-3/01地块出让宗地面积（108706平方米）的96.17%，减去中核建中公司已经办理的宜县国用（2015）第07171号国有土地使用权证书载明的80000平方米计算得出。此外，中核建中公司一审诉讼请求为按照《委托定向开发补充协议》约定，确认天柏组团柏溪片区16-3/01地块未办证出让宗地部分100%份额，所对应的争议国有土地使用权面积为28706平方米（约43亩）。中核建中公司再审所变更的诉讼请求相对于其一审诉讼请求而言，减少了和其请求相关的国有土地使用权面积，属于对自身诉讼权利的处分，且并未超出一审诉讼请求，本院对该诉讼请求变更予以准许。再审审理过程中，中核建中公司还认可，按照《委托定向开发补充协议》约定，新鹏公司对于案涉地块享有相关权益，该权益对应的面积计算方式为，天柏组团柏溪片区16-3/01地块出让宗地面积的3.83%（约6亩）。新鹏公司曾在一审中对中核建中公司主张案涉地块100%民事权益有异议，但对再审中变更后的诉讼请求予以认可，对中核建中公司所主张的民事权益比例并无异议，亦同意按照上述比例协助中核建中公司办理国有土地使用权登记手续。因此，本院对中核建中公司上述诉讼请求予以支持。

综上所述，中核建中公司的再审请求部分成立，应予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国物权法》第九十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第五十一条、第一百七十条第一款第二项、第二百零七条第一款规定，判决如下：

一、撤销四川省宜宾市中级人民法院（2018）川15民初138号民事判决、四川省高级人民法院（2019）川民终1055号民事裁定；

二、《委托定向开发补充协议》合法有效；

三、中核建中核燃料元件有限公司按约享有天柏组团柏溪片区16-3/01地块未办证部分出让宗地（约43亩）的24542.56平方米（约37亩）民事权益；

四、四川省新鹏房地产开发有限责任公司按照第三项所确定的民事权益协助中核建中核燃料元件有限公司办理国有土地使用权证；

五、驳回中核建中核燃料元件有限公司其他诉讼请求。

一审案件受理费214036元，保全费5000元，二审案件受理费214036元，共计433072元，由中核建中核燃料元件有限公司负担64960.8元，新鹏公司负担368111.2元。

审 判 长　王朝辉

审 判 员　郎贵梅

审 判 员　刘丽芳

二〇二一年十一月三十日

法官助理　张东一

书 记 员　罗映秋