江苏建润建设工程有限公司与阜宁县公共资源交易管理办公室、江苏敬豪建设工程有限公司行政合同二审行政判决书

江苏省盐城市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)苏09行终43号

上诉人（原审原告）江苏建润建设工程有限公司，住所地盐城市亭湖区东郊新村2号组团5-1号103室（6）。

法定代表人王玉彬，该公司董事长。

委托代理人戚世忠，该公司副总经理。

被上诉人（原审被告）阜宁县公共资源交易管理办公室，住所地阜宁县香港路***号***室。

法定代表人许小妍，该管理办公室主任。

委托代理人周应青，江苏苏一律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）江苏敬豪建设工程有限公司，住所地建湖县高作镇镇南路9号。

法定代表人王敬豪，该公司总经理。

委托代理人陆成龙，建湖县高作法律服务所法律工作者。

上诉人江苏建润建设工程有限公司（以下简称建润公司）诉被上诉人阜宁县公共资源交易管理办公室（以下简称阜宁公管办）、江苏敬豪建设工程有限公司（以下简称敬豪公司）招投标投诉行政决定一案，不服江苏省建湖县人民法院（2017）苏0925行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审法院经审理查明，2017年3月24日，阜宁教育投资公司发布招标文件，对阜宁县长春路初级中学建设工程（一期）公开招标。招标文件包含招标公告、投标人须知等内容。在第一章招标公告中，要求投标公司的项目负责人须无在建工程，“无在建工程是指拟派项目负责人从投标文件递交截止之日起未同时在其他项目担任项目负责人职务（如在其他项目担任非项目负责人职务的，允许参加本次投标）”。在第二章招标人须知中，除要求项目负责人既有二级（含）以上房屋建筑工程专业资质等级外，对在建工程也进行了界定：“在建工程是指处于中标人公告到合同约定的工程全部完成且验收合格期间的工程。验收合格证明是指由建设单位（或监理）组织工程建设各方验收合格，并且签署单位工程质量竣工更验收记录或者分部工程质量验收记录等验收证明文件。”

在规定的投标期内，原告建润公司提交投标文件，对涉案工程进行投标，明确拟派项目经理为王且霞。2017年4月11日，阜宁教育投资公司对阜宁县长春路初级中学建设工程（一期）的中标候选人、无效标、未入围单位及拟定中标人等内容进行公示，原告建润公司作为中标候选人第一名被拟定为中标人。2017年4月12日，第三人敬豪公司作为中标候选人第二名向投标人提出异议，认为原告建润公司的项目负责人王且霞有在建工程，该公司不符合招标文件要求规定。2017年4月13日，阜宁教育投资公司向原告建润公司发函，要求建润公司于2017年4月17日17时前提供高桥党群中心建设工程竣工验收合格证明原件。随后，建润公司向阜宁教育投资公司提交了请求验收报告、工程竣工验收报告及工程竣工验收证明书等材料，工程竣工验收证明书的街道办审计室一栏，有“姜胜超”的签名字样，工程竣工验收报告加盖了近湖街道办的公章。2017年4月14日，阜宁教育投资公司认为建润公司的项目负责人王且霞符合项目要求，向敬豪公司作出答复。2017年4月15日，敬豪公司向被告阜宁公管办投诉，提交了高桥党群中心建设工程的现场照片、近湖街道办的招标工程量清单、关于《工程竣工验收报告》盖章时间的情况说明及声明2017年4月14日上午11时签字盖章的《工程竣工验收报告》予以废除的通知等证据材料，以高桥党群中心建设工程实际还未完成招标文件的工程量清单，且竣工验收报告上近湖街道办的公章是补盖的，该工程尚未组织验收等理由，请求取消建润公司的中标候选人资格。2017年4月18日，被告阜宁公管办作出2017年11号告知书，告知第三人敬豪公司已收到其投诉材料，并决定在三十日内对投诉事项召开调查并作出处理决定。2017年4月20日，阜宁公管办从建湖县公共资源交易网调取了建润公司于2016年10月11日中标高桥党群中心建设工程的中标公告，在项目负责人一栏，填写为王且霞。当日，阜宁公管办执法人员又到高桥党群中心工程现场拍摄了照片。针对该建设工程已于2017年3月中旬办理销号手续的情况，阜宁公管办于2017年4月21日向建湖县公共资源交易管理办公室发出请求协助函。2017年4月23日，建润公司向阜宁公管办出具情况说明，并提交了相关证据及依据，认为其已于2017年1月18日请求竣工验收，依法应以该日期为竣工验收日期。2017年4月24日，建湖县公共资源交易管理办公室回函，答复：建润公司于3月14日携带工程竣工验收证明书办理了退证、销号手续，该公司对其提供材料的真实性负责。2017年4月27日，建润公司再次向阜宁县公共资源交易中心出具说明函，认为王且霞作为项目负责人，已经完成高桥党群中心工程的全部工作，符合涉案招标工程要求的法定条件，敬豪公司就建润公司中标资格提出异议的理由不能成立。2017年5月5日，阜宁公管办向近湖街道办审计室工作人员姜胜超核实了工程竣工验收证明书的签名情况。2017年5月5日，阜宁公管办作出阜招投决〔2017〕3号《工程建设项目招投标活动投诉处理决定书》，并向建润公司进行送达。原告建润公司不服，于2017年5月23日向原审法院提起本案诉讼。

另查明，2017年5月5日，被告阜宁公管办向阜宁教育投资公司发出编号2017年9号《告知书》，建议取消第一中标候选人资格。2017年5月5日，阜宁教育投资公司以原第一中标候选人项目负责人有在建工程为由，对拟中标候选人第二次公示，确定拟中标候选人为第三人敬豪公司。公示结束后，敬豪公司承建了阜宁县长春路初级中学建设工程（第一期）项目。

又查明，中共阜宁县委、阜宁县人民政府《关于成立阜宁县招标投标管理办公室和阜宁县招标投标中心的通知》（阜委〔2010〕4号）规定，成立阜宁县招标投标管理办公室，该办为县政府直属事业机构，正科级建制，代表县政府管理全县招标投标工作，……负责对工程建设、政府采购、产权交易等招标投标活动的管理和监督；……负责受理工程建设、政府采购、产权交易等招标采购交易活动中的投诉；……。阜宁县人民政府《关于进一步明确县招标投标管理办公室工作职责的通知》（阜政发〔2012〕24号）明确县招标投标管理办公室管理全县招标投标工作，对全县招标投标活动实施监督检查，依法查处招标投标活动中的违法行为。阜宁县机构编制委员会《关于同意县招标投标管理办公室更名的批复》（阜编〔2014〕19号）规定，同意将县招标投标管理办公室更名为被告阜宁公管办。

原审法院认为，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。本案中，阜宁公管办根据阜宁县人民政府的授权，具有受理工程建设招标采购交易活动中的投诉，调取和查阅有关文件，调查、核实有关情况并根据调查核实情况依法作出处理的法定职权，应属本案适格被告。

《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第三条规定：“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定，有权依法向有关行政监督部门投诉。”第二十一条第一款规定：“负责受理投诉的行政监督部门应当自受理投诉之日起三十日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。”本案中，第三人敬豪公司作为案涉工程投标活动的投标人，认为案涉工程招标投标活动中有不合法行为，有权进行投诉。敬豪公司于2017年4月15日向被告阜宁公管办投诉，阜宁公管办受理后，于2017年5月5日作出被诉行政处理决定，符合法定期限规定。在行政处理过程中，原告建润公司两次提交情况说明及函件，对敬豪公司投诉事宜进行陈述、辩解，并提交了证据、依据，应当认定阜宁公管办保障了建润公司的陈述、申辩权，故阜宁公管办作出被诉行政处理决定程序合法。原告建润公司认为被告阜宁公管办未保障其陈述、申辩权的辩解，不予采信。

《中华人民共和国招标投标法》第二十六条规定：“投标人应当具备承担招标项目的能力；国家有关规定对投标人资格条件或者招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件。”《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条规定：“行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定作出处理决定：（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据，驳回投诉；（二）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，依据《中华人民共和国招标投标法》及其他有关法规、规章作出处罚。”本案中，原告建润公司作为投标人，明知招标人在案涉工程招标文件中对投标人拟派项目负责人不能有在建工程有明确要求，仍在其公司承建并由同一人担任项目负责人的高桥党群中心建设工程项目未实际通过验收并取得有效竣工验收合格证明情况下，参加案涉工程投标，被告阜宁公管办根据调查核实的事实，认定原告建润公司不符合案涉工程招标文件对投标人资格条件的规定，第三人敬豪公司的投诉属实，从而作出建润公司中标资格无效的处理决定，符合法律规定。但被告阜宁公管办在引用法律时，将《中华人民共和国招标投标法》写成《中华人民共和国招投标法》，系表述不规范，应予指出。综上，原告建润公司诉求无事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告江苏建润建设工程有限公司要求撤销被告阜宁县公共资源交易管理办公室于2017年5月5日作出的阜招投决〔2017〕3号《工程建设项目招投标活动投诉处理决定书》的诉讼请求,案件受理费50元，由原告江苏建润建设工程有限公司负担（已交纳）。

上诉人建润公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、阜宁县政府对被上诉人阜宁公管办的授权是行政授权而非法律授权，被上诉人不能以自己的名义直接作出相关处理决定，其作出的案涉处理决定超越法律、法规授权的行政行为，应予撤销。原审法院依据《中华人民共和国招投标法实施条例》第四条第二款规定，认定被上诉人阜宁公管办具有相应法定职权系适格被告是错误的，错误认定了被上诉人阜宁公管办的主体资格；二、被上诉人阜宁公管办未能按《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的相关规定，充分保障上诉人的合法权益，调查取证时没有上诉人在场，调查笔录也未让上诉人签字确认。未认真核查有关情况，随意否定上诉人提供的相关工程竣工材料，剥夺了上诉人的参与权、知情权、陈述权、申辩权，执法程序明显违法。一审法院认定被上诉人已保障了上诉人的陈述、申辩权没有事实依据；三、上诉人在一审中提供了大量证据证明高桥党群中心建设工程已提交了竣工验收报告、竣工验收合格证明，无论从形式上和法律上均应认定该工程已经完工，上诉人已无在建工程。否则，如因建设方为拖欠工程款而拒绝验收工程，那么上诉人将永远无法参与其他工程招投标，也有违立法目的和公平原则。恳请二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人一审的诉讼请求。

被上诉人阜宁公管办答辩称，一、被上诉人是由阜宁县政府相关文件规定的，对全县招投标活动进行监督管理的职能部门，具有对本县范围内的招投标合同进行监督管理的行政职权，根据招投标法实施条例第4条第二款规定，被上诉人的行政职权是来自于该实施条例所规定的法律授权，而非上诉人认为的委托授权，被上诉人具有行政主体资格；二、处理决定的程序合法，在作出案涉处理决定前，被上诉人依法调取了相关的招投标文件和材料，并依法进行了调查核实，调查收集的证据见原审证据目录11，法律没有规定被上诉人进行调查时需要通知上诉人到场，同时充分听取了上诉人的陈述和申辩，在处理期间，上诉人向被上诉人提交了3份书面陈述申辩意见，不存在被上诉人剥夺或限制上诉人申辩陈述权利的行使；三、认定上诉人的项目负责人存有在建工程，事实清楚、证据充分，根据招标文件规定，所谓的无在建工程，是指在向案涉工程提交投标文件截止之日起，未同时在其他在建项目担任负责人，所谓的无在建工程是指之前承建的工程已全部完工，并且经验收合格，而本案上诉人承建的近湖高桥党群服务中心工程尚未完工，故认定上诉人承建的工程存在未完工程，该认定是清楚的、证据充分。至于上诉人提出的工程完工的，如果建设方不组织验收，是否影响其对其他工程进行投标的问题，这应当是上诉人与前一个工程发包人的事情，本案是招投标投诉处理，我方作为主管部门仅依赖招标文件，不寻求其他外部解释。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求维持。

被上诉人敬豪公司陈述称，一、我方作为涉案工程投标活动的投标人，对上诉人在工程招投标活动中有不合法行为，有权进行投诉，我方2017年4月15日向被上诉人投诉，被上诉人经调查核实，认定上诉人不符合涉案工程招投标资格条件，认定上诉人中标结果无效，符合法律规定。我方投诉属实，已被原审法院采信；二、我方提出异议的证据确实充分，经原审法院庭审后予以确认；三、原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

当事人在一审审理期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。

本院认为，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定，被上诉人阜宁公管办根据阜宁县人民政府的授权，具有受理工程建设招标采购交易活动中的投诉，调取和查阅有关文件，调查、核实有关情况并根据调查核实情况依法作出处理的法定职权，属于本案的适格被告。

关于被上诉人作出案涉行政处理决定程序是否合法的问题。本案中，敬豪公司作为案涉工程投标活动的投标人，认为案涉工程招标投标活动中有不合法行为，根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第三条的规定，有权进行投诉。被上诉人受理敬豪公司的投诉后，对所投诉的事项进行的核查，并向投诉人进行反馈，期间，上诉人建润公司两次提交情况说明及函件，对敬豪公司投诉事宜进行陈述、辩解，并提交了证据、依据，并根据投诉人再次提交的相关材料进行调查核实并到现场察看，认为上诉人的案涉项目负责人截止投标之日时有在建工程，在法定期限内作出案涉行政处理决定，程序上符合《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十一条第一款的规定，上诉人建润公司认为被上诉人阜宁公管办未保障其陈述、申辩权的依据不足，故一审法院认定被上诉人阜宁公管办保障了建润公司的陈述、申辩权，被上诉人阜宁公管办作出案涉行政处理决定程序合法并无不当。

关于上诉人对案涉工程进行投标时，是否符合案涉工程招标文件对投标人资格条件的问题。因在案涉工程投标文件中明确要求“投标公司的项目负责人须无在建工程”。上诉人建润公司作为投标人，明知招标人在案涉工程招标文件中对投标人拟派项目负责人不能有在建工程有明确要求，但其拟派项目负责人王且霞截止投标时，由上诉人承建并由王且霞担任项目负责人的高桥党群中心建设工程项目未实际通过验收，虽然上诉人向招标人阜宁教育投资公司提交了高桥党群中心建设工程项目请求验收报告、工程竣工验收报告及有“姜胜超”签名的工程竣工验收证明书等材料，但被上诉人根据敬豪公司于2017年4月15日投诉所提供的高桥党群中心建设工程的现场照片、近湖街道办的招标工程量清单、关于《工程竣工验收报告》盖章时间的情况说明及2017年4月14日上午11时签字盖章的《工程竣工验收报告》予以废除的通知等材料，并到高桥党群中心建设工程现场进行察看后。被上诉人阜宁公管办根据调查核实的事实，综合认定上诉人承建的高桥党群中心建设工程实际未能通过竣工验收并取得有效竣工验收合格证明，不符合案涉工程招标文件对投标人资格条件的规定，认定事实清楚，作出上诉人建润公司中标资格无效的处理决定，符合法律规定。

综上，上诉人建润公司要求撤销案涉行政处理决定的事实和法律依据不足，其上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人江苏建润建设工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　李　村

审判员　吕　红

审判员　秦广林

二〇一八年七月十六日

书记员　李　晖