某某、某某与南通市通州区先锋街道办事处行政确认一审行政判决书

江苏省南通经济技术开发区人民法院

行 政 判 决 书

（2019）苏0691行初179号

原告***，女，1983年12月23日生，××族，住南通市通州区。

委托代理人何某某（系***丈夫），男，1984年3月31日生，××族，住海门市。

原告***，男，1959年1月6日生，××族，住南通市通州区。

两原告共同委托代理人宗卫兵，江苏奔月律师事务所律师。

被告南通市通州区先锋街道办事处，住所地南通市通州区先锋街道秦家埭村**。

法定代表人钱道锋，职务主任。

应诉负责人顾云海，职务副主任。

委托代理人吴丽华，江苏清心律师事务所律师。

第三人南通东安房屋征收服务有限公司，住所地南通市通州区金新街道江海阳光城****。

法定代表人姚秀琴，职务总经理。

委托代理人圣益军，男，1969年5月16日生，××族，住南通市崇川区，系该公司员工。

原告***诉被告南通市通州区先锋街道办事处（以下简称先锋街办）确认行政行为违法一案，原告于2019年1月23日向本院提起诉讼，本院于2019年1月29日立案后，于1月31日向先锋街办邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人南通东安房屋征收服务有限公司（以下简称东安公司）邮寄送达起诉状副本及参加诉讼通知书。2019年7月24日，***申请作为本案共同原告参加诉讼，本院依法准许。本院依法组成合议庭，于2019年5月6日、12月11日公开开庭审理了本案，原告***及两原告共同委托代理人宗卫兵、被告先锋街办的委托代理人吴丽华到庭参加两次庭审，被告先锋街办副主任丁金澄到庭参加5月6日的庭审，原告***的委托代理人何某某、被告先锋街办副主任顾云海、第三人东安公司的委托代理人季旭东到庭参加12月11日的庭审。经江苏省高级人民法院批准，本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。

原告***、***诉称，2018年1月5日，因先锋街道宁启铁路及通甲路下穿铁路工程，原、被告签署《搬迁安置协议书》（编号：NO.0000016），该协议由第三人作为搬迁实施单位。此后，被告虽对原告房屋搬迁补偿进行计算，但是直至2018年12月份一直未有搬迁补偿款及安置房到位。2018年12月4日，在无任何书面通知的情况下，被告及第三人强制剪断原告家进户电线。2018年12月18日9时许，被告及第三人再次剪断原告家入户电线，并采取强制措施拆除了原告家所有的位于住房后面的厂房约320平方米，毁坏了原告家院落的大门及住房前平房的墙面。因原告家人用面包车阻拦避免了平房被推倒。被告及第三人对原告家所有的房屋的强制拆除行为违法。在强拆过程中除了第三人人员在场之外，还有被告方组织的其他人员，因这起强拆事件引起了人身损害，有两人已经因故意伤害罪被采取刑事强制措施。请求：1.确认被告、第三人对原告所有的位于通州区××号房屋强制拆迁行为（审理中明确为强制拆除行为）违法；2.责令被告、第三人对原告进行民事赔偿暂计50万元（审理中原告表示该项诉讼请求在本案中不主张）；3.本案诉讼费用由被告承担。

原告***、***向本院提供了以下证据：

1.视频，证明强制拆除房屋过程中除了拆迁人员还有被告委派的街道和村里的人员，同时证明被告委托第三人强拆的事实经过及造成财产损失的事实。

2.第三人的准入证和从业人员名单，证明强拆行为发生过程中，除了第三人从业人员以外，有其他人员共同实施了案涉强拆行为。

3.政府信息公开申请答复、两份中标通知书、两份房屋征迁服务委托合同，证明第三人所进行的行为均是受被告委托，应由被告承担相应的法律后果。

4.政府信息公开申请答复书及分户申请，证明原告***与***实际已经分户，***夫妇居住场所为自建房的附房，***和其儿子居住场所为宅基地的自建房，同时证明***的丈夫何某某并非原告的家庭成员，并不一起在十六里墩村共同生活。

被告先锋街办辩称，原告诉称的“强制拆迁行为”不存在。因先锋街道宁启铁路及通甲路下穿铁路建设需要，2018年1月5日，原、被告签订《搬迁安置协议书》，该协议书约定：拆迁房屋情况（包括案涉被拆迁房屋），拆迁补偿费用，按期交房交地等奖励。同日，原告户将拆迁房屋交付被告，就拆迁搬迁费、过渡费、按期交房奖励费用等结算进行确认，并向第三人借案涉房屋使用至2018年1月14日。2018年12月18日，第三人组织相关人员就案涉房屋进行了部分拆除。被告认为，签订《拆迁安置协议书》是双方意思自治的行为，是合法有效的。原告也早已交付了案涉房屋，此后案涉房屋的处置权应当是归被告。被告是基于协议书约定的内容拆除房屋，是履行合同的行为，是合法有效的。请求驳回原告的诉讼请求。

被告先锋街办于2019年2月15日向本院提交了以下证据：

1.宁启铁路工程先锋段房屋搬迁调查表、房屋照片、房屋拆迁估价报告、南通蓝图测绘有限公司测绘图、***户结婚证、户口本、村委会证明、建房用地审批表，证明因先锋街道宁启铁路及通甲路下穿铁路架设，被告就案涉房屋拆迁事宜进行调查，并就房屋价值评估。

2.搬迁安置协议书、搬迁安置购房凭证、交房验收单、搬迁过渡费付款联系单、按期交房奖励结算单、拆迁补偿经费结算单、借房承诺书，证明原、被告签订《拆迁安置协议书》，后原告交付了案涉房屋，原告所述“强制拆除行为”不存在。

第三人东安公司述称，第三人在履行合同后做工作是合情合理的，房屋到期后第三人去拆房，不存在违法行为。

第三人东安公司未向本院提交证据。

经庭审质证，原告对被告先锋街办提供的证据1中房屋搬迁调查表不认可；对房屋照片真实性认可；对房屋拆迁估价报告、测绘图合法性不予认可，认为评估报告应由被拆迁人委托，该份报告是被告或者第三人单方委托，程序上不合法；对结婚证、户口本真实性不持异议，但认为不能达到被告的证明目的；对村委会证明真实性认可，认为该证据证明何某某与***系夫妻关系，但其户口并未迁入案涉房屋所在村组，何某某也并非和***一家共同生活，何某某并非案涉财产的共有人，无权代表***、***进行财产处置；对建房审批表予以认可，证明案涉财产系原告的合法财产，被告的拆迁行为侵犯了原告的合法权益。对证据2中搬迁安置协议书上***的签字捺印认可其真实性，对***的签字捺印不认可，认为***自始自终因其拆迁利益的问题并未与被告达成一致，不可能与被告签订协议，对该份协议形式真实性认可，但是该协议不但不能证明被告的观点，相反证明了被告的强制拆迁行为的非法性及关联性，被告在没有任何法律依据的情况下实施了拆除行为；对购房凭证、交房验收单、搬迁过渡费付款联系单不认可，认为该验收单被搬迁人处并非***、***签字捺印，其后备注何某某代，两原告并不知情，何某某并非财产共有权人，也非两原告的授权委托人；对结算证明予以认可，认为案涉财产是原告的合法财产，被告的拆迁行为侵犯原告的合法权益；对借房承诺书不予认可，认为承诺人处签名捺印均非两原告所为。第三人东安公司对被告先锋街办提交的证据没有异议。

被告先锋街办对原告提供的证据1的真实性无异议，但不认可证明目的，认为视频仅能看到第三人委派的相关人员与***户进行相关协议签订后要求其履行协议的谈判行为及***对第三人委派的人员进行故意伤害的行为，不能证明有强拆行为；对证据2中准入证无异议，对人员名单不清楚，也不能确定是否存在人员变动的问题；对证据3真实性无异议，但不认可证明目的，认为该证据仅能证明案涉地块拆迁由第三人中标，并由第三人配合被告与被搬迁人签订拆迁安置补偿协议，拆除原告部分房屋的行为系基于签订搬迁安置协议之后的履行协议的行为，并非强制拆除行为；对证据4真实性无异议，但认为通州区公安局仅是在原告申请后将原***户分为***和***两户，但未对两户房屋的分配进行相应的批准，不能达到原告的证明目的，且与本案没有关联性。第三人东安公司对原告提供的证据2的真实性认可，其余证据同意被告的质证意见。

本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。对先锋街办提供的证据的真实性予以认定，至于拆除行为合法性问题涉及争议焦点问题，待后文一并阐述。对原告提供的证据的真实性予以认定，能够证明原告位于南通市××××号的部分房屋在2018年12月19日被强制拆除，至于拆除的主体及拆除行为的合法性待后文一并阐述。

经审理查明，***、***系父女关系，两人已分户。该大家庭在南通市××××号有楼房和平房。因先锋街道宁启铁路及通甲路下穿铁路工程建设需要，先锋街办对该工程规划范围内的房屋实施搬迁。经过招投标，被告与第三人东安公司签订房屋征迁服务委托合同，由第三人协助被告对案涉地块进行征迁补偿安置工作。2018年1月5日，被告与***、***户签订搬迁安置协议书，约定搬迁原告户位于十六××号的上述房屋，被告支付原告户补偿奖励等费用合计688757元（含被搬迁房屋建安成新价，装饰、装潢补偿，附属设施、树木等补偿，按期交房奖励，搬迁费补助，过渡费补助），确认被拆迁房屋楼房主体建筑面积178.36平方米、阳台等其它面积28.66平方米、平房主体面积655.17平方米、厕所和棚披面积4.68平方米，其中楼房主体合法面积178.36平方米、平房主体合法面积51.64平方米，其余603.53平方米平房属非居违章建筑及应拆未拆房屋。另确认原告户农业人口2人，非农业人口3人，约定可安置面积230平方米，统建安置房结构形式为小高层，按照搬迁交房交钥匙交地的时间顺序确定安置房选房顺序，2018年1月24日后未交房交地的，一律不予奖励。原告***在协议书上签字捺印，原告***的丈夫何某某代***在协议书上签字，第三人作为搬迁实施单位在该协议上盖章。签订协议书当日，何某某代***、***一并在购房凭证、结算联系单、付款联系单、交房验收证明单、借房承诺书上签了***、***的名字。借房承诺书上约定：借楼房、平房及附属用房至2018年1月14日归还，逾期不还后果自负，届时由拆房队无条件拆除并由借房人承担一切法律责任。2018年12月18日，原告的部分平房被强行拆除，在此过程中，原告***用汽油将人烧伤，已被追究刑事责任。

庭审中第三人陈述2018年1月14日以后，第三人多次与原告协商交房，原告因嫌补偿低、安置少而拒绝交房，一直居住在房屋内，拆除房屋时室内还有物品未搬离。

本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.被告是否是案涉房屋拆除行为的实施主体，即被告主体是否适格。2.案涉拆除房屋行为是否合法。

关于争议焦点1，本案中，先锋街办认为拆除房屋的行为系系第三人实施。根据先锋街办与第三人签订房屋征迁服务委托合同，可以确认被告委托第三人开展对案涉地块进行征迁补偿安置的具体工作。根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）等法律法规的规定，协议搬迁的行为，系有权行政机关行使行政职权的行为，而非用地单位、建设单位等的民事行为；被征收人所得到的补偿，也是市、县人民政府及相关行政主管部门代表国家进行的补偿，而非用地单位、建设单位私法上的补偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。从上述规定可见，受行政机关委托的组织实施的行政行为，应由委托的行政机关承担责任。案涉地块的搬迁实施主体系被告先锋街办，被告先锋街办委托第三人东安公司实施搬迁安置的具体工作，第三人东安公司拆除原告房屋的行为应由被告先锋街办承担法律责任。故应认定被告实施了案涉拆除房屋的行为。

关于争议焦点2，“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。《征收与补偿条例》第二十八条第一款亦规定，被征收人拒不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。因此可见，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到补偿安置或者无正当理由拒绝接受补偿安置的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。《征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁等进行了系统、严密的规定。同时，为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施，还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法进行强制搬迁。

征收土地和房屋除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外，还应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。一般而言，被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订补偿安置协议，征收机关开始按照补偿安置协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。实践中存在征收机关与被征收人达成补偿安置协议后，被征收人主动将土地或房屋交征收机关处理，征收机关据此采取的拆除行为不属于强制拆除范畴，该拆除行为的合法性和正当性是基于被征收人认可补偿安置后的自愿处分行为。但也存在拒不签订补偿安置协议或签订补偿安置协议后反悔不主动交付房屋予以拆除的情形。在此情况下，双方约定被征收人将房屋交征收机关拆除的内容，能否作为征收机关实施拆除行为的合法性基础?正如前所述，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。交付房屋的行为并不能简单地以有无在交房单上签字为判断标准，在被征收人对补偿安置协议、交房单等有异议，或者以行为表示不同意交房拆除的情况下，应当通过被征收人腾空房屋、交付钥匙等行为明示。

原告一直占用房屋并表示拒绝交房，第三人多次要求其交付，原告均表示拒绝。2018年12月18日拆除房屋当日，因为拆房发生冲突，发生了严重的刑事事件，拆房时屋内物品并未清空，这说明原告并未主动交付房屋。因此，先锋街办主张原告已经交房，被告依据协议约定拆除房屋的抗辩理由不能成立。

综上，被告先锋街办实施强制拆除行为缺乏事实和法律依据，程序亦不合法。原告要求确认拆除行为违法的主张应予支持。原告不要求在本案中处理赔偿，本院照准。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：

确认被告南通市通州区先锋街道办事处2018年12月18日拆除原告***、***位于南通市通州区先锋镇十六里墩村十七组28号部分平房的行为违法。

案件受理费人民币50元，由被告南通市通州区先锋街道办事处负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。

审　判　长　　管丽君

人民陪审员　　于　佳

人民陪审员　　陆惠球

二〇一九年十二月十九日

书　记　员　　施逸凡

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十四条第二款行政行为有下列情况之一，不需要撤销或者判决履行时，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。